Jugements de la Cour suprême

Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844

Ville de Longueuil                            Appelante/Intimée dans le pourvoi incident

c.

Michèle Godbout                              Intimée/Appelante dans le pourvoi incident

et

Procureur général du Québec                                                         Mis en cause

Répertorié:  Godbout c. Longueuil (Ville)

N^o du greffe:  24990.

1997:  28 mai; 1997:  31 octobre.

Présents:  Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.

en appel de la cour d’appel du québec

Libertés publiques ‑‑ Droit au respect de la vie privée ‑‑ Obligation de résidence ‑‑ Résolution de la municipalité obligeant tous les nouveaux employés permanents à résider dans ses limites territoriales ‑‑ Le droit de choisir le lieu de sa résidence est‑il visé par le droit au respect de la vie privée? ‑‑ L’obligation de résidence porte‑t‑elle atteinte au droit au respect de la vie privée des employés? ‑‑ Dans l’affirmative, l’atteinte est‑elle justifiable? ‑‑ Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 5, 9.1.

Droit municipal ‑‑ Résolution ‑‑ Obligation de résidence ‑‑ Résolution de la municipalité obligeant tous les nouveaux employés permanents à résider dans ses limites territoriales ‑‑ La résolution est‑elle valide? ‑‑ L’obligation de résidence porte‑t‑elle atteinte au «droit au respect de [l]a vie privée» garanti par la Charte québécoise et au «droit à la liberté» garanti par la Charte canadienne ? ‑‑ Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 5, 9.1 ‑‑ Charte canadienne des droits et libert é s ,  art.   7 .

Jugements et ordonnances ‑‑ Jugement rectificatif ‑‑ Dommages‑intérêts ‑‑ Cour d’appel ordonnant la réintégration de l’employée et accordant des dommages‑intérêts pour la période allant de son congédiement au procès ‑‑ Motifs de la Cour d’appel indiquant qu’elle n’octroie pas de dommages‑intérêts pour la période écoulée entre le procès et l’appel parce que le montant n’en a pas été correctement établi ‑‑ Aucune conclusion à ce sujet dans le dispositif du jugement ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en rendant un jugement rectificatif?

Procédure civile ‑‑ Appel ‑‑ Cour d’appel ordonnant la réintégration de l’employée et accordant des dommages‑intérêts pour la période allant de son  congédiement au procès ‑‑ Aucuns dommages‑intérêts octroyés pour la période écoulée entre le procès et l’appel parce que le montant n’en a pas été correctement établi ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en ne permettant pas à l’employée de présenter, au cours de l’audition de l’appel, des éléments de preuve au sujet des dommages-intérêts pour la période écoulée entre le procès et l’appel? ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en ne demandant pas aux parties de lui soumettre des observations supplémentaires à ce sujet? ‑‑ La Cour d’appel a‑t‑elle commis une erreur en ne renvoyant pas la question des dommages-intérêts à la Cour supérieure? ‑‑ Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 523.

La ville appelante a pris une résolution obligeant tous les nouveaux employés permanents à habiter dans les limites de la municipalité.  Pour obtenir sa permanence comme préposée aux télécommunications du service de police, l’intimée a signé une déclaration dans laquelle elle s’engageait à établir sa résidence principale dans les limites de la ville et à y habiter tout le temps qu’elle travaillerait pour celle-ci.  La déclaration stipulait également que si elle déménageait de la ville, pour quelque raison que ce soit, elle pourrait être congédiée sans avis.  L’intimée a obtenu sa permanence et, environ un an plus tard, elle a acheté une nouvelle maison dans une municipalité voisine et y a emménagé.  Elle a été congédiée lorsqu’elle a refusé de s’établir à nouveau dans les limites de la ville.  La Cour supérieure a rejeté l’action intentée par l’intimée pour obtenir des dommages‑intérêts et pour être réintégrée dans ses fonctions, statuant que l’obligation de résidence ne contrevenait pas à la Charte des droits et libertés de la personne du Québec et que la Charte canadienne des droits et libert é s  ne s’appliquait pas en l’espèce.  La Cour d’appel a accueilli l’appel de l’intimée, concluant que l’obligation de résidence était invalide principalement parce qu’elle était contraire à l’ordre public.  Elle a ordonné la réintégration de l’intimée et lui a octroyé des dommages‑intérêts pour la perte financière subie entre le moment du congédiement et le procès en première instance.  Elle a signalé que, parce que le montant des dommages‑intérêts découlant de la perte de revenus subie par l’intimée entre le procès et l’appel («dommages‑intérêts ultérieurs») n’avait pas été correctement établi, la cour ne pouvait les octroyer.  Le dispositif du jugement ne renfermait cependant aucune conclusion explicite à cet effet.   L’intimée a présenté une requête en rectification pour demander à la cour de modifier son dispositif et d’octroyer les «dommages‑intérêts ultérieurs».  La cour a fait droit à la requête et modifié le dispositif du jugement, mais elle n’a pas fait droit à la demande de recouvrement de l’intimée concernant les «dommages‑intérêts ultérieurs».  La ville a formé un pourvoi contre la décision quant au fond et l’intimée a formé un pourvoi incident contre la décision relative aux dommages‑intérêts.

Arrêt:  Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.  L’obligation de résidence imposée par la ville contrevient sans justification à l’art. 5 de la Charte québécoise.

(1) Pourvoi

Les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé et McLachlin:  L’article   32  de la Charte  canadienne  est de portée assez large pour englober toutes les entités qui sont essentiellement de nature gouvernementale et son champ d’application ne se limite pas aux seuls organismes qui font officiellement partie de la structure gouvernementale fédérale ou provinciale.  De même, sous le régime de l’art. 32, des entités données peuvent également être assujetties à un examen fondé sur la Charte relativement à certaines fonctions gouvernementales qu’elles accomplissent, même si, intrinsèquement, ces entités ne peuvent être correctement décrites comme «gouvernementales».  Comme on ne peut faire autrement que de voir les municipalités comme des «entités gouvernementales», elles sont assujetties à la Charte  canadienne .  Premièrement, les conseils municipaux sont élus démocratiquement par les citoyens et doivent leur rendre compte de la même façon que le Parlement et les législatures provinciales sont responsables devant leur électorat respectif.  Deuxièmement, les municipalités jouissent d’un pouvoir général de taxation qui, pour ce qui est de déterminer si on peut légitimement les considérer comme des entités «gouvernementales», ne se distingue pas des pouvoirs de taxation que le Parlement ou les provinces exercent.  Un troisième et important facteur est que les municipalités ont le pouvoir d’établir des règles de droit, de les appliquer et de les faire respecter dans les limites d’un territoire déterminé.  Finalement, et de façon plus importante, les municipalités sont des créatures des provinces dont elles tirent leur pouvoir de légiférer.  Comme la Charte  canadienne  s’applique incontestablement aux législatures et aux gouvernements provinciaux, elle ne peut que s’appliquer aussi aux entités qu’ils investissent de pouvoirs gouvernementaux relevant de leur compétence, sinon les provinces pourraient éviter tout simplement l’application de la Charte en attribuant certains pouvoirs aux municipalités.  En outre, puisque les municipalités sont de nature gouvernementale, elles sont assujetties quant à toutes leurs activités à l’application de la Charte.  La Charte  canadienne  s’applique donc à l’obligation de résidence visée en l’espèce.  Les moyens choisis par une municipalité pour donner corps à ses politiques ne peuvent mettre ses activités à l’abri d’un examen fondé sur la Charte.  Tous les pouvoirs des municipalités sont d’origine législative et tous revêtent un caractère gouvernemental. L’acte accompli par une entité de nature gouvernementale est nécessairement «gouvernemental» et ne saurait être légitimement considéré comme «privé».

Le droit de choisir le lieu de sa résidence est visé par le droit à la liberté garanti par l’art.   7  de la Charte  canadienne .  Ce droit dépasse la simple notion d’absence de contrainte physique et protège une sphère limitée d’autonomie personnelle dans laquelle les individus peuvent prendre des décisions intrinsèquement privées sans intervention de l’État.  Toutefois, l’autonomie protégée par le droit à la liberté garanti par l’art. 7 ne comprend que les sujets qui peuvent à juste titre être qualifiés de fondamentalement ou d’essentiellement personnels et qui impliquent, par leur nature même, des choix fondamentaux participant de l’essence même de ce que signifie la jouissance de la dignité et de l’indépendance individuelles.  Le choix du lieu de résidence est une décision essentiellement privée qui tient de la nature même de l’autonomie personnelle et l’État ne devrait pas être autorisé à s’immiscer dans ce processus décisionnel privé, à moins que des motifs impérieux ne justifient son intervention.  Le fait que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, auquel le Canada a adhéré, protège expressément le droit de choisir le lieu de sa résidence étaye cette opinion.  Aucune notion de «droit à l’emploi» constitutionnel ni aucun autre «droit économique» n’interviennent dans l’argument fondé sur la Charte invoqué par l’intimée.

L’intimée n’a pas renoncé à son droit de choisir le lieu de sa résidence en signant la déclaration de résidence pas plus qu’elle ne l’a fait en ne redéménageant pas  dans les limites de la ville.  L’intimée n’a pas eu la possibilité de négocier la clause obligatoire de résidence et, par conséquent, on ne peut considérer qu’elle a renoncé librement à son droit de choisir le lieu où elle veut vivre.  De la même façon, la tentative de l’intimée pour affirmer son droit de choisir le lieu où elle veut vivre en refusant de se conformer à l’obligation de résidence n’est pas assimilable à une renonciation à ce droit.

Aux termes de l’art. 7, une atteinte au droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne par l’État ne contrevient à la Charte  canadienne  que s’il y a manquement aux «principes de justice fondamentale».  Pour déterminer si l’atteinte à un droit garanti par l’art. 7 est conforme à la justice fondamentale, il faut, dans certains cas, soupeser d’une part le droit en cause et d’autre part les objectifs poursuivis par l’État en portant atteinte à ce droit.   Cette pondération est tout à fait judicieuse et parfaitement compatible avec l’objet et la portée de l’art. 7, car l’idée que les droits individuels puissent, dans certaines circonstances, être subordonnés à des intérêts collectifs réels et impérieux constitue elle‑même un précepte fondamental de notre système juridique autour duquel s’articulent nos convictions juridiques les plus profondes.  En outre, le processus de pondération sera nécessairement contextuel puisque, chaque fois, le droit particulier qui est revendiqué, la portée de l’atteinte et les intérêts de l’État en jeu dépendront largement des faits.  En l’espèce, l’obligation de résidence porte atteinte au droit à la liberté d’une manière non conforme aux principes de justice fondamentale.  La ville invoque trois motifs d’«intérêt public» pour justifier cette obligation:  (1) le maintien de services municipaux de haute qualité, (2) la stimulation du commerce local et l’accroissement des revenus fiscaux et (3) la nécessité de s’assurer que les travailleurs fournissant des services publics essentiels soient physiquement à proximité de leur lieu de travail.  Les deux premiers ne peuvent constituer un motif suffisamment impérieux pour l’emporter sur le droit de l’intimée de décider où elle souhaite vivre.  Quant au troisième, bien que, dans certaines circonstances, une municipalité puisse être justifiée d’imposer une obligation de résidence aux employés occupant certains postes essentiels,  l’obligation visée en l’espèce est trop large pour être justifiée en raison de ce motif, car elle ne s’applique pas seulement aux employés dont les fonctions exigent qu’ils habitent à proximité de leur lieu de travail, mais à tous les employés permanents de la municipalité engagés après la prise de la résolution municipale.  En outre, même si l’obligation de résidence était limitée aux travailleurs appelés à répondre à des urgences,  l’intimée n’entre pas dans cette catégorie d’employés.

Il n’est pas nécessaire d’examiner la violation de l’art. 7 en fonction de l’article premier de la Charte  canadienne , étant donné que l’analyse relative à la justice fondamentale a permis de passer en revue toutes les considérations pertinentes à cet égard.  En outre, si tant est qu’une violation de l’art. 7 soit justifiable en vertu de l’article premier, elle ne l’est, normalement, que dans des circonstances exceptionnelles.  Ces circonstances sont inexistantes en l’espèce.

L’obligation de résidence, en privant l’intimée de la faculté de choisir son lieu de résidence, enfreint également l’art. 5 de la Charte québécoise.  Cette disposition protège notamment le droit de prendre des décisions fondamentalement personnelles sans influence externe indue.  La portée des décisions relevant de la sphère d’autonomie protégée par l’art. 5 est limitée aux choix de nature fondamentalement privée ou intrinsèquement personnelle.  Le droit de décider sans intervention injustifiée de l’endroit où établir et maintenir sa résidence est clairement visé par la garantie du droit au «respect de [l]a vie privée» énoncée par la Charte québécoise.  Comme l’obligation de résidence imposée par la ville a essentiellement empêché l’intimée de faire ce choix librement, elle contrevient à l’art. 5.  De plus, pour les raisons exposées relativement à la renonciation à un droit prévu par la Charte  canadienne , l’intimée n’a pas renoncé au droit au respect de la vie privée prévu par l’art. 5 de la Charte québécoise.

En supposant que l’art. 9.1 de la Charte québécoise s’applique bien en l’espèce, il doit être interprété et appliqué de la même manière que l’article premier de la Charte  canadienne .  La partie qui l’invoque pour tenter de justifier la limitation d’un droit garanti par la Charte québécoise a donc la charge de prouver que cette limite est imposée dans la poursuite d’un objectif légitime et important et qu’elle est proportionnelle à cet objectif, c’est‑à‑dire qu’elle est rationnellement liée à l’objectif et que l’atteinte au droit est minimale.  Essentiellement pour les raisons exposées relativement à la notion de justice fondamentale dans le contexte de l’art.   7  de la Charte  canadienne , les deux premiers objectifs sur lesquels la ville dit fonder l’obligation de résidence imposée en l’espèce ne sont pas assez importants ou urgents pour justifier l’atteinte au droit de l’intimée garanti par l’art. 5.  Quant au troisième objectif, on ne peut conclure que l’obligation de résidence extrêmement étendue qui est en cause ait un lien rationnel avec l’objectif poursuivi ni qu’elle lui soit proportionnelle.  De plus, les éléments de preuve particuliers présentés par la ville à l’appui des justifications invoquées sont insuffisants et ne lui permettent pas de s’acquitter du fardeau de preuve qui lui incombe.  L’atteinte au droit garanti par l’art. 5 n’a donc pas été justifiée en vertu de l’art. 9.1.

Les juges Gonthier, Cory et Iacobucci:  Pour les motifs exposés par le juge La Forest, la résolution de la ville exigeant que ses employés résident dans ses limites territoriales n’était pas valable parce qu’elle portait atteinte de façon injustifiable à l’art. 5 de la Charte québécoise.  La violation de l’art. 5 constitue un motif suffisant pour rejeter le présent pourvoi et il n’est donc pas nécessaire  d’examiner l’application de l’art.   7  de la Charte  canadienne .  L’application de l’art. 7 peut avoir un effet considérable sur les municipalités et, avant de parvenir à une conclusion à l’égard d’une question qui n’a pas à être examinée pour déterminer l’issue du pourvoi, il serait préférable d’entendre d’autres arguments sur cette question, y compris les observations des parties concernées et des procureurs généraux intervenants.

Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka et Major:  L’obligation de résidence imposée par la ville porte atteinte au droit au respect de la vie privée reconnu à l’intimée par l’art. 5 de la Charte québécoise et n’est pas justifiée par l’art. 9.1.  C’est suffisant pour statuer sur le pourvoi.  Il est inutile et peut‑être imprudent d’examiner la question de savoir si l’obligation de résidence porte atteinte à l’art.   7  de la Charte  canadienne  en l’absence d’observations des parties intéressées.

L’article 5 de la Charte québécoise protège la décision d’un employé quant au choix de son lieu de résidence parce que cette décision relève du droit au respect de la vie privée.  La municipalité qui cherche à maintenir une obligation de résidence portant atteinte à l’art. 5 en invoquant l’art. 9.1 doit démontrer que l’obligation est imposée pour réaliser un objectif légitime et important, et qu’elle est proportionnelle à cet objectif, c’est‑à‑dire qu’elle est rationnellement liée à l’objectif et que l’atteinte au droit protégé par l’art. 5 est minimale.  Ces critères doivent être appliqués avec souplesse et d’une manière adaptée au contexte particulier et aux circonstances factuelles de chaque espèce.  Les objectifs consistant à améliorer la qualité des services en encourageant la loyauté, à stimuler l’économie locale et à garantir que certains employés fournissant des services essentiels sont rapidement prêts à travailler, sont souvent invoqués par les municipalités à l’appui d’obligations de résidence.  Sous le régime de l’art. 9.1, ces objectifs peuvent, tout dépendant des faits, être suffisamment impérieux pour justifier une atteinte au droit des employés au respect de leur vie privée.  Dans les circonstances particulières de l’espèce, toutefois, aucun des objectifs mentionnés n’est suffisamment impérieux pour justifier une telle atteinte.

(2) Pourvoi incident

Le jugement rectificatif n’a pas statué de nouveau sur une chose jugée.  La Cour d’appel tentait tout au plus de préciser formellement la conclusion à laquelle elle était parvenue dans son jugement antérieur.  En outre, le jugement rectificatif n’a eu aucun effet préjudiciable sur la position juridique de la ville.  Les mots «tout en réservant à l’[intimée] tous ses droits et recours découlant du présent arrêt» ne donnaient pas à celle‑ci le droit de rechercher le recouvrement des «dommages‑intérêts ultérieurs» par d’autres voies de recours, mais confirmaient que la Cour d’appel, en exprimant formellement son refus d’octroyer des «dommages‑intérêts ultérieurs», ne voulait pas donner à penser qu’elle modifiait les conclusions formulées dans son jugement antérieur.

Le refus de la Cour d’appel d’autoriser l’intimée à présenter des éléments de preuve concernant les «dommages‑intérêts ultérieurs» pendant l’audition de l’appel lui‑même ne constituait pas une erreur justifiant infirmation.  Si la présentation de cette preuve avait été autorisée à ce stade, la ville n’aurait pas disposé d’assez de temps pour vérifier les chiffres présentés par l’intimée comme le montant de la perte subie.  En outre, en application de l’art. 199 C.p.c., la présentation de la preuve relative aux «dommages‑intérêts ultérieurs» aurait pu se faire non seulement au cours de l’appel lui‑même, mais aussi à tout moment avant le prononcé du jugement.  L’intimée n’a pas tenté d’établir le montant des «dommages-intérêts ultérieurs» conformément aux règles applicables.  Le refus de la Cour d’appel d’octroyer les «dommages‑intérêts ultérieurs» ne découlait donc pas d’une erreur procédurale de sa part.  Il reposait tout simplement sur le fait qu’aucun élément de preuve relatif au montant de ceux‑ci ne lui avait été régulièrement présenté.

Finalement, la Cour d’appel n’a pas commis d’erreur en ne demandant pas aux parties de lui soumettre des observations supplémentaires relativement à la demande de «dommages‑intérêts ultérieurs» ou en ne renvoyant pas la question à la Cour supérieure.  L’article 523 C.p.c. confère à la Cour d’appel un pouvoir discrétionnaire qu’elle exerce dans l’intérêt de la justice et qui lui permet de rendre toute ordonnance qu’elle estime nécessaire pour préserver les droits des parties.  En l’espèce, la Cour d’appel a simplement choisi de ne pas exercer ce pouvoir discrétionnaire.  Compte tenu du fait que l’intimée avait clairement la possibilité de présenter des éléments de preuve au sujet des «dommages‑intérêts ultérieurs», notre Cour ne devrait pas modifier cette décision.

Jurisprudence

Citée par le juge La Forest

Arrêt appliqué:  Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73; arrêts non suivis:  Ector c. City of Torrance, 514 P.2d 433 (1973); Kennedy c. City of Newark, 148 A.2d 473 (1959); McCarthy c. Philadelphia Civil Service Commission, 424 U.S. 645 (1976); arrêts mentionnés:  McDermott c. Nackawic (Town) (1988), 53 D.L.R. (4th) 150; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Re Klein and Law Society of Upper Canada (1985), 50 O.R. (2d) 118; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Re McCutcheon and City of Toronto (1983), 41 O.R. (2d) 652; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91; Halifax (City of) c. Read, [1928] R.C.S. 605; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387; Meyer c. Nebraska, 262 U.S. 390 (1923); Pierce c. Society of Sisters, 268 U.S. 510 (1925); Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. Richard, [1996] 3 R.C.S. 525; Renvoi:  Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Rodriguez c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711; Cunningham c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 143; Fraternal Order of Police, Youngstown Lodge No. 28 c. Hunter, 360 N.E.2d 708 (1975), certiorari refusé, 424 U.S. 977 (1976); Detroit Police Officers Ass’n c. City of Detroit, 190 N.W.2d 97 (1971), appel rejeté en raison de l’absence d’une importante question de nature fédérale, 405 U.S. 950 (1972); Hanson c. Unified School Dist. No. 500, Wyandotte County, Kan., 364 F. Supp. 330 (1973); Andre c. Board of Trustees of the Village of Maywood, 561 F.2d 48 (1977); Salem Blue Collar Workers Ass’n c. City of Salem, 33 F.3d 265 (1994); Donnelly c. City of Manchester, 274 A.2d 789 (1971); Frenette c. Métropolitaine (La), Cie d’assurance‑vie, [1992] 1 R.C.S. 647; Reid c. Belzile, [1980] C.S. 717; Centre local de services communautaires de l’Érable c. Lambert, [1981] C.S. 1077; Cohen c. Queenswear International Ltd., [1989] R.R.A. 570; The Gazette (Division Southam Inc.) c. Valiquette, [1997] R.J.Q. 30; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Construction Gilles Paquette ltée c. Entreprises Végo ltée, [1997] 2 R.C.S. 299.

Citée par le juge Cory

Arrêt appliqué:  Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73; arrêt mentionné:  Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084.

Citée par le juge Major

Arrêt mentionné:  Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712.

Lois et règlements cités

Charte canadienne des droits et libert é s ,  art.   1 , 7 , 15 , 32(1) .

Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 1 [mod. 1982, ch. 61, art. 1], 3, 5, 6, 9.1 [aj. idem, art. 2], 10 [mod. idem, art. 3].

Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1379, 1437.

Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 199, 523 [mod. 1985, ch. 29, art. 11; mod. 1992, ch. 57, art. 422].

Loi de police, L.R.Q., ch. P‑13, art. 65d).

Loi modifiant la charte de la Ville de Longueuil, L.Q. 1982, ch. 81, art. 3 [modifiant la Loi sur les cités et villes pour la Ville de Longueuil en remplaçant l’art. 52 et en ajoutant les art. 52.1 à 52.14].

Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19.

Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 n^o 47, Art. 12(1).

Doctrine citée

Chevrette, François. «La disposition limitative de la Charte des droits et libertés de la personne:  le dit et le non‑dit». Dans De la Charte québécoise des droits et libertés:  origine, nature et défis. Montréal:  Thémis, 1989, 71.

Hampton, Thomas A. «An Intermediate Standard for Equal Protection Review of Municipal Residence Requirements» (1982), 43 Ohio St. L.J. 195.

Lefebvre, Brigitte. «Quelques considérations sur la notion d’ordre public à la lumière du Code civil du Québec». Dans Développements récents en droit civil (1994). Cowansville, Qué.:  Yvon Blais, 1994, 149.

Molinari, Patrick A., et Pierre Trudel.  «Le droit au respect de l’honneur, de la réputation et de la vie privée:  aspects généraux et applications». Dans Formation permanente du Barreau du Québec, Application des Chartes des droits et libertés en matière civile.  Cowansville, Qué.:  Yvon Blais, 1988, 197.

Myers, Ross S.  «The Constitutionality of Continuing Residency Requirements for Local Government Employees:  A Second Look» (1986), 23 Cal. W. L. Rev. 24.

Note.  «Municipal Employee Residency Requirements and Equal Protection» (1974‑1975), 84 Yale L.J. 1684.

Singleton, Thomas J.   «The Principles of Fundamental Justice, Societal Interests and Section 1 of the Charter» (1995), 74 R. du B. can. 446.

POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1995] R.J.Q. 2561, 31 M.P.L.R. (2d) 130, [1995] A.Q. n^os 686 et 874 (QL), qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1989] R.J.Q. 1511, 48 M.P.L.R. 307, 12 C.H.R.R. D/141. Pourvoi et pourvoi incident rejetés.

Jean‑Jacques Rainville et Réjean Rioux, pour l’appelante/intimée dans le pourvoi incident.

France Saint‑Laurent et Richard Bertrand, pour l’intimée/appelante dans le pourvoi incident.

Isabelle Harnois, pour le mis en cause.

Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka et Major rendus par

1                             Le juge Major ‑‑ J’ai lu les motifs de mes collègues le juge La Forest et le juge Cory, et je suis d’accord avec le juge Cory pour dire que le pourvoi devrait être rejeté parce que l’obligation de résidence imposée par l’appelante porte atteinte au droit au respect de la vie privée reconnu à l’intimée par l’art. 5 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C-12, et n’est pas justifiée par l’art. 9.1.  C’est suffisant pour statuer sur le pourvoi.  Sauf le respect que je dois à mes collègues qui pensent le contraire, je conviens avec le juge Cory qu’il est inutile et peut‑être imprudent d’examiner la question de savoir si l’obligation de résidence porte atteinte à l’art. 7  de la Charte canadienne des droits et libertés  en l’absence d’observations des parties intéressées, et je m’abstiens aussi de me prononcer sur cette question.

2                             Comme le juge Cory, je suis d’accord avec le juge La Forest pour dire que l’art. 5 de la Charte québécoise protège le choix d’un lieu de résidence par l’intimée parce que cette décision relève du droit au respect de la vie privée, et que l’obligation de résidence visée par le présent pourvoi n’est pas justifiée par l’art. 9.1.  En revanche, j’estime que la justification des conditions d’emploi fixées par les municipalités ne devrait pas être aussi restreinte que l’ont indiqué mes collègues.

3                             Notre Cour a statué dans Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, à la p. 770, que l’art. 9.1 de la Charte québécoise est une disposition justificative correspondant à l’article premier de la Charte  canadienne  et doit être interprété et appliqué de la même manière.  Par conséquent, la municipalité qui cherche à maintenir une obligation de résidence portant atteinte à l’art. 5 en invoquant l’art. 9.1 doit démontrer que l’obligation est imposée pour réaliser un objectif légitime et important, et que l’obligation est proportionnelle à cet objectif, c’est‑à‑dire qu’elle est rationnellement liée à l’objectif et que l’atteinte au droit protégé par l’art. 5 est minimale.

4                             Ces critères doivent être appliqués avec souplesse et d’une manière adaptée au contexte particulier et aux circonstances factuelles de chaque espèce.  Il se peut qu’un objectif suffisamment impérieux dans un cas ne respecte pas la norme dans un contexte différent.  Une obligation de résidence particulière peut être proportionnelle à un objectif déclaré dans un contexte, mais pas dans un autre.  En particulier, les questions de savoir si un objectif est suffisamment impérieux et si une obligation de résidence est proportionnelle à cet objectif seront fonction d’un certain nombre de facteurs, dont la nature de l’objectif, les fonctions exercées par l’employé touché, l’étendue et la durée de l’obligation de résidence, et la taille, la population et les caractéristiques de la municipalité.

5                             En gros, il paraît y avoir trois objectifs que les municipalités cherchent à atteindre en obligeant les employés municipaux à résider dans les limites de leur territoire.  Il peut être utile de donner un aperçu des circonstances dans lesquelles un objectif peut être suffisamment impérieux et une obligation de résidence suffisamment proportionnelle à cet objectif pour respecter la norme imposée par l’art. 9.1.

6                             Le premier objectif invoqué est l’amélioration du rendement des employés municipaux et, par conséquent, de la qualité des services qu’ils fournissent aux résidents.  Selon l’appelante, les employés municipaux auront un meilleur rendement si on les oblige à résider dans les limites de la municipalité pour plusieurs raisons.  D’abord, ils seront mieux renseignés sur les problèmes et les besoins de la collectivité.  Ensuite, ils auront un plus grand intérêt personnel pour le bien‑être de la collectivité et, par le fait même, seront plus motivés dans leur travail.  De même, l’obligation faite aux employés municipaux de résider dans les limites de la collectivité leur insufflera plus de fierté, d’ardeur au travail et de loyauté.  Enfin, l’obligation de résidence à laquelle sont tenus les employés municipaux contribue à établir leur identité au sein de la collectivité, et ce facteur renforce à son tour la confiance des résidents dans l’administration municipale.

7                             Le juge La Forest conclut que l’objectif consistant à améliorer la qualité des services en encourageant une plus grande loyauté ne sera jamais assez impérieux pour justifier une obligation de résidence en vertu de l’art. 9.1.  Avec égards, je ne suis pas de cet avis.

8                             Selon moi, il peut y avoir des situations dans lesquelles cet objectif sera suffisant.  Cela dépendra des circonstances.  À cet égard, plusieurs facteurs sont pertinents.  La nature des fonctions exercées par l’employé visé est un facteur important.  Il est plus important d’encourager la loyauté des fonctionnaires de haut niveau qui sont chargés de prendre des décisions stratégiques, comme le maire ou les conseillers municipaux, que des employés de soutien ou du personnel accomplissant des tâches courantes.  Il semble raisonnable d’obliger les personnes qui prennent des décisions stratégiques touchant une collectivité à résider dans cette collectivité.  La taille, la population et les caractéristiques de la collectivité sont d’autres facteurs à prendre en considération.  Cet objectif est plus impérieux dans une petite ville ou une région rurale où les employés municipaux sont plus facilement reconnaissables que dans l’anonymat d’une grande ville.

9                             Le juge La Forest conclut que, même si l’objectif consistant à améliorer la qualité des services était suffisamment impérieux, on ne sait pas encore très bien si le fait d’obliger les employés à résider dans les limites de la municipalité permettrait d’atteindre cet objectif.  Bref, le juge La Forest doute qu’il existe un lien rationnel entre l’amélioration de la qualité des services et l’obligation de résidence.  Il conclut en outre que l’obligation de résidence ne sera jamais le moyen le moins attentatoire de réaliser cet objectif.  Avec égards, je ne pense pas que ce soit là une conséquence nécessaire et je doute qu’on puisse faire pareille affirmation d’une façon catégorique.  Les faits se rapportant à l’obligation de résidence détermineront le résultat.  Les impondérables de la vie et particulièrement ceux des municipalités empêchent de faire une telle généralisation.

10                           Le problème en l’espèce c’est qu’aucun élément de preuve convaincant n’appuie l’objectif consistant à améliorer les services et à encourager la loyauté au moyen d’une obligation de résidence.  L’intimée travaillait comme préposée aux télécommunications pour le service de police de Longueuil.  Vu ses fonctions, il est peu probable que le fait de l’obliger à vivre dans les limites de la ville de Longueuil améliorerait la qualité de son travail ou inspirerait plus de fierté aux résidents.  Au surplus, la ville de Longueuil est une municipalité urbaine ayant une population assez considérable et située dans la région métropolitaine de Montréal. Les limites de municipalités urbaines comme la ville de Longueuil ne sont pas nettement reconnaissa­bles vu le chevauchement des municipalités.  Il est très improbable que des membres de la collectivité locale reconnaissent un employé municipal occupant un poste comme celui de l’intimée.

11                           La stimulation de l’économie locale est le deuxième objectif souvent invoqué pour justifier l’obligation faite aux employés municipaux de vivre dans les limites de la municipalité.  Les employés municipaux qui résident dans la municipalité contribuent à l’économie locale en tant que consommateurs et à l’assiette fiscale municipale soit directement en tant que contribuables soit indirectement en tant que locataires.  Dans une certaine mesure, les contribuables de la municipalité verront le retour d’une partie de leurs impôts au bénéfice de la collectivité.  Le juge La Forest conclut qu’il ne s’agira jamais d’un objectif suffisamment impérieux pour justifier une atteinte à l’art. 5 en vertu de l’art. 9.1.  Je ne partage pas cette opinion.  La sensibilité de la collectivité à cette conclusion sera également une question de fait.  Il peut y avoir des cas dans lesquels cet objectif, eu égard aux faits, sera suffisamment important pour justifier une atteinte à l’art. 5.  Des considérations économiques et la reconnaissance des employés peuvent avoir plus d’importance dans une petite ville ou une collectivité rurale que dans une grande ville.  En l’espèce, cet objectif n’était appuyé par aucun élément de preuve lui donnant un caractère impérieux.

12                           Le troisième et dernier objectif invoqué pour justifier l’imposition de l’obligation de résidence est celui qui consiste à garantir que certains employés fournissant des services essentiels sont rapidement disponibles.  Une fois de plus, la question de savoir si cet objectif est suffisamment impérieux sera fonction des circonstances particulières de l’espèce.  La nature des fonctions de l’employé visé est un facteur important à prendre en considération.  Cet objectif sera suffisamment impérieux dans le cas du personnel affecté aux urgences comme les policiers, les pompiers et le personnel d’ambulance vu l’importance manifeste de garantir qu’ils sont en mesure de réagir promptement en cas de besoin urgent.  Il semble également évident qu’il existe un lien rationnel entre l’obligation qui est faite à ces employés de résider dans les limites de la municipalité et l’objectif visant à garantir qu’ils sont rapidement disponibles.  Il est impossible d’émettre des hypothèses précises, étant donné que même cette obligation peut ne pas être le moyen le moins attentatoire d’atteindre cet objectif, vu qu’on peut le réaliser simplement en obligeant les employés à vivre à une certaine distance.  Cet exemple montre qu’il faut présenter des éléments de preuve convaincants au soutien de cet objectif.

13                           Je conviens avec le juge La Forest que la preuve était insuffisante pour justifier l’obligation de résidence qui a été imposée à l’intimée en l’espèce sur la base de ce troisième objectif.  Comme le juge La Forest le fait remarquer, l’obligation de résidence a été imposée à tous les employés permanents de l’appelante.  Comme l’intimée travaillait à titre de préposée aux télécommunications pour le service de police et vu l’absence d’une justification de l’obligation de résidence, cette obligation est abusive dans les circonstances.

14                           Dans les circonstances particulières de l’espèce, aucun des objectifs mentionnés n’est suffisamment impérieux pour justifier l’atteinte au droit au respect de la vie privée garanti à l’intimée par l’art. 5 de la Charte québécoise, et je rejetterais le pourvoi.

Version française des motifs des juges La Forest, L’Heureux-Dubé et McLachlin rendus par

15                      Le juge La Forest ‑‑ À notre époque, la faculté de prendre des décisions sans intervention extérieure malvenue se heurte de plus en plus à des contraintes.  Que cette situation découle de la modification de l’organisation sociale, du progrès technologique, de l’action gouvernementale ou d’une autre cause, elle a principalement comme effet de restreindre le champ des libertés individuelles.  Bien que les exigences de la vie en société s’opposent, bien sûr, à ce que soit garanti à chacun le droit absolu d’agir comme bon lui semble, la faculté fondamentale des individus de faire des choix essentiellement privés sans subir de restrictions inopportunes commande la protection de la loi, de manière que seules des considérations importantes puissent faire obstacle à son exercice.  La question cruciale que soulève le présent pourvoi est de savoir si cette sphère limitée d’indépendance décisionnelle méritant protection juridique comprend le choix d’un lieu pour établir sa demeure et, dans l’affirmative, si d’autres considérations importantes pourraient néanmoins avoir préséance.  Plus particulière­ment, la Cour doit déterminer si la municipalité appelante peut légitimement obliger, sous peine de congédiement, ses employés permanents -- y compris l’intimée -- à vivre dans les limites territoriales de la ville et à y demeurer pendant toute la durée de leur emploi.  Le pourvoi principal soulève en outre la question préliminaire de l’applicabilité de la Charte canadienne des droits et libert é s  aux municipalités.  Quant au pourvoi incident, il porte sur la question de savoir si des motifs d’ordre procédural s’opposent à ce que l’intimée puisse être indemnisée d’une partie du préjudice qu’elle a subi après avoir été congédiée par l’appelante pour ne pas s’être conformée à l’obligation de résidence.

I.  Les faits

16                      L’intimée, M^me Michèle Godbout, a été embauchée par la municipalité appelante, la ville de Longueuil, comme employée auxiliaire, le 7 juin 1985.  Elle a d’abord occupé un poste d’archiviste, puis elle a travaillé comme préposée aux télécommunications pour le service de police.  Le 17 février 1986, M^me Godbout a dû, pour obtenir sa permanence, signer une déclaration dans laquelle elle s’engageait à établir sa résidence principale à Longueuil et à y habiter tout le temps qu’elle travaillerait pour la municipalité.  La déclaration stipulait également que si elle quittait Longueuil, pour quelque raison que ce soit, elle pourrait être congédiée sans avis.  Le document signé par M^me Godbout est ainsi conçu:

déclaration de lieu de résidence habituelle

Je m’engage, par la présente, à établir ma résidence habituelle sur le territoire et dans les limites de la Ville de Longueuil dans un délai maximum de seize (16) mois à compter de la date de mon embauchage.

Je m’engage également, par la présente, à maintenir ma résidence habituelle sur le territoire et dans les limites de la Ville de Longueuil, pour toute la durée de mon emploi à la Ville de Longueuil.

Je comprends et j’accepte que le défaut de remplir les conditions ci‑haut décrites justifiera mon renvoi, sans autre avis.

L’obligation de résidence stipulée dans la déclaration était fondée sur la résolution CE 84‑1491, prise par le comité exécutif de la municipalité appelante le 23 octobre 1984.  Voici les extraits pertinents de cette résolution:

attendu que le Comité exécutif a pris connaissance du rapport du conseiller en personnel daté du 15 octobre 1984;

considérant les recommandations du directeur du personnel et du directeur général datées des 15 et 18 octobre 1984;

il est résolu unanimement:

d’approuver la formule «Déclaration de lieu de résidence habituelle» que la Direction du personnel devra faire signer par tous les nouveaux employés qui seront embauchés dans un poste régulier et dans le but de devenir permanents.

Le conseil municipal, par la résolution CM 84‑1286, datée du 7 novembre 1984, a adopté la résolution CE 84‑1491.

17                      Le 21 mai 1986, l’intimée a obtenu sa permanence.  À peu près un an plus tard, et après avoir informé ses supérieurs de son intention, l’intimée a acheté une maison dans la municipalité voisine de Chambly et y a emménagé avec son conjoint de fait.  Le 19 janvier 1988, le directeur du personnel de l’appelante s’est adressé à l’intimée en vue de la persuader de revenir à Longueuil.  Cette dernière a refusé, et l’appelante a mis fin à son emploi le 17 février 1988.  L’appelante reconnaît avoir congédié l’intimée uniquement parce qu’elle avait déménagé hors de Longueuil.

18                      L’intimée a intenté une action devant la Cour supérieure du Québec pour obtenir des dommages‑intérêts et pour être réintégrée dans ses fonctions.  La Cour a rejeté l’action avec dépens le 31 mars 1989: [1989] R.J.Q. 1511, 48 M.P.L.R. 307, 12 C.H.R.R. D/141.  L’appel interjeté devant la Cour d’appel a été accueilli le 14 sep­tembre 1995, et cette cour a accordé des dommages‑intérêts de 10 763,47 $: [1995] R.J.Q. 2561, 31 M.P.L.R. (2d) 130, [1995] A.Q. n^o 686 (QL).  L’intimée a alors présenté une requête en rectification de l’ordonnance de la Cour d’appel, soutenant que cette cour avait omis de statuer sur certains aspects de la demande de domma­ges‑intérêts.  La cour a accueilli la requête et modifié ses motifs le 15 novembre 1995: [1995] A.Q. n^o 874 (QL).  Elle n’a toutefois pas fait droit à la demande de recouvrement de l’intimée concernant les dommages‑intérêts qui n’avaient pas été octroyés par la décision du 14 septembre.  Le 3 octobre 1996, notre Cour a autorisé l’appelante à se pourvoir contre la décision quant au fond et a également permis à l’intimée de former un pourvoi incident concernant la question des dommages‑intérêts: [1996] 3 R.C.S. xiv.

II.  L’historique des procédures judiciaires

A.  La Cour supérieure du Québec, [1989] R.J.Q. 1511

19                      L’intimée a soumis deux questions principales au juge Turmel:  a) les résolutions mettant en œuvre l’obligation de résidence ont‑elles été régulièrement prises par le conseil municipal et b) même si elles l’ont été, cette obligation contrevient‑elle à la Charte  canadienne , à la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C‑12, ou aux deux, et est‑elle, de ce fait, inopérante?  L’appelante, qui avait d’abord soumis certains arguments subsidiaires, les a par la suite abandonnés, et la Cour supérieure a entendu l’affaire en considérant que les seules questions à trancher étaient celles que soulevait l’intimée.

20                      Relativement à la première de ces questions, l’intimée a avancé deux arguments.  Elle a plaidé, premièrement, que la Charte de la Ville de Longueuil, ne donnait pas au conseil municipal le pouvoir de prendre une résolution limitant le choix du lieu de résidence de ses employés.  Le juge Turmel, tout en reconnaissant que les lois régissant les municipalités déterminent les pouvoirs que celles‑ci peuvent exercer, a statué, aux pp. 1515 et 1516:

Toute corporation municipale [. . .] possède des pouvoirs réglementai­res, des pouvoirs administratifs et des pouvoirs ministériels.

L’engagement d’employés, à moins de dispositions particulières, fait partie de l’exercice du pouvoir administratif et, à ce titre, il est, comme tout acte administratif, sujet à discrétion de portée individuelle.  Les conditions et exigences pour postuler l’emploi relèvent de cette discrétion.

Partant de ce principe, le juge Turmel a conclu que le conseil municipal de Longueuil avait le pouvoir d’imposer une obligation de résidence et que, par conséquent, l’intimée ne pouvait plaider l’absence de compétence de la municipalité.

21                      Deuxièmement, l’intimée a soutenu que la résolution CM 84‑1286 n’avait pas été prise conformément aux règles de procédure.  Le passage pertinent de cette résolution est ainsi conçu:

attendu que le Conseil a pris connaissance du procès‑verbal de la 107^e assemblée du Comité exécutif . . .

il est [. . .] résolu unanimement:

De prendre acte du procès‑verbal de la 107^e assemblée du Comité exécutif tenue le 23 octobre 1984 contenant ses décisions.  [Je souligne.]

C’est l’art. 52.2 de la Charte de la Ville de Longueuil (modifiée par L.Q. 1982, ch. 81, art. 3) qui prévoit la procédure pour la prise de résolutions par le conseil municipal:

52.2  Toute demande, tout règlement ou tout rapport soumis par le comité exécutif doit, sauf prescription contraire, être approuvé, rejeté, amendé ou retourné par le vote de la majorité des membres du conseil présents à la séance.

L’intimée a prétendu que cette disposition n’autorisait le conseil municipal qu’à «approuver», «rejeter», «amender» ou «retourner» les résolutions du comité exécutif et que les mots «prendre acte» employés dans la résolution CM 84‑1286 ne pouvaient être assimilés à aucune de ces mesures.  Le juge Turmel, concédant que le conseil municipal aurait pu employer un langage plus clair, a expliqué que l’art. 52.2 obligeait le conseil («doit») à prendre à l’égard des résolutions du comité exécutif l’une des quatre mesures qui y sont énumérées.  Concluant que les mots «prendre acte» ne constituaient ni un «rejet» ni un «amendement» ni un «renvoi», le juge Turmel a décidé qu’il ne pouvait s’agir que d’une approbation, et il a donc rejeté l’argument de l’intimée.

22                      Relativement au deuxième argument principal de l’intimée, le juge Turmel a commencé par examiner si l’obligation de résidence imposée par l’appelante  contrevenait aux art. 1, 3, 5 ou 6 de la Charte québécoise, lesquels sont ainsi libellés:

1.    Tout être humain a droit à la vie, ainsi qu’à la sûreté, à l’intégrité et à la liberté de sa personne.

Il possède également la personnalité juridique.

3.    Toute personne est titulaire des libertés fondamentales telles la liberté de conscience, la liberté de religion, la liberté d’opinion, la liberté d’expression, la liberté de réunion pacifique et la liberté d’association.

5.    Toute personne a droit au respect de sa vie privée.

6.    Toute personne a droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens, sauf dans la mesure prévue par la loi.

Sans procéder à une longue analyse, le juge Turmel a décidé que les faits en cause n’établissaient pas qu’il y avait eu transgression de ces dispositions.  Il a signalé que l’intimée aurait pu invoquer l’art. 10 de la Charte québécoise (portant sur l’égalité et sur la discrimination fondée, entre autres, sur l’«état civil»), mais que même cet argument n’aurait pas été reçu en l’espèce.

23                      Finalement, le juge Turmel a analysé l’argumentation fondée sur la Charte  canadienne  et a expliqué que l’intimée devait établir que la Charte était effectivement applicable avant de pouvoir prétendre que les droits que lui garantit ce texte avaient été enfreints.  Même si le juge Turmel a reconnu que les municipalités pouvaient être assimilées au Parlement ou aux législatures provinciales, dans la mesure où elles peuvent agir à titre «gouvernemental», il a conclu que l’analogie ne tenait qu’à l’égard de leur activité législative, à «caractère public».  Comme l’appelante, en imposant l’obligation de la résidence, accomplissait, selon lui, un acte à «caractère privé» (en qualité d’employeur), le juge Turmel a statué que la Charte  canadienne  ne s’appliquait pas.

24                      Malgré cette conclusion, le juge Turmel s’est prononcé, dans une opinion incidente, sur les arguments particuliers fondés sur les art.   7  et 15  de la Charte  canadienne .  Relativement à l’art. 7, il a estimé que le droit à la «vie», à la «liberté» et à la «sécurité de sa personne» ne comprenait pas le «droit de travailler» -- le droit en cause en l’espèce, selon lui -- et que, par conséquent, l’intimée ne pouvait invoquer cette disposition.  En ce qui concerne l’art. 15, le juge Turmel a repris le raisonnement suivi par le juge Hoyt (maintenant Juge en chef) dans l’arrêt McDermott c. Nackawic (Town) (1988), 53 D.L.R. (4th) 150 (C.A.N.-B.), pour conclure que l’intimée n’appartenait à aucun groupe identifiable, contrairement à ce qu’exigeait la disposition, et que même si elle avait fait partie d’un groupe identifiable, les faits n’établissaient pas qu’il y avait eu discrimination; il a donc décidé que l’art. 15 ne s’appliquait pas non plus.  Concluant à l’absence de motifs pouvant fonder les prétentions de l’intimée, il a rejeté son action avec dépens.

B.  La Cour d’appel du Québec ‑- 14 septembre 1995, [1995] R.J.Q. 2561

(1)  Le juge Baudouin

25                      En Cour d’appel, le juge Baudouin, qui a rédigé l’essentiel du jugement, a commencé par expliquer que même si les deux principaux points soulevés en appel étaient les mêmes qu’en première instance, une autre question devait également être examinée:  celle de savoir si l’obligation de résidence imposée par l’appelante contrevenait à «l’ordre public judiciaire».  Il s’est exprimé ainsi sur ce point, à la p. 2566:

La longueur un peu inhabituelle du délibéré devant notre cour est due tout d’abord au fait qu’un point de droit majeur, à savoir l’application à l’espèce de la norme de l’ordre public judiciaire, n’a pas été développé et discuté à fond par les parties, ni dans leurs mémoires, ni dans leurs plaidoiries.  Notre cour a donc été obligée de le soulever proprio motu.

Le juge Baudouin a également signalé que les parties n’avaient pas examiné en profondeur la question de l’établissement du montant des dommages subis et que la Cour d’appel avait aussi dû étudier minutieusement ce point pour statuer sur l’appel.  Avant d’aborder ces autres points, toutefois, le juge Baudouin a examiné les questions initialement soumises au juge Turmel.

26                      Relativement à la validité des résolutions municipales, le juge Baudouin a souscrit à l’opinion du juge Turmel selon laquelle l’expression «prendre acte» ne constituant ni un rejet ni un amendement ni un renvoi, il fallait conclure que le conseil municipal avait approuvé la résolution du comité exécutif.  En effet, le juge a statué, à la p. 2566:

Il est évident, en l’espèce, que la décision du conseil municipal du 7 novembre 1984 ne saurait s’interpréter autrement que comme une approbation.  Or, celle‑ci n’a pas à être faite par l’emploi d’une formule sacramentelle, mais peut au contraire s’inférer du contexte.

Il a, par conséquent, rejeté le premier des deux principaux arguments de l’intimée.

27                      Le juge Baudouin a ensuite abordé la question de savoir si l’obligation de résidence contrevenait à la Charte  canadienne .  Il a expliqué, ainsi que l’avait fait le juge Turmel, qu’il fallait d’abord se demander si, compte tenu des faits, la Charte pouvait recevoir application.  À l’exemple du juge de première instance, il a conclu que parce que la municipalité agissait à titre «privé» en imposant l’obligation de résidence (en qualité d’employeur de l’intimée), ses actes ne seraient probablement pas assujettis à un examen fondé sur la Charte.  Il a toutefois jugé inutile de se prononcer sur ce point puisque, à son avis, les arguments invoqués par l’intimée relativement à la Charte  canadienne  ne pouvaient être retenus.  Il a dit ce qui suit, aux pp. 2567 et 2568:

L’[intimée] invoque, en effet, au soutien de ses prétentions, l’article 15 et l’article 7.  Elle invoque, en réalité, un droit au travail, droit qu’aucune disposition de la charte canadienne ne reconnaît formellement.  Le droit au travail est, en effet, de nature essentiellement économique et ne relève pas, à ce titre, du périmètre de protection accordée par la charte à l’article 15.  Ensuite, selon une jurisprudence constante, ce droit ne saurait non plus être fondé sur l’article 7:  l’obtention ou la conservation d’un travail ne met pas, en effet, en cause la protection de la vie, de la liberté ou de la sécurité de la personne.

Pour ces motifs, le juge Baudouin a rejeté les arguments fondés sur la Charte avancés  par l’intimée.

28                      Relativement à la Charte québécoise, le juge Baudouin a d’abord reconnu que la question préliminaire de l’applicabilité ne se posait pas parce que ce texte régit les rapports de droit privé tout comme les rapports entre le gouvernement et les citoyens.  Il a ensuite passé en revue chacun des arguments de l’intimée.  Il a jugé, en premier lieu, que le droit à la «liberté» garanti par l’article premier n’incluait pas le «droit au travail»; comme, selon lui, c’est sur ce dernier droit que reposait l’argument de l’intimée, il a conclu que l’article premier ne s’appliquait pas.  De la même façon, il a jugé que l’art. 3 ne s’appliquait pas parce qu’il ne voyait aucun rapport entre les faits en cause et les libertés garanties par cette disposition.

29                      Même s’il a conclu, en dernière analyse, que l’art. 5 de la Charte  québécoise ne s’appliquait pas non plus, il a analysé ce point plus en profondeur, faisant observer que le contenu précis de la notion de «vie privée» n’était pas encore entièrement défini.  Tout en reconnaissant que l’art. 5 pouvait comprendre le droit à une sphère protégée d’activités personnelles, il n’en a pas moins conclu, à la p. 2569, que l’intimée ne pouvait invoquer cette disposition en l’espèce:

En l’espèce, je vois donc mal comment le choix d’un lieu de résidence particulier pourrait faire partie du contenu de la vie privée dans le contexte sous étude ou comment le seul fait de faire connaître à des tiers l’existence de sa résidence pourrait constituer une telle atteinte.  Le concept de vie privée me paraît beaucoup plus [. . .] destiné à protéger ce qui fait partie de la vie intime de la personne, bref ce qui constitue un cercle personnel irréductible, à l’abri des indiscrétions.

Le juge Baudouin a ensuite décidé que l’art. 6 ne s’appliquait pas parce que l’obligation de résidence n’empêchait aucunement l’intimée de jouir de ses biens ni d’en disposer librement.

30                      Ayant statué sur les questions soumises par les parties, le juge Baudouin a ensuite entrepris l’examen de la question de l’«ordre public» qu’il avait évoquée au début de ses motifs.  Il a commencé son analyse en énonçant deux principes élémentaires.  Suivant le premier, la clause imposant un lieu de résidence restreint les libertés fondamentales -- et peut donc porter atteinte à l’ordre public -- parce qu’elle limite la faculté de l’employé de choisir le lieu où il veut vivre.  Pour le juge Baudouin, ce principe n’est qu’un corollaire de la règle générale voulant que les citoyens aient normalement (c’est‑à‑dire, en l’absence de considérations urgentes et prédominantes) le droit de vivre où bon leur semble.  Le second principe veut qu’il soit loisible à l’employé de renoncer librement à ce droit dans un contrat d’emploi.  Toutefois, il n’y a pas eu renonciation «libre» en l’espèce, selon le juge Baudouin, parce que la déclaration signée par l’intimée équivaut à un contrat d’adhésion dont les termes étaient entièrement dictés par l’appelante.

31                      En se fondant sur ces deux principes, le juge Baudouin a conclu que l’obligation de résidence porte atteinte à l’ordre public sauf si elle peut se justifier de façon plausible.  En l’espèce, il a jugé qu’aucune des raisons avancées par l’appelante n’était convaincante.  Plus précisément, il a écarté les arguments de l’urgence et de la nécessité parce que le poste occupé par l’intimée n’était pas essentiel au point de justifier une telle exigence.  Il a rejeté également l’argument selon lequel l’obligation de résidence dans la municipalité a pour effet d’améliorer les services municipaux parce que les employés connaissent mieux la municipalité, car selon lui, un employé pourrait très bien habiter dans une ville sans s’y intéresser du tout tandis qu’un autre pourrait vivre hors de ses limites territoriales mais être plus sensibilisé à la collectivité et à ses besoins.  Finalement, il a jugé que parce qu’on ne pouvait présumer qu’une personne vivant dans la municipalité y dépenserait son argent, l’argument de la stimulation de l’économie locale ne pouvait justifier l’obligation de résider dans la municipalité.  Estimant qu’aucune des justifications avancées par l’appelante n’était satisfaisante, le juge Baudouin a conclu que l’obligation de résidence en question était contraire à l’ordre public.

32                      Le juge Baudouin a accueilli l’appel, déclaré les résolutions CE 84‑1491 et CM 84‑1286 nulles et non avenues et ordonné la réintégration demandée par l’intimée.  Il a également octroyé à celle‑ci des dommages‑intérêts de 10 763,47 $, soit la perte financière subie entre le moment du congédiement et le procès en première instance.  Il a toutefois indiqué qu’aucune preuve n’ayant été présentée à l’égard du préjudice subi entre le procès et l’appel, le montant des dommages‑intérêts ne pouvait être déterminé pour cette période; il a précisé que bien que les règles de procédure civile applicables permettent au demandeur d’établir le montant des  dommages au moment de l’appel ou à tout moment avant le prononcé du jugement en appel, l’intimée ne s’est jamais prévalue de cette possibilité.  Il a jugé en outre que rien ne justifiait que l’intimée soit autorisée à présenter des observations orales sur la question des dommages‑intérêts au cours de l’appel -- une requête à cet effet avait été rejetée pendant l’audience parce que cette mesure aurait été inéquitable envers l’appelante -- ou à renvoyer cette question à la Cour supérieure.  Le juge Baudouin n’a donc rendu aucune ordonnance concernant les dommages subis par l’intimée entre le procès et l’appel.

(2)  Le juge Gendreau

33                      Le juge Gendreau a approuvé la solution apportée au litige par le juge Baudouin, mais il a plutôt conclu, citant le jugement majoritaire qu’il avait rendu dans l’affaire Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73 (C.A.), que l’obligation de résidence portait atteinte au droit à la vie privée garanti par l’art. 5 de la Charte québécoise.

(3)  Le juge Fish

34                      Le juge Fish a souscrit, en substance, aux motifs du juge Baudouin.  Sa seule réserve portait sur le fait que, selon lui, il n’était pas nécessaire d’examiner les arguments fondés sur la Charte québécoise.

C.  La Cour d’appel du Québec -- 15 novembre 1995

35                      Après la communication des motifs, le 14 septembre 1995, l’intimée a présenté une requête en rectification du dispositif du jugement, dans laquelle elle a soutenu, en particulier, que le jugement lui‑même ne renfermait aucune ordonnance expresse concernant les dommages qu’elle avait subis entre le procès en première instance et le prononcé du jugement d’appel -- par souci de commodité, je les appellerai «dommages‑intérêts ultérieurs» -- et elle a demandé à la cour de rendre une ordonnance lui octroyant des dommages‑intérêts à ce titre.

36                      La Cour d’appel, après examen de la requête, a jugé que l’intimée avait raison stricto sensu d’affirmer que la cour n’avait pas statué formellement sur la demande de dommages‑intérêts ultérieurs.  Elle a donc accueilli la requête et ordonné que les motifs rendus le 14 septembre soient modifiés pour y ajouter la conclusion suivante:

rejette, parce qu’inexécutoire, la conclusion de l’avis d’appel qui se lit ainsi:

condamner la défenderesse [. . .] à indemniser la demanderesse [. . .] de toutes pertes salariales et autres subies depuis cette date jusqu’au jour de la réintégration, déduction faite de ce qu’elle a gagné ailleurs. . .

Il appert du libellé de la conclusion additionnelle que la cour a refusé d’octroyer à l’intimée les dommages‑intérêts ultérieurs qu’elle demandait.

37                      Dans ses brefs motifs, la Cour d’appel a simplement répété trois conclusions formulées par le juge Baudouin dans l’appel principal.  En premier lieu, elle a repris l’observation du juge Baudouin selon laquelle il aurait été facile pour l’intimée d’établir le montant des dommages-intérêts ultérieurs à tout moment avant le prononcé du jugement d’appel, mais qu’elle ne l’avait pas fait, et elle a expliqué qu’il ne convenait pas de permettre à cette dernière de corriger aussi tardivement la situation.  En deuxième lieu, elle a répété la conclusion du juge Baudouin voulant que même si l’intimée avait proposé d’être entendue au sujet du montant des dommages lors de l’audition de l’appel (ou d’être crue à son affidavit), il aurait été irrégulier d’autoriser cette démarche car l’appelante n’avait reçu les documents relatifs à cette question que deux jours auparavant et n’aurait donc pas été prête à répondre aux prétentions de l’intimée.  Finalement, la cour a réitéré qu’elle rejetait la demande de renvoi de la question des dommages à la Cour supérieure, parce que le pouvoir de rendre une telle ordonnance ne devait s’exercer que dans des circonstances exception­nelles.  Selon la Cour d’appel, les motifs de l’arrêt prononcé exposaient clairement toutes ces conclusions, et leur répétition ne visait qu’à confirmer la décision de la cour de ne pas accorder les dommages‑intérêts ultérieurs à l’intimée.

III.  Les questions en litige

38                      Les parties soumettent divers arguments à notre Cour relativement à la validité de l’obligation de résidence imposée par l’appelante.  J’estime que les principales questions soulevées par ces arguments -- que je me propose d’examiner en détail dans les présents motifs -- peuvent être formulées ainsi:

(1)a)   La Charte  canadienne  s’applique‑t‑elle en l’espèce?

b)        Dans l’affirmative, l’obligation de résidence imposée par l’appelante porte‑t‑elle atteinte au droit à la liberté garanti par l’art.   7  de la Charte  canadienne ?

c)        Dans l’affirmative, l’atteinte est‑elle portée en conformité avec les principes de justice fondamentale?

(2)a)   L’obligation de résidence imposée par la municipalité appelante porte‑t‑elle atteinte au droit à la vie privée protégé par l’art. 5 de la Charte québécoise?

b)        Dans l’affirmative, l’atteinte se justifie‑t‑elle en vertu de l’art. 9.1 de la Charte québécoise?

39                      L’appelante soulève également, dans le pourvoi principal, la question de savoir si la Cour d’appel a commis une erreur en rendant son jugement rectificatif.  Pour simplifier les choses, toutefois, j’ai résolu de traiter de ce point dans l’examen du pourvoi incident.  Les questions qui seront examinées relativement au pourvoi incident peuvent donc être formulées de la façon suivante:

(1)  La Cour d’appel du Québec a‑t‑elle commis une erreur en rendant son jugement rectificatif du 15 novembre 1995?

(2)  La Cour d’appel du Québec a‑t‑elle commis une erreur:

a) en refusant d’autoriser l’intimée à présenter des éléments de preuve concernant les dommages‑intérêts ultérieurs pendant l’audition de l’appel;

b) en ne demandant pas aux parties de soumettre de nouveaux arguments concernant la demande de dommages‑intérêts ultérieurs;

c) en ne renvoyant pas la question des dommages‑intérêts ultérieurs à la Cour supérieure du Québec?

IV.  Analyse

A.  Le pourvoi

(1)  Questions préliminaires

40                      Avant d’aborder les questions énoncées ci‑dessus, j’estime nécessaire d’exposer brièvement deux autres points soumis par les parties, qui tous deux ont été examinés assez en détail par les juridictions inférieures.  Le premier porte sur la question de savoir si l’appelante a compétence pour imposer une obligation de résidence comme celle qui est en cause en l’espèce.  L’intimée prétend en effet que les résolutions CE 84‑1491 et CM 84‑1286 sont ultra vires, donc nulles, parce que ni la loi régissant l’appelante, la Charte de la Ville de Longueuil, ni la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, ne confèrent à cette dernière le pouvoir d’imposer une obligation générale de résidence.  À l’appui de cette affirmation, l’intimée souligne que l’al. 65d) de la Loi de police, L.R.Q., ch. P‑13, prévoit expressément le pouvoir d’imposer une obligation de résidence aux membres des corps de police locaux.  Elle prétend que l’attribution de ce pouvoir précis permet de conclure qu’il n’existe pas de pouvoir général analogue d’imposer une obligation de résidence à tous les employés municipaux.  L’appelante riposte en invoquant l’art. 52.13 de la Charte de la Ville de Longueuil (modifiée par L.Q. 1982, ch. 81, art. 3), lequel est ainsi conçu:

52.13 Le greffier, le trésorier et les chefs de services et leurs adjoints, sauf le gérant, sont nommés par le conseil sur rapport du comité.  Ce rapport peut être amendé ou rejeté à la majorité de tous les membres du conseil.  Sur rapport du comité exécutif, le conseil peut, par le vote de la majorité absolue de ses membres, suspendre ces officiers, diminuer leur traitement ou les destituer.

Le conseil nomme aussi, sur rapport du comité, les autres officiers ou employés permanents.

Les employés temporaires sont nommés par le comité exécutif.  [Je souligne.]

L’appelante, soulignant que le conseil municipal a le pouvoir d’embaucher les employés permanents, affirme que ce pouvoir comporte nécessairement celui de déterminer les conditions et modalités de l’emploi permanent.  Pour elle, l’obligation de résidence n’est qu’une condition de l’emploi permanent de l’intimée et, par conséquent, le pouvoir de l’imposer relève du champ de compétence de la municipalité.

41                      La deuxième question préliminaire concerne la notion d’ordre public, que le juge Baudouin a abordée le premier dans les motifs de l’arrêt de la Cour d’appel.  L’appelante soutient que le juge Baudouin a commis une erreur en analysant cette question sans tenir compte des art. 1379 et 1437 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, lesquels traitent respectivement des contrats d’adhésion et des clauses abusives.  Selon l’appelante, ces dispositions délimitent la portée de l’ordre public en matière de relations contractuelles, et l’on ne saurait invoquer la notion d’ordre public sans s’y reporter.  Elle ajoute que même s’il était possible d’analyser cette notion en faisant abstraction des art. 1379 et 1437 C.C.Q., il s’agissait en l’espèce de l’ordre public de «protection» (par opposition à une règle «impérative») et que, par conséquent, l’intimée pouvait librement renoncer, si elle le jugeait bon, à la protection qui lui était offerte; voir B. Lefebvre, «Quelques considérations sur la notion d’ordre public à la lumière du Code civil du Québec», dans Développements récents en droit civil (1994), 149, aux pp. 149 à 160.  L’intimée prétend au contraire que premièrement, la notion d’ordre public ne se limite pas au texte des art. 1379 et 1437 C.C.Q. et, deuxièmement, que même si tel était le cas, l’obligation de résidence en cause constituerait quand même une clause abusive au sens de l’art. 1437 C.C.Q.  En conséquence, l’intimée affirme que le juge Baudouin avait raison de conclure que l’obligation de résidence contrevenait à l’ordre public et, de ce fait, était nulle.

42                      Dans leur argumentation écrite, les parties ont amplement développé ces deux arguments, ce qui se comprend vu les motifs des juges majoritaires de la Cour d’appel.  J’estime toutefois, compte tenu des conclusions auxquelles je parviens au sujet de la Charte  canadienne  et de la Charte québécoise, qu’il n’est nécessaire  d’examiner au fond ni la question de l’ultra vires ni celle de l’ordre public, et je m’abstiens d’exprimer quelque opinion que ce soit à ce sujet.  Plutôt, je procéderai directement à l’examen des questions exposées ci‑dessus.

(2)  Question 1:  L’obligation de résidence contrevient‑elle à l’art.   7  de la Charte  canadienne ?

a)  L’applicabilité de la Charte canadienne 

43                      Lorsqu’une partie se réclame de la Charte  canadienne , il importe, naturellement, de s’assurer que celle‑ci s’applique bien dans les faits.  C’est le par. 32(1) de ce texte de loi qui en définit la portée; il est ainsi rédigé:

32. (1)       La présente charte s’applique:

a)  au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord‑Ouest;

b)  à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.

Citant cette disposition ainsi que la jurisprudence issue de son application, l’appelante a repris le raisonnement qu’elle avait tenu devant la Cour supérieure et devant la Cour d’appel concernant l’application de la Charte.  Elle a fait valoir, essentiellement, que si dans l’accomplissement de leurs actes «publics» ou «gouvernementaux» telle  la prise de règlements, les municipalités peuvent être assujetties à un examen fondé sur la Charte, elles n’en sont pas moins soustraites à son application en ce qui concerne les «actes privés», comme l’établissement des conditions et modalités d’emploi de leurs employés.  Affirmant qu’en imposant l’obligation de résidence elle fixait une condition d’emploi et accomplissait un «acte privé», l’appelante a soutenu que la Charte  canadienne  ne s’appliquait pas du tout en l’espèce.  En dépit du succès qu’il a connu devant les juridictions inférieures, j’estime que cet argument n’est pas bien fondé.  Je ne pourrais mieux expliquer les raisons d’une telle opinion qu’en passant brièvement en revue la jurisprudence pertinente de notre Cour relative au champ d’application de la Charte  canadienne .