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COUR SUPRÊME DU CANADA

Maple Lodge Farms c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2

Date : 1982-07-22

Droit administratif — Pouvoir discrétionnaire — Licences d'importation exigées par la loi pour les marchandises sur la liste des importations contrôlées — Lignes directrices sur les conditions d'importation — Le Ministre a-t-il le pouvoir discrétionnaire de refuser les licences? — Si oui, le pouvoir discrétionnaire a-t-il été régulièrement exercé? — Loi sur les licences d'exportation et d'importation. S.R.C. 1970, chap. E-17, art. 8.

Le ministre de l'Industrie et du Commerce a refusé de délivrer à l'appelante une licence, requise en vertu de l'art. 8 de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation, pour l'importation d'une marchandise qui figure sur une liste de marchandises d'importation contrôlée, malgré l'existence de lignes directrices qui portent sur le sujet. L'appelante a mis en doute l'existence du pouvoir discrétionnaire du Ministre de refuser une licence et a soutenu que, s'il l'avait, ce pouvoir discrétionnaire n'avait pas été exercé conformément à la loi. La Division de première instance de la Cour fédérale a rejeté la demande de l'appelante visant à obtenir un bref de mandamus qui ordonne au Ministre de délivrer la licence demandée et la Cour d'appel fédérale a confirmé cette décision.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

Le Ministre peut, en vertu de la loi, formuler des conditions générales touchant l'octroi de licences d'importation, mais ces lignes directrices ne peuvent pas restreindre le pouvoir discrétionnaire que l'art. 8 de la Loi lui confère. En l'espèce, le Ministre a exercé ce pouvoir discrétionnaire conformément à la loi. Les questions relatives à la quantité de poulet éviscéré disponible

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et aux conditions générales du marché sont très pertinentes relativement à sa décision de refuser les licences supplémentaires d'importation.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1981] 1 C.F. 500, 114 D.L.R. (3d) 634, 42 N.R. 312, lequel rejette l'appel interjeté contre le jugement du juge Dubé de rejeter la demande de mandamus. Pourvoi rejeté.

D. K. Laidlaw, c.r., et Alan J. Lenczner, pour l'appelante.

W. A. Hobson, c.r., et R. P. Hynes, pour les intimés.

François Lemieux, pour l'intervenant l'Office canadien de commercialisation des poulets.

Version française du jugement de la Cour rendu par

LE JUGE McINTYRE—Le présent pourvoi découle du refus du ministre au Développement économique chargé de l'Industrie et du Commerce du gouvernement du Canada (le Ministre) de délivrer à l'appelante certaines licences supplémentaires d'importation en application de l'art. 8 de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation, S.R.C. 1970, chap. E-17, et ses règlements d'application. Les licences demandées permettraient à l'appelante d'importer des poulets vivants pesant moins de cinq livres chacun, importation que l'appelante prétend essentielle à la continuation de son activité. Après le refus du Ministre, l'appelante a demandé à la Division de première instance de la Cour fédérale, un bref de mandamus qui ordonne au Ministre de délivrer les licences d'importation pour quatre millions de livres de poulets vivants. Sa requête a été rejetée. La Cour d'appel fédérale (les juges Heald et Le Dain et le juge suppléant MacKay) a rejeté à l'unanimité l'appel interjeté par l'appelante, pour les motifs rédigés par le juge Le Dain. L'autorisation d'appeler à cette Cour a été accordée le 3 novembre 1980.

Les motifs du juge Le Dain sont maintenant publiés à [1981] 1 C.F. 500. Ils énoncent les faits et citent les textes de lois utiles à la décision de l'affaire et ils abordent tous les moyens invoqués. Je suis d'accord avec la façon dont la Cour d'appel fédérale a disposé de cet appel et avec les motifs

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du juge Le Dain que je suis d'avis d'adopter en tous points. Les observations qui suivent visent plutôt à compléter ces motifs qu'à les nuancer.

L'appelante a soutenu en cette Cour que les questions posées par le présent pourvoi sont celles de savoir si le Ministre jouit d'un pouvoir discrétionnaire en matière de délivrance de licences en vertu de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation et des règlements et, si cette Cour conclut à l'existence d'un tel pouvoir discrétionnaire, son exercice a-t-il été conforme à la loi lorsque les licences demandées par l'appelante ont été refusées?

On a soutenu que le pouvoir d'ajouter le poulet à la liste des produits sous contrôle établie en vertu de l'art. 5 de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation et tous les pouvoirs d'établir des règlements relatifs aux conditions de délivrance des permis d'importation sont exclusivement réservés au gouverneur en conseil. En conséquence, le rôle du Ministre se limiterait à l'aspect purement administratif et celui-ci serait tenu de délivrer les licences lorsque les conditions énoncées par le gouverneur en conseil sont remplies. Les énoncés de politique mentionnés par le juge Le Dain ne seraient rien de plus que des indications qui aideraient le Ministre à décider si un produit dont on demande l'importation peut être acheté sur le marché domestique. Si toutefois il existe un pouvoir discrétionnaire, on soutient qu'il a été mal exercé, car les licences ont été refusées parce qu'on pouvait se procurer du poulet éviscéré au Canada. De plus on a soutenu que la délivrance de licences ne pouvait pas être contraire au plan de commercialisation puisque lorsqu'on ne peut pas se procurer de poulet auprès de sources canadiennes, il n'y a pas de source intérieure d'approvisionnement à protéger.

A mon avis, on ne peut restreindre ainsi le rôle du Ministre. C'est le mot «peut» qui est employé à l'art. 8 de la Loi et il n'y a rien dans le contexte qui permette de lui donner un autre sens que celui qui exprime une faculté, sens que lui donne l'art. 28 de la Loi d'interprétation. Je reprends l'énoncé du juge Le Dain, auquel je souscris, énoncé qui dispose comme suit de cet argument aux pp. 508 à 510:

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J'estime qu'il ressort de ces dispositions prises dans leur ensemble que l'article 8 de la Loi accorde au Ministre un pouvoir discrétionnaire de délivrer ou de ne pas délivrer une licence d'importation dans un cas donné. L'article 28 de la Loi d'interprétation, S.R.C. 1970, c. I-23, exige évidemment que le mot «peut» de ['article s'interprète comme exprimant une faculté à moins que le contexte ne manifeste une intention contraire. Voir les affaires McHugh c. Union Bank of Canada [1913] A.C. (C.P.) 299; Smith & Rhuland Limited c. La Reine ex rel. Brice Andrews [1953] 2 R.C.S. 95. La présente affaire ne donne pas lieu à l'application du principe reconnu dans l'affaire Julius c. The Right Rev. the Lord Bishop of Oxford (1879-80) 5 App. Cas. 214, et mentionné dans l'affaire The Labour Relations Board of Saskatchewan c. La Reine ex rel. F.W. Woolworth Co. Ltd. [1956] R.C.S. 82, à la page 87, selon lequel des termes accordant une faculté peuvent s'interpréter comme créant un devoir s'ils confèrent un pouvoir dont l'exercice est nécessaire pour donner effet à un droit. La Loi sur les licences d'exportation et d'importation ne crée ni ne reconnaît de droit strict à une licence d'importation. Le poulet a été ajouté à la liste de marchandises d'importation contrôlée en vertu de l'article 5(1)a.1) de la Loi dans le but d'en restreindre l'importation afin d'appuyer une mesure prise en vertu de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, S.C. 1970-71-72, c. 65. Comme je l'ai déjà mentionné, l'inscription du poulet sur la liste a pour effet, en vertu de l'article 14 de la Loi, d'en interdire l'importation «si ce n'est sous l'autorité et en conformité d'une licence d'importation délivrée selon la présente loi». Le droit général d'importer des marchandises est abrogé d'autant. Il découle de l'article 5(1)a.1) que le Ministre doit exercer le pouvoir qui lui est confié de délivrer ou de refuser des licences pour les fins qui y sont mentionnées. I1 est impossible, étant donné l'objet qui y est exprimé, que le législateur ait voulu que l'autorité de délivrer des licences soit simplement une obligation imposée au Ministre dans le seul but de lui permettre de vérifier dans quelle mesure un droit illimité d'importer est effectivement exercé.

Les mots de l'article 8 «en la quantité et de la qualité, par les personnes, des endroits ou des personnes et sous réserve des autres stipulations et conditions que décrivent la licence ou les règlements») ne visent pas les conditions dont dépendrait le droit d'exiger une licence, mais les conditions auxquelles une licence peut être assujettie une fois délivrée. Cela ressort clairement des termes de l'article 12a) de la Loi qui, en établissant le pouvoir de prendre des règlements, parle notamment des «conditions, y compris celles qui concernent les documents d'expédition ou autres, auxquelles des licences,

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certificats ou autres autorisations peuvent être délivrés ou concédés sous le régime de la présente loi». De plus, l'article 3 du Règlement sur les licences d'importation, qui précise les renseignements que doit fournir celui qui sollicite l'octroi d'une licence, ne peut créer implicitement un droit à une licence qui résulterait du seul fait d'avoir rempli les formalités prévues. Le Règlement impose des exigences à l'auteur d'une demande de licence; il ne crée ni expressément ni tacitement d'obligation de délivrer la licence dès que ces exigences sont remplies. Les renseignements servent simplement à fournir une pratique du fondement à partir duquel le Ministre exercera son pouvoir discrétionnaire de délivrer ou non une licence et, s'il en délivre une, de déterminer les conditions auxquelles celle-ci sera assujettie. Le pouvoir accordé par l'article 12 de la Loi d'établir des règlements quant à certains sujets touchant les licences d'importation n'est pas incompatible avec l'attribution au Ministre d'un pouvoir discrétionnaire de délivrer ou de refuser de délivrer une licence, bien qu'il doive évidemment se conformer au Règlement dans l'exercice de ce pouvoir. Il n'y a rien dans les termes de l'article 12, lequel article autorise le gouverneur en conseil à déterminer les exigences touchant les licences, qui donne à penser qu'on ait simplement entendu donner le pouvoir de déterminer des conditions qu'il suffirait au requérant de remplir pour avoir droit à une licence. La licence que le Ministre peut délivrer en vertu de l'article 8 est certainement sujette aux conditions prescrites par le Règlement, mais il ne s'agit pas là de conditions qui diminuent ou suppriment complètement le pouvoir discrétionnaire qu'il a d'accorder une licence. En conclusion, j'estime que l'article 8 confère un pouvoir discrétionnaire de délivrer des licences d'importation et qu'il ne crée pas d'obligation de les délivrer du seul fait que les conditions fixées sont remplies.

Il est donc manifeste, à mon avis, que l'art. 8 de la Loi accorde un pouvoir discrétionnaire au Ministre. Le fait que le Ministre ait employé dans ses lignes directrices contenues dans l'avis aux importateurs les mots: «Si le produit canadien n'est pas offert au prix du marché, une licence est émise ... » n'entrave pas l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire. C'est la Loi qui accorde le pouvoir discrétionnaire et la formulation et l'adoption de lignes directrices générales ne peut le restreindre. Il n'y a rien d'illégal ou d'anormal à ce que le Ministre chargé d'appliquer le plan général établi par la Loi et les règlements formule et publie des conditions générales de délivrance de licences d'importation. Il est utile que les demandeurs de

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licences connaissent les grandes lignes de la politique et de la pratique que le Ministre entend suivre. Donner aux lignes directrices la portée que l'appelante allègue qu'elles ont équivaudrait à attribuer un caractère législatif aux directives ministérielles et entraverait l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Ministre. Le judge [sic] Le Dain a analysé cette question et dit, à la p. 513:

Le Ministre est libre d'indiquer le type de considérations qui, de façon générale, le guideront dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire (voir British Oxygen Co. Ltd. c. Minister of Technology [1971] A.C. (C.L.) 610; Capital Cities Communications Inc. c. Le Conseil de la Radio-Télévision canadienne [1978] 2 R.C.S. 141, aux pp. 169 à 171), mais il ne peut pas entraver ce pouvoir discrétionnaire en tenant les lignes directrices pour obligatoires et en excluant tous les autres motifs valides ou pertinents pour lesquels il peut exercer son pouvoir discrétionnaire (voir Re Hopedale Developments Ltd. and Town of Oakville [1965] 1 O.R. 259).

De toute façon, les termes employés dans l'art. 8 n'entravent pas nécessairement l'exercice du pouvoir discrétionnaire. L'expression «une licence est émise» n'est absolument pas équivalente à «une licence est nécessairement émise». Ces termes n'imposent pas de condition à la délivrance d'une licence.

En interprétant des lois semblables à celles qui sont visées en l'espèce et qui mettent en place des arrangements administratifs souvent compliqués et importants, les tribunaux devraient, pour autant que les textes législatifs le permettent, donner effet à ces dispositions de manière à permettre aux organismes administratifs ainsi créés de fonctionner efficacement comme les textes le veulent. A mon avis, lorsqu'elles examinent des textes de ce genre, les cours devraient, si c'est possible, éviter les interprétations strictes et formalistes et essayer de donner effet à l'intention du législateur appliquée à l'arrangement administratif en cause. C'est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s'ingérer dans l'exercice qu'un organisme désigné par la loi fait d'un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice

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naturelle, si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision. C'est le point de vue adopté par le juge Le Dain; j'accepte et j'adopte le passage de la p. 514 où, tout en ayant souligné plus tôt que l'interprétation des lignes directrices par l'appelante n'était pas déraisonnable, il dit:

Dans la présente affaire, le Ministre, agissant par l'entremise de la Direction générale de la politique sur l'importation de certains produits, parait avoir fondé son refus d'accorder à l'appelante les licences d'importation supplémentaires demandées sur les considérations mentionnées dans les extraits cités plus haut des lettres de l'Office à l'appelante. Ces considérations portent sur la quantité du poulet éviscéré disponible et sur les besoins de l'ensemble du marché. Compte tenu des termes de l'article 5(1)a.1) de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation, de la définition ou description donnée du produit au numéro 19 de la liste de marchandises d'importation contrôlée, à la proclamation créant l'Office et au Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation des poulets, je ne puis conclure que ces considérations sont manifestement inappropriées ou étrangères à l'objet légal pour lequel le poulet a été ajouté à la liste de marchandises d'importation contrôlée et auquel l'exercice du pouvoir discrétionnaire du Ministre doit être rattaché.

Je suis donc d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs de l'appelante: McCarthy & McCarthy, Toronto.

Procureur des intimés: R. Tassé, Ottawa.

 

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