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Cour suprême du Canada

Compétence—Certiorari—Infraction disciplinaire—Comité de discipline du pénitencier—Détenu condamné à l’unité spéciale de correction—Compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada—Pouvoir discrétionnaire judiciaire—Obligation d’agir équitablement—Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 18—Loi sur les pénitenciers, S.R.C 1970, chap. P-6, art. 29—Règlement sur le service des pénitenciers et directives.

Pour une infraction à la discipline considérée «flagrante ou grave», l’appelant, détenu dans un pénitencier fédéral, a été condamné par le Comité intimé à passer 15 jours à l’unité spéciale de correction du pénitencier. Il a présenté une demande de certiorari à la Division de première instance de la Cour fédérale et, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, une demande d’examen à la Cour d’appel. Cette dernière demande a été étudiée en premier lieu pendant que l’autre était en suspens. La Cour d’appel fédérale l’a rejetée et cette Cour en a confirmé le rejet à la majorité ([1978] 1 R.C.S. 118).

Après la décision sur la demande d’examen et d’annulation de l’ordonnance de l’intimé en vertu de l’art. 28, les procédures ont repris sur la demande de certiorari en Division de première instance, en vertu de l’art. 18. Les parties ont comparu devant le juge Mahoney qui a rendu une ordonnance portant que la Cour avait compétence ([1978] 1 C.F. 312). Il a conclu que le Comité intimé avait le devoir d’agir équitablement en décidant d’imposer une peine et que la Division de première instance avait compétence pour annuler une telle ordonnance par voie d’un bref de certiorari si elle était d’avis que le tribunal n’avait pas agi équitablement. Cependant, traitant seulement d’un point droit préliminaire relatif à la compétence, il n’avait pas à décider si, vu les faits de l’espèce, l’intimé avait agi d’une façon inéquitable.

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La Cour d’appel fédérale, qui a accueilli le pourvoi interjeté par le Comité, a procédé sur le fondement que cette Cour avait décidé, dans la demande présentée en vertu de l’art. 28, que la Cour d’appel fédérale n’était pas compétente pour annuler l’ordonnance attaquée au motif que «les déclarations de culpabilité» étaient des décisions de nature administrative qui «n’ [étaient] pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire» au sens de l’art. 28. La Cour d’appel était d’avis qu’il découle de cette décision que «les «déclarations de culpabilité» en cause ne peuvent être attaquées en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale par voie d’un bref de certiorari ou d’un redressement de la nature de celui qu’envisage un tel bref». L’appelant se pourvoit de cette décision devant cette Cour.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz, Estey et Pratte: La Cour d’appel fédérale a infirmé la décision de la Division de première instance parce qu’elle n’accepte pas que l’on puisse avoir recours au certiorari dans le cas d’une violation de l’obligation d’agir équitablement dans un décision administrative «qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Elle a dit dans une note en bas de page: «… Toute décision qui n’est pas de nature judiciaire mais qui se rapproche «suffisamment d’une décision de nature judiciaire pour faire l’objet d’un bref de certiorari» constitue, à notre avis, une décision soumise au «processus quasi judiciaire» au sens où l’entend l’article 28.» Cette interprétation n’est pas acceptable.

Dans des procédures pour une infraction disciplinaire relative à un détenu, il ne faut pas faire intervenir les exigences de la procédure judiciaire et, en conséquence, il ne s’agit pas de décisions qui peuvent faire l’objet d’un examen par la Cour d’appel fédérale en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, recours qui est de la nature d’un droit d’appel. Cependant, cela ne veut pas dire que la Division de première instance ne peut sanctionner l’obligation d’agir équitablement au moyen des recours discrétionnaires mentionnés à l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale.

L’ordonnance rendue par le juge Mahoney ne porte que sur la compétence de la Division de première instance, non sur la question de savoir si le redressement devrait être accordé dans les circonstances de l’espèce. Cela dépendra de l’exercice du pouvoir discrétionnaire judiciaire et, à cet égard, il sera essentiel de garder à l’esprit les exigences de la discipline carcérale, tout comme il est essentiel de garder à l’esprit les exigences de l’administration efficace de la justice pénale lorsqu’on traite de demandes de certiorari avant le procès. Il est particulièrement important de n’accorder ce redresse-

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ment que dans des cas d’injustice grave et de bien veiller à ce que ces procédures ne servent pas à retarder le châtiment mérité au point de le rendre inefficace, sinon de l’éviter complètement.

Jurisprudence: Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, [1979] 1 R.C.S. 311; R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain, [1979] 1 All E.R. 701; Fraser v. Mudge, [1975] 1 W.L.R. 1132, arrêts appliqués; Bates v. Lord Hailsham, [1972] 3 All E.R. 1019; Procureur général de la province de Québec c. Cohen, [1979] 2 R.C.S. 305.

Le juge en chef Laskin et les juges Dickson et McIntyre: Ce pourvoi soulève en termes généraux la question du rôle de surveillance de la Division de première instance de la Cour fédérale sur les comités de discipline dans les pénitenciers canadiens. Il exige aussi l’examen de trois questions connexes d’importance en droit administratif canadien: 1. La compétence d’examen de la Division de première instance et de la Cour d’appel en vertu des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale respectivement. 2. L’obligation d’agir équitablement—la «doctrine d’équité» anglaise. 3. La portée potentielle, au Canada, du recours de common law qu’est le certiorari.

Aux fins de la Loi sur la Cour fédérale, une distinction a été établie en droit administratif entre l’obligation d’agir de façon judiciaire et l’obligation d’agir équitablement. Bien qu’une obligation d’agir équitablement ne soit pas pertinente à la question de compétence en vertu de l’art. 28, l’art. 18 confère à la Division de première instance de la Cour fédérale le pouvoir d’accorder le recours de common law, le certiorari, auquel on peut recourir en common law chaque fois qu’un organisme public a le pouvoir de trancher une question touchant aux droits, intérêts, biens, privilèges ou libertés d’une personne. La vaste portée de ce recours se fonde sur l’obligation générale d’agir avec équité qui incombe à toutes les instances décisionnelles publiques.

Bien que les cours n’interviennent pas volontiers dans l’exercice de pouvoirs disciplinaires, que ce soit au sein des forces armées, des services de police ou d’un pénitencier, il n’y a aucune règle de droit qui exempte nécessairement l’exercice de ces pouvoirs disciplinaires d’un examen par certiorari.

Sur ces nombreuses questions, la jurisprudence appuie les conclusions énoncées aux pp. 628-631 des motifs de jugement.

Jurisprudence: Howarth c. Commission nationale des libérations conditionnelles, [1976] 1 R.C.S. 453; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, précité; Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal, [1978] 1 R.C.S. 470;

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Roper c. Executive of Medical Board of Royal Victoria Hospital, [1975] 2 R.C.S. 62; R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain, précité; Ministre du Revenu national c. Coopers et Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; R. v. Local Government Board (1882), 10 Q.B.D. 309; The Case of Cardiffe Bridge, 1 Salk 146; Groenwelt v. Burwell (1700), 1 Ld. Raym. 467; R. v. Criminal Injuries Compensation Board, Ex p. Lain, [1967] 2 Q.B. 864; Re Liverpool Taxi Owner’s Association, [1972] 2 All E.R. 589; Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40; R. v. Electricity Commissioners, Ex p. London Electricity Joint Committee Co. (1920), Ltd., [1924] 1 K.B. 171; Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs, [1969] 2 Ch. 149; Nakkuda Ali v. Jayaratne, [1951] A.C. 66; R. v. London Borough of Hillingdon, Ex p. Royco Homes Ltd., [1974] 2 All E.R. 643; R. v. Barnsely Metropolitan Borough Council, Ex p. Hook, [1976] 3 All E.R. 452; In re H.K. (an infant), [1967] 2 Q.B. 617; Furnell v. Whangarei High Schools Board, [1973] A.C. 660; Selvarajan v. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 12; R. v. Army Council, Ex p. Ravenscroft, [1917] 2 K.B. 504; Dawkins v. Lord Rokeby, L.R. 8 Q.B. 255; Re Armstrong and Whitehead, [1973] 2 O.R. 495; Fraser v. Mudge, [1975] 3 All E.R. 78; Daemar v. Hall, [1978] 2 N.Z.L.R. 594; La Reine et Archer c. White, [1956] R.C.S. 154; R. v. Institutional Head of Beaver Creek Correctional Camp, Ex p. McCaud, [1969] 1 C.C.C. 371; Wolff v. McDonnell, 418 U.S. 539 (1974); Russell v. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109.

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] qui a accueilli l’appel interjeté par le Comité intimé de la décision du juge Mahoney sur une demande par l’appelant d’un bref de certiorari en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Pourvoi accueilli.

B.A. Crane, c.r., et John Conroy, pour l’appelant.

T.B. Smith, c.r., et Henry Mollot, pour l’intimé.

Version française des motifs du Juge en chef et des juges Dickson et McIntyre rendus par

LE JUGE DICKSON—Le requérant, détenu dans un pénitencier fédéral en Colombie‑Britannique, l’Institution de Matsqui, cherche à obtenir un bref de certiorari en vue d’évoquer devant la Division de première instance de la Cour fédérale du

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Canada une déclaration de culpabilité prononcée par le Comité de discipline des détenus du pénitencier, et de la faire annuler.

I

Le pourvoi soulève en termes généraux la question du rôle de surveillance, s’il en est, de la Division de première instance de la Cour fédérale sur les comités de discipline dans les pénitenciers canadiens. Il exige aussi l’examen de trois questions connexes d’importance en droit administratif canadien.

Premièrement, il impose que soit vidé le débat continu sur la compétence d’examen de la Division de première instance et de la Cour d’appel en vertu des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale respectivement, question que cette Cour a laissée en suspens dans des arrêts antérieurs. Si la Cour d’appel n’a pas compétence pour entendre une demande d’examen et d’annulation en vertu de l’art. 28, alors se pose la question à laquelle ce pourvoi doit répondre, savoir si la décision ou ordonnance attaquée peut être contestée par une demande de certiorari en vertu de l’art. 18 de la Loi.

Deuxièmement, ce pourvoi exige que l’on fasse une analyse plus fouillée de l’obligation d’agir équitablement—la «doctrine d’équité» anglaise—que cela n’a été nécessaire jusqu’ici.

Troisièmement, le pourvoi soulève la question de la portée potentielle, au Canada, du recours de common law qu’est le certiorari.

Dans plusieurs articles savants, on trouve des commentaires utiles sur les différentes questions soulevées. Voir, par exemple: Mullan, (1973) 23 U.T.L.J. 14; (1975) 25 U.T.L.J. 281; (L.R.C.C. 1977): Fera, (1977) 23 McGill L.J. 497; (1979) 11 Ott. L. Rev. 78: Price, (1977) 3 Queens L.J. 214: Janisch, (1977) 55 Rev. Bar. Can. 576: Evans, (1973) 36 Mod. L. Rev. 93; (1977) 23 McGill L.J. 132: Northey, (1974) N.Z.L.J. 133; (1974-5) 6 N.Z. Univ. L. Rev. 59: Taylor, (1972-3) 5 N.Z. Univ. L. Rev. 373; (1974-6) 1 Monash Univ. L. Rev. 258: Loughlin, (1978) 28 U.T.L.J. 215: Sykes and Tracey, (1975-6) 10 Melbourne Univ. L. Rev. 564.

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II

Au départ, rappelons que l’art. 18 établit que la Division de première instance a compétence exclusive pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de prohibition, un bref de mandamus ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral. Le paragraphe 28(1) énonce:

28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l’office, la commission ou le tribunal

a) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;

b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou

c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

Le paragraphe 28(3) poursuit:

28. (3) Lorsque, en vertu du présent article, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, la Division de première instance est sans compétence pour connaître de toute procédure relative à cette décision ou ordonnance.

On a soutenu que l’art. 18 vise à transférer à la Division de première instance de la Cour fédérale la compétence des cours provinciales et à lui conférer la compétence exclusive pour accorder un redressement par voie de certiorari contre les offices, commissions ou autres tribunaux fédéraux, mais que l’art. 28 la lui retire à l’égard du certiorari, malgré les termes exprès de l’art. 18. En d’autres mots, le texte de l’art. 28 exclut complètement ce que l’art. 18 paraît accorder. Si cette prétention est juste et que l’art. 18 est réellement

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stérile et sans effet autonome, une interprétation étroite de l’art. 28 privera pratiquement les Canadiens de tout recours contre les tribunaux fédéraux. Il n’est pas contesté que le Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui est un office, une commission ou un autre tribunal fédéral.

III

Il importe de souligner que le présent pourvoi soulève une seule et unique question, celle de la compétence. Nous n’examinons pas à ce stade si Martineau est fondé à se plaindre. La seule question qui nous est soumise est s’il a le droit de porter son grief devant la Division de première instance de la Cour fédérale.

Il n’est pas nécessaire de relater en détails les faits énoncés dans les affidavits. Martineau et un nommé Butters, tous deux détenus à l’Institution de Matsqui, ont été accusés d’avoir commis deux infractions: (i) deux détenus dans une cellule et (ii) acte incédent (homosexualité). Les infractions ont été qualifiées de «flagrantes ou graves», et ont en conséquence été soumises pour instruction à un comité de discipline, constitué du directeur adjoint de la sécurité, d’un agent de sécurité et d’un agent d’unité résidentielle.

Martineau a plaidé coupable sur la première accusation. Quant à la seconde, il a été trouvé coupable de l’infraction moindre de s’être trouvé dans une position indécente et a été condamné à quinze jours dans l’unité spéciale de correction (isolement punitif) avec régime alimentaire sans variété et perte de privilèges. Il a contesté la condamnation, en se fondant sur la directive n° 213 du commissaire des pénitenciers (établie conformément au par. 29(3) de la Loi sur les pénitienciers, S.R.C. 1970, chap. P-6 et les art. 2.28, 2.29, 2.30 et 2.31 du Règlement sur le service des pénitenciers). L’alinéa 13c) de la directive énonce qu’on ne prononcera aucun verdict contre un détenu accusé d’une infraction grave ou manifeste à moins (i) qu’il ait reçu un avis écrit de l’accusation et un sommaire des preuves que l’on possède contre lui au moins 24 heures avant l’ouverture de l’instruction, (ii) qu’il ait comparu en personne à l’audition de façon que les accusations portées

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contre lui le soient en sa présence, et (iii) qu’on lui ait donné la possibilité de dire tout ce qu’il avait à dire pour sa défense. Martineau allègue qu’il y a eu plusieurs entorses à ces garanties de procédure. Il dit que ni lui, ni personne le représentant, n’a été autorisé à assister au témoignage devant le comité de discipline de la personne qui aurait participé avec lui à l’infraction dont il a été trouvé coupable. Essentiellement son grief se fonde sur une violation de l’équité en matière de procédure par le comité de discipline.

A ma connaissance, aucune disposition ne prévoit qu’un détenu, qui se sent lésé par une condamnation ou une peine imposée par le comité de discipline, puisse faire appel à une autorité supérieure.

IV

Face au texte complexe et imprécis des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale, Martineau a intenté des procédures tant en Cour d’appel fédérale qu’en Division de première instance. La question a d’abord été soumise à la Cour d’appel fédérale dans une demande présentée conformément à l’art. 28 que celle-ci a rejetée, à la majorité, pour défaut de compétence ([1976] 2 C.F. 198). Cette Cour, à la majorité, a rejeté le pourvoi subséquent: Martineau et Butters c. Le Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui[2] (ci-après appelé Martineau (n° 1)). Elle a statué que l’ordonnance attaquée ne relevait pas du paragraphe introductif de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et que la directive du commissaire des pénitenciers ne constituait pas une «loi» au sens du mot «légalement» employé à l’art. 28.

Ayant échoué en Cour d’appel fédérale, Martineau a repris les procédures, temporairement suspendues, devant la Division de première instance de la Cour fédérale. Du consentement des parties, le juge Mahoney de la Division de première instance a entendu une demande de Martineau en vertu de la Règle 474 de la Cour fédérale pour obtenir une décision préliminaire sur un point de droit: savoir si la Division de première instance de

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la Cour fédérale avait compétence dans les circonstances. Voici sa conclusion ([1978] 1 C.F. 312, aux pp. 318 et 319):

Je suppose qu’au Canada, en 1975, un organisme public tel que l’intimé, autorisé par la loi à imposer une peine qui était plus qu’une simple perte de privilèges, avait le devoir d’agir équitablement en décidant d’imposer la peine. Toute autre conclusion serait incompatible. Les circonstances révélées dans cette demande paraissent être appropriées au redressement recherché. Je ne suis pas, évidemment, en train de décider si le redressement devrait être accordé, mais simplement s’il pourrait être accordé par la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada. Selon moi, elle le peut.

Dans Magrath v. The Queen[3], le juge Collier de la Division de première instance de la Cour fédérale a souscrit aux remarques et aux conclusions du juge Mahoney dans l’affaire Martineau.

Peu après, cependant, le juge en chef Jackett a rendu l’arrêt unanime de la Cour d’appel fédérale ([1978] 2 C.F. 637) qui a accueilli un appel du jugement du juge Mahoney en Division de première instance. Les motifs de la Cour sont brefs, mais sont étoffés par des notes en bas de page et une annexe. On y considère que cette Cour a décidé dans Martineau (N° 1) que la Cour d’appel fédérale n’avait pas compétence parce que «les déclarations de culpabilité» étaient des décisions de nature administrative qui «n’ [étaient] pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». En conséquence, selon la Cour d’appel, les «déclarations de culpabilité» ne pouvaient être attaquées en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale par bref de certiorari. La Cour a reconnu que la portée du bref de certiorari s’est étendue depuis l’époque où il n’avait pour seule fonction que de permettre à une cour supérieure d’examiner les décisions de cours d’instance inférieure. Selon elle cependant, le bref ne continue à pouvoir s’appliquer que lorsque la décision attaquée est soit de nature judiciaire, soit légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. La conclusion de la Cour est exprimée comme suit:

A la lecture des articles 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale, nous ne pouvons nous empêcher de conclure que l’expression «processus quasi judiciaire» a été adop-

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tée afin d’inclure toute méthode qui consisterait à rendre une décision ou une ordonnance qui ferait droit à une demande introduite par voie de certiorari autre qu’une méthode qui relèverait purement d’un «processus judiciaire …». (pages 639 et 640)

L’annexe de l’arrêt révèle le fondement de l’interprétation de l’arrêt Martineau (n° 1) par la Cour. Si l’on considère que l’expression «quasi judiciaire» à l’art. 28 délimite le champ des décisions auxquelles la doctrine d’«équité» peut s’appliquer, un requérant ne peut, en vertu de l’art. 18, fonder un recours en certiorari sur cette doctrine lorsque l’art. 28 ne confère pas compétence. Avec égards, à mon avis, les arrêts de cette Cour, Howarth c. La Commission nationale des libérations conditionnelles[4], et Martineau (n° 1), ainsi que son arrêt récent Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police[5] (qui est postérieur à l’arrêt de la Cour d’appel fédérale en l’espèce) indiquent une manière différente d’aborder la question. L’arrêt Nicholson en particulier dénote une évolution importante de notre droit administratif car il adopte la jurisprudence anglaise sur la doctrine d’équité.

V

L’arrêt Howarth a mis en lumière des perceptions différentes du rapport entre les art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale. La minorité a indiqué un désir d’interpréter la demande d’examen et d’annulation en vertu de l’art. 28 nouvellement créée comme un recours au moins aussi large, sinon plus, que le certiorari, essentiellement par le biais d’une conception extensive de la «décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». L’opinion de la majorité cependant se fonde sur la prémisse que l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale fait exception à la règle générale de l’art. 18, en vertu duquel le pouvoir de surveillance sur les offices fédéraux est entièrement transféré des cours supérieures des provinces à la Division de première instance de la Cour fédérale …». En conséquence, «l’application du nouveau recours institué par l’art. 28 est restreinte aux décisions ou ordonnances de nature adminis-

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trative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Vu leur importance pour la solution du présent pourvoi, je dois citer au complet un passage des motifs du juge Pigeon, qui a exprimé l’opinion majoritaire dans Howarth:

On voit que si le pouvoir de surveillance sur les offices fédéraux est conféré de façon générale à la Division de première instance sans aucune restriction quant à la nature de la décision mise en question, l’application du nouveau recours institué par l’art. 28 est restreinte aux décisions ou ordonnances de nature administrative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. C’est seulement à l’égard de telles décisions ou ordonnances que le nouveau recours équivalent à un appel est admissible. Ainsi, l’effet évident des art. 18 et 28 combinés est d’établir une distinction entre deux catégories d’ordonnances d’offices fédéraux. Celles que, pour être concis, j’appellerai des décisions judiciaires ou quasi judiciaires, sont assujetties à l’art. 28, et la Cour d’appel fédérale a, à leur égard, des pouvoirs d’examen étendus. L’autre catégorie de décisions comprend celles qui sont de nature administrative et ne sont pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. A l’égard de cette seconde catégorie, le nouveau recours de l’art. 28, une sorte d’appel à la Division d’appel, n’est pas admissible, mais tous les autres recours, ceux de droit commun, demeurent inchangés. La seule différence c’est que la compétence en la matière ne peut plus être exercée par les cours supérieures des provinces mais seulement par la Division de première instance de la Cour fédérale. Le seul fait d’établir cette distinction démontre que la demande en vertu de l’art. 28 n’est pas admissible à l’encontre de toutes les décisions d’offices administratifs.

J’insiste sur ce point parce que, dans sa plaidoirie, l’avocat de l’appelant s’est appuyé surtout sur des arrêts qui, dans le contexte des recours de droit commun, traitent du devoir d’être justes qui incombe à tous les organismes administratifs. Ces arrêts sont, à mon avis, sans rapport aucun avec la présente affaire parce que l’art. 28 est une exception à l’art. 18 et laisse intacts tous les recours de droit commun dans les cas où l’art. 28 ne s’applique pas. La Cour d’appel fédérale n’a pas considéré, en annulant la demande, si l’ordonnance de la Commission des libérations conditionnelles pouvait être contestée par des procédures devant la Division de première instance. (pp. 471 et 472)

Howarth fait donc une distinction entre les pouvoirs d’examen en vertu des art. 18 et 28 en Cour fédérale, le nouveau recours en vertu de l’art. 28

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n’épuisant pas le pouvoir de cette cour-là de contrôler l’activité du gouvernement fédéral. En vertu de la Loi sur la Cour fédérale, l’effet, comme le dit le juge Pigeon, est «d’établir une distinction entre deux catégories d’ordonnances d’offices fédéraux».

De plus, une distinction est clairement établie entre l’obligation d’agir de façon judiciaire et l’obligation d’agir équitablement. Le juge Pigeon rejette l’argument qu’une obligation d’agir équitablement est pertinente à la question de compétence en vertu de l’art. 28, mais la pertinence de cet argument dans le contexte de l’art. 18 est expressément laissée en suspens.

Le juge Spence, en exposant l’opinion de la Cour au complet dans l’arrêt Ministre de la Maind’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal[6], à la p. 479, fait allusion à l’obligation d’agir équitablement. Il dit: «Il est vrai que dans l’exercice de ce qui constitue, à mon avis, un pouvoir administratif, le Ministre doit agir équitablement et pour des motifs légitimes, et l’omission de ce faire pourrait bien donner le droit à l’intéressé d’entamer des procédures en vertu de l’al. a) de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale …». Voir aussi Roper c. Executive of Medical Board of Royal Victoria Hospital[7], à la p. 67.

Martineau (n° 1) ne portait aucunement sur la question d’«équité». La question centrale était de savoir si la décision du comité de discipline relevait de l’art. 28 comme «légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire».

Le juge Pigeon, exprimant encore l’opinion majoritaire, s’est demandé si la directive du commissaire devait être considérée comme une «loi» au sens de l’art. 28 et a conclu que, bien que le Règlement adopté en vertu de la Loi sur les pénitenciers constitue une loi, on ne peut en dire autant des directives … «Ce n’est pas en qualité de législateur que le commissaire est habilité à établir des directives mais en qualité d’administrateur.»

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Dans le cas d’un comité de discipline de détenus, la directive du commissaire n’a pas force de loi et il faut en inférer que le Parlement n’entendait pas que la directive ait le statut d’un code de procédure définissant exhaustivement les règles de justice naturelle que devait respecter le comité. En conséquence, la décision en question n’était pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, et le requérant ne pouvait se prévaloir du texte de l’art. 28. Cela ne règle cependant pas la question pertinente à une demande de certiorari en vertu de l’art. 18 où il s’agit de décider si l’organisme public peut avoir une obligation d’agir équitablement dans le sens plus large, non procédural suggéré dans R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain[8].

Le raisonnement de la Cour dans Martineau (n° 1) est révélateur sur ce point. Le juge Pigeon, tout en niant que la directive constituât «un code de procédure», a aussi rejeté l’argument que le comité s’acquitte de son obligation en faisant preuve de simple équité au sens de «bonne foi», sens employé par la Cour d’appel fédérale:

En toute déférence, je ne puis souscrire à l’opinion selon laquelle la directive n° 213 exige simplement qu’une décision de nature disciplinaire, comme l’ordonnance contestée, soit rendue avec équité et justice. (p. 127)

Implicitement donc, la majorité dans Martineau (n° 1) a reconnu un certain contenu procédural à l’obligation du comité d’agir équitablement—ce qui est plus exigeant que le minimum absolu de «bonne foi», mais l’est moins qu’une application stricte de la procédure énoncée dans la directive.

A l’appui de sa prétention que lorsqu’il n’y a pas d’examen en vertu de l’art. 28, il ne peut y en avoir par bref de certiorari en vertu de l’art. 18, le comité de discipline de l’Institution de Matsqui, intimé en l’espèce, a cité le passage suivant de l’arrêt de cette Cour dans Le ministre du Revenu national c. Coopers et Lybrand[9].

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En conséquence, il y a deux sortes de décisions administratives, celles qui peuvent être contrôlées, par certiorari ou à la suite d’une demande en vertu de l’art. 28 ou autrement, et celles qui ne le peuvent pas. les premières sont commodément désignées comme «décisions ou ordonnances de nature administrative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire» et les dernières comme «décisions ou ordonnances de nature administrative qui ne sont pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Il ne faut pas uniquement scruter la décision mais également le processus qui y conduit.

L’arrêt Coopers et Lybrand portait sur des questions relatives à la classification de décisions susceptibles d’examen en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, le processus même sur lequel la Cour s’est penchée dans Howarth et Martineau (n° 1). La mention de ces deux arrêts dans Coopers et Lybrand le reconnaît implicitement. Si ce dernier arrêt suggère quelque chose qui soit pertinent à la présente analyse, c’est que «la décision de nature administrative ne se prête pas à une classification rigide de fonctions». Comme tel, il ne s’applique pas directement au champ nouveau et plus vaste, libre des exigences de classification, que rend maintenant accessible l’évolution de la doctrine d’équité en common law, apppuyée par les recours de common law, dont le certiorari.

Une interprétation stricte de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale ne conduit pas inéluctablement à une diminution de l’étendue du contrôle judiciaire de l’activité du gouvernement fédéral. On peut avoir recours à l’art. 18. L’article 28 a causé des difficultés, non seulement de par son texte, mais aussi parce qu’il tendait à cristalliser le droit du contrôle judiciaire à un moment où des modifications importantes se produisaient dans d’autres pays quant à l’étendue de ce contrôle et aux motifs y donnant ouverture. Il est évident que par les art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale, on entendait concentrer en une seule cour fédérale le contrôle judiciaire des décisions des tribunaux fédéraux. Selon mon interprétation de la Loi, le Parlement désirait étendre le champ du pouvoir de contrôle. Je suis donc opposé à donner à la Loi une interprétation qui ferait échec à cette intention et poserait en principe une diminution du champ des recours contre les actes des tribunaux fédéraux. Je

[Page 616]

ne peux tout simplement pas accepter la prétention que le Parlement voulait retirer aux cours supérieures des provinces les anciens recours de common law, y compris le certiorari, pour les conférer à la Division de première instance de la Cour fédérale et ensuite les rendre stériles par l’interaction des art. 18 et 28 de la Loi. Je suis d’avis d’appliquer le principe énoncé par lord Brett dans Reg. v. Local Government Board[10], à la p. 321, que la compétence d’une cour doit s’exercer largement lorsqu’elle traite de questions qui ne sont peut-être pas strictement judiciaires mais qui portent atteinte aux droits ou intérêts des citoyens.

VI

La caractéristique dominante de l’évolution récente du droit administratif anglais a été l’extension du contrôle judiciaire—pouvoir de surveillance de l’activité de l’administration. Le certiorari est devenu un recours souple qui donne accès à la surveillance judiciaire dans des situations nouvelles et changeantes. En 1700, le juge en chef Holt pouvait dire, dans The Case of Cardiffe Bridge[11], [TRADUCTION] «lorsqu’une nouvelle juridiction est créée, que ce soit par une loi privée ou publique du Parlement, elle est soumise à la surveillance de cette Cour par bref d’erreur, ou par certiorari et mandamus». Et dans Groenwelt v. Burwell[12], le juge en chef Holt a conclu de nouveau, au sujet des gouverneurs du Collège des médecins de Londres, que [TRADUCTION] «il est clair que les gouverneurs sont investis d’un pouvoir judiciaire … lorsqu’un homme peut infliger l’emprisonnement à un autre pour le punir de l’infraction qu’il a commise, il est investi d’une autorité judiciaire … car c’est un corollaire pour toutes les juridictions que de voir leurs procédures renvoyées ici pour examen par certiorari … Lorsqu’une cour est créée par une loi, elle peut faire l’objet d’un certiorari.» La perception du certiorari comme recours adaptable n’a aucunement été modifiée. La portée du bref a été fréquemment confirmée. Voir, par exemple, les motifs du lord juge Parker dans R. v. Criminal Injuries Compensation Board, Ex p. Lain[13], à la p. 882:

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[TRADUCTION] Ma perception de la situation est que les limites exactes de l’ancien recours par voie de certiorari n’ont jamais été et ne doivent pas être spécifiquement définies. Elles ont varié dans le temps, s’étendant pour répondre à des besoins nouveaux. Il fut un temps où seule une cour d’instance inférieure pouvait faire l’objet du bref. Plus tard sa portée a été étendue aux tribunaux statutaires qui tranchent un litige entre des parties. Plus tard encore, il s’est étendu à des cas où il n’y a pas litige au sens strict du terme mais où des droits actuels ou futurs d’un citoyen sont touchés. Les seules limites constantes sont qu’il s’agisse d’un devoir public.

Lord Roskill dans Re Liverpool Taxi Owners’ Association[14], à la p. 596, a rendu cette idée en ces termes:

[TRADUCTION] La longue histoire juridique des anciens brefs de prérogative et de leurs équivalents modernes, les ordonnances de prohibition, de mandamus et de certiorari, montre que leur application a toujours été souple et a suivi le besoin de les utiliser dans des conditions sociales différentes au cours des siècles.

Les principes de justice naturelle et d’équité ont mûri ces dernières années. Et le bref de certiorari a évolué au même rythme. Les opinions formulées dans Ridge v. Baldwin[15] montrent un droit administratif en évolution.

VII

Le comité de discipline des détenus peut-il faire l’objet d’un certiorari? Le point de départ habituel d’une analyse de ce genre est la formule de l’arrêt «Electricity Commissioners», qui se trouve à la p. 205 de R. v. Electricity Commissioners, Ex p. London Electricity Joint Committee Company (1920), Limited[16], où le lord juge Atkin a dit:

[TRADUCTION] Chaque fois qu’un organisme légalement investi du pouvoir de trancher des questions qui touchent aux droits des citoyens, et ayant l’obligation d’agir de façon judiciaire, outrepasse son pouvoir légal, ses décisions sont soumises au pouvoir de contrôle de la Division du Banc du Roi par le biais de ces brefs.

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L’énoncé de lord Atkin a soulevé des difficultés, en partie parce qu’on l’a considéré comme immuable, et en partie parce que ce que lord Atkin a voulu dire n’est pas clair. Voulait-il limiter l’emploi des ordonnances de certiorari et de prohibition par l’expression «et ayant l’obligation d’agir de façon judiciaire» et, si oui, dans quelle mesure? Dans le contexte, que voulait-il dire par «de façon judiciaire»? On se rappellera que dans l’affaire Electricity Commissioners, des brefs de certiorari et de prohibition ont effectivement été délivrés à l’encontre d’un groupe d’administrateurs qui participaient plus à un processus législatif que judiciaire.

Les «droits des citoyens»

L’expression «droits des citoyens» a causé des difficultés car les cours l’ont souvent considérée comme la condition sine qua non du pouvoir de contrôle. Il y a eu une tendance malheureuse à considérer les «droits» dans le sens étroit de droits auxquels sont attachées des obligations juridiques. Dans ce sens, on oppose fréquemment «droits» et «privilèges», croyant à tort que seuls les premiers peuvent fonder le contrôle judiciaire des actes de l’instance décisionnelle. L’arrêt Lain donne une interprétation inestimable de cette partie du critère de lord Atkin.

Dans cet arrêt, l’absence d’un droit des réclamants à des paiements à titre gracieux de la Commission d’indemnisation des victimes d’actes criminels aurait dû constituer a priori un obstacle insurmontable, mais le juge Ashworth en a disposé sans difficulté et dans les termes les plus larges:

[TRADUCTION] Pour ma part, je doute que le lord juge Atkin ait proposé une définition exhaustive des circonstances dans lesquelles il y aurait lieu à un redressement par voie de certiorari. A mon avis, les termes en question lus dans le contexte de ce qui les précède et de ce qui les suit ne perdraient rien s’ils étaient modifiés par l’omission de «droits» et devenaient «qui touchent les citoyens». (p. 892)

Lord Denning a bien résumé l’état du droit sur ce point dans Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs[17]. Le Maître des rôles y a dit:

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[TRADUCTION] Les opinions dans Ridge v. Baldwin … indiquent qu’un organisme administratif peut, dans un cas approprié, être obligé de donner à une personne que touche sa décision la possibilité de faire valoir des arguments. Tout dépend de son droit ou intérêt éventuels ou, ajouterais-je, d’un espoir légitime dont il serait inéquitable de la priver sans entendre ce qu’elle a à dire. (p. 170)

Le professeur Wade, dans son ouvrage Administrative Law (4e éd. 1977), a bien rendu la pertinence de cette exigence du critère dans le passage suivant:

[TRADUCTION] Cette exigence est en fait le corollaire de l’idée de pouvoir juridique, dont l’exercice touche nécessairement aux droits, au statut ou à la situation d’une personne. L’objectif premier des brefs de certiorari et de prohibition est d’assurer le fonctionnement de l’appareil gouvernemental dans l’intérêt public plutôt que de protéger des droits de nature privée … L’exigence d’une décision «qui touche aux droits» n’est donc pas un facteur limitatif; c’est plutôt une conséquence automatique de l’exercice de ce pouvoir. (pp. 541 et 542)

Lorsqu’il s’agit de cas individuels et de personnes lésées, l’on tend à oublier que l’on traite de recours de droit public qui, lorsque les tribunaux les accordent, non seulement remédient à l’injustice individuelle, mais aussi garantissent que les organismes publics qui exercent des pouvoirs touchant les citoyens respectent la compétence qui leur a été attribuée. Le certiorari est issu du pouvoir de surveillance qu’ont assumé les cours sur certains tribunaux pour garantir le bon fonctionnement de l’appareil gouvernemental. Donner une interprétation étroite ou formaliste aux «droits» dans un sens individuel est se méprendre sur l’objectif plus large du contrôle judiciaire de l’activité de l’administration. On devrait, selon moi, partir de la prémisse que tout organisme public qui exerce un pouvoir sur des citoyens peut être assujetti au contrôle judiciaire, l’intérêt individuel en cause n’étant qu’un des facteurs à considérer pour résoudre la question de principe générale de la nature du pouvoir de révision qu’il convient d’appliquer à un organisme administratif particulier.

L’«obligation d’agir de façon judiciaire»

Avant l’arrêt Ridge v. Baldwin, il était généralement admis qu’un certiorari n’est accordé que

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lorsque le processus conduisant à la décision est de nature judiciaire ou analogue à un processus judiciaire: Nakkuda Ali v. Jayaratne[18]. Cette notion d’une «obligation supplémentaire d’agir de façon judiciaire», comme condition préalable distincte et indépendante du droit à la justice naturelle et, par conséquent, du recours en certiorari, a été rejetée sans équivoque par lord Reid dans Ridge:

[TRADUCTION] Si lord Hewart voulait dire qu’il ne suffit jamais qu’un organisme ait simplement l’obligation de décider quels doivent être les droits d’une personne, mais qu’il doit toujours y avoir quelque chose de plus qui lui impose l’obligation d’agir de façon judiciaire avant qu’on puisse exiger qu’il observe les principes de justice naturelle, cela me paraît irréconciliable avec la jurisprudence antérieure, (p. 75)

Lord Reid a fait observer que dans l’arrêt Electricity Commissioners lui-même, l’élément judiciaire a été déduit de la nature du pouvoir.

Le meilleur énoncé de l’importance de l’arrêt Ridge v. Baldwin se trouve probablement dans les motifs du lord juge en chef Widgery dans R. v. London of Hillingdon, Ex p. Royco Homes Ltd.[19], où il a considéré la possibilité du recours au certiorari pour réviser un permis de construire accordé par une autorité locale:

[TRADUCTION] En conséquence, il se peut que la référence par le lord juge Atkin à la nécessité que l’organisme en question ait l’obligation d’agir de façon judiciaire ait découragé les tentatives antérieures de recourir au certiorari dans ce domaine. Si c’est le cas, par l’arrêt Ridge v. Baldwin, la Chambre des lords a mis un terme à ce motif de réticence des requérants … dans son opinion, lord Reid a fait référence au dictum souvent cité du lord Atkin et a souligné que l’exigence additionnelle que l’organisme ait l’obligation d’agir de façon judiciaire ne trouvait pas d’appui dans la jurisprudence. En conséquence, il me semble que cet obstacle, si obstacle il y avait, a été levé et je ne vois pas pourquoi cette cour ne conclurait pas à la possibilité, dans les cas appropriés, d’utiliser les brefs de prérogative pour contrôler l’activité d’un service local d’urbanisme.

Une attitude souple à l’égard de l’application potentielle du certiorari a été encouragée dans un autre arrêt anglais récent de la Cour d’appel, R. v.

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Barnsely Metropolitan Borough Council, Ex p. Hook[20].

Dans une affaire d’habeas corpus, In re H.K. (an infant)[21], lord Parker s’est dit d’avis que les agents d’immigration qui avaient refusé de laisser entrer un garçon au Royaume-Uni agissaient à titre administratif et non pas judiciaire ou quasi judiciaire: il a néanmoins conclu qu’ils devaient agir honnêtement et équitablement, autrement leur décision pouvait être contestée par voie de certiorari. Et voici les propos du lord juge Roskill dans l’arrêt Liverpool Taxi Owners, précité, au sujet du pouvoir d’intervention des cours dans un cas approprié lorsque la fonction est de nature administrative et non pas judiciaire ou quasi judiciaire:

[TRADUCTION] Le pouvoir d’intervention de la cour n’est pas limité, comme on l’a déjà cru, aux cas où la fonction en question est de nature judiciaire ou quasi judiciaire. Les décisions modernes indiquent que cette cour interviendra plus largement que par le passé. Même lorsque la fonction est qualifiée d’administrative, la cour n’hésitera pas à intervenir dans un cas approprié si cela est nécessaire pour garantir l’équité. (p. 596)

Il y a également le passage bien connu de l’opinion de lord Morris of Borth-y-Gest dans Furnell v. Whangarei High Schools Board[22], au nom d’une majorité de trois membres du Conseil privé: [TRADUCTION] … «la justice naturelle, c’est l’équité exprimée en termes larges et juridiques. On l’a décrite comme «la mise en pratique du franc-jeu». C’est un catalyseur dont l’action n’est pas uniquement associée au processus judiciaire ou quasi judiciaire.» (p. 679) Dans le même arrêt, l’avant-dernier alinéa de l’opinion du vicomte Dilhorne et de lord Reid, dissidents, se lit:

[TRADUCTION] Il n’est pas nécessaire en l’espèce de décider si la fonction du sous‑comité doit être qualifiée de judiciaire, de quasi judiciaire ou d’administrative. Je tends à penser qu’elle est au moins quasi judiciaire, mais même si elle est administrative, le sous-comité avait l’obligation avant de condamner ou de blâmer M. Furnell «de lui donner une possibilité raisonnable de commenter ou de contredire ce qui est dit contre lui». Le sous-comité ne l’a manifestement pas fait. (p. 691)

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Le professeur John Evans, dans un article du (1977) 23 McGill L.J. 132, a noté aux pp. 134 et 135:

[TRADUCTION] Des décisions anglaises récentes ont affranchi le droit aux brefs de certiorari et de prohibition de l’exigence que l’organisme agisse «de façon judiciaire» en ce sens qu’il soit lié par les règles de justice naturelle. On peut donc conclure que rien dans les motifs du juge Pigeon [dans Howarth] n’empêche la Division de première instance d’annuler des décisions d’une nature «purement administrative» ou d’élaborer des exigences de procédure dérivées de «l’obligation d’agir équitablement».

Selon un autre commentateur, le professeur Jones (1975) 21 McGill Law Journal 434, à la p. 438:

[TRADUCTION] Certainement en Angleterre et dans la plupart des autres pays du Commonwealth, la condition préalable du contrôle judiciaire, savoir que l’exercice d’un pouvoir juridique doit non seulement toucher aux droits d’une personne mais aussi être assujetti à une obligation supplémentaire d’agir de façon judiciaire est maintenant totalement discréditée. En d’autres mots, la règle de l’arrêt Nakkuda Ali v. Jayaratne du Conseil privé—et, en conséquence, semble-t-il, de l’arrêt Calgary Power c. Copithorne de la Cour suprême du Canada—n’énonce plus l’état du droit.

Les sources que j’ai mentionnées indiquent que l’application d’une obligation d’agir équitablement assortie d’un contenu procédural ne dépend pas de la preuve d’une fonction judiciaire ou quasi judiciaire. Même lorsque la fonction s’avère administrative à l’analyse, les cours peuvent intervenir dans un cas approprié.

En l’espèce, le comité de discipline n’était ni expressément ni implicitement tenu de suivre une procédure de nature judiciaire, mais en rendant sa décision et en imposant la peine, il devait constater des faits touchant un citoyen et exercer un certain pouvoir discrétionnaire. De plus, la décision du comité avait pour effet de priver une personne de sa liberté en l’incarcérant dans une «prison au sein d’une prison». Dans ces circonstances, la justice élémentaire exige une certaine protection dans la procédure. Le principe de la légalité doit régner à l’intérieur des murs d’un pénitencier.

A mon avis, on peut recourir au certiorari chaque fois qu’un organisme public a le pouvoir de

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trancher une question touchant aux droits, intérêts, biens, privilèges ou libertés d’une personne.

VIII

L’«équité»

La façon d’aborder la doctrine d’«équité» adoptée par la Cour dans Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, précité, notamment en la distinguant de la justice naturelle traditionnelle, permet de se dispenser de la classification comme condition préalable au recours en certiorari. Sur le plan des concepts, les arguments contre pareille distinction entre la justice naturelle traditionnelle et l’équité dans la procédure ne manquent pas, mais s’il faut placer le contrôle judiciaire dans la classification traditionnelle, comme l’exige la Loi sur la Cour fédérale, il ne peut y avoir de doute que l’équité dans la procédure s’étend bien au-delà du domaine du judiciaire et du quasi judiciaire, dans leur sens habituel.

Lorsqu’on s’éloigne des restrictions de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, l’arrêt Nicholson permet de s’écarter de la classification rigide des fonctions aux fins des garanties offertes par la procédure. En concluant que les services de police avaient l’obligation d’agir équitablement dans un cas de renvoi, le juge en chef Laskin, exprimant l’opinion majoritaire, a utilisé les arrêts anglais sur l’équité pour introduire cette obligation. Alors que ces arrêts y ont été utilisés pour accorder un minimum de protection à un agent de police en vertu de The Judicial Review Procedure Act, 1971 (Ont.) chap. 48, ils l’ont été, en Angleterre, pour étendre la portée du certiorari à des décisions qui ne sont pas strictement judiciaires ou quasi judiciaires. Après avoir fait référence à l’apparition d’une notion d’équité «moins exigeante que la protection procédurale de la justice naturelle traditionnelle», le Juge en chef a dit:

L’apparition de cette notion résulte de la constatation qu’il est souvent très difficile, sinon impossible, de répartir les fonctions créées par la loi dans les catégories judiciaire, quasi judiciaire ou administrative; de plus il serait injuste de protéger certains au moyen de la procédure tout en la refusant complètement à d’autres lorsque l’application des décisions prises en vertu de la loi

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entraînent les mêmes conséquences graves pour les personnes visées, quelle que soit la catégorie de la fonction en question. Voir Mullan, Fairness: The New Natural Justice (1975), 25 Univ. of Tor. L.J. 281. (p. 325)

Le Juge en chef a aussi cité un extrait des motifs de lord Denning dans Selvarajan v. Race Relations Board[23], dans lequel le Maître des rôles a résumé ses décisions antérieures et a formulé la «règle fondamentale»:

[TRADUCTION] que dès qu’on peut infliger des peines ou sanctions à une personne ou qu’on peut la poursuivre ou la priver de recours, de redressement ou lui faire subir de toute autre manière un préjudice en raison de l’enquête et du rapport, il faut l’informer de la nature de la plainte et lui permettre d’y répondre. (p. 19)

Il est particulièrement intéressant de noter l’absence dans ce passage de référence à des «droits». On y fait totalement abstraction de la dichotomie imprécise «droits/privilèges».

IX

Il reste une question, ce qu’on appelle l’«exception disciplinaire». Selon une certaine jurisprudence (voir R. v. Army Council, Ex p. Ravenscroft[24]; Dawkins v. Lord Rokeby[25]; Re Armstrong and Whitehead [26]) on ne peut réviser par voie de certiorari les décisions d’organismes comme les forces armées, les services de police ou les pompiers, qui ont leur propre forme de discipline interne et leurs propres règles. Par analogie, on prétend que les pouvoirs disciplinaires échappent au contrôle judiciaire et que cela s’étend à la discipline carcérale. Je ne suis pas de cet avis.

Dans Fraser v. Mudge[27], il a été décidé que la Prison Act anglaise de 1952, qui exige que le ministre de l’Intérieur accorde à un détenu inculpé d’une infraction une possibilité raisonnable de faire valoir sa défense, ne donnait pas à ce détenu le droit d’être représenté par avocat à l’instruction, mais le Maître des rôles, lord Denning, a fait observer que ceux qui avaient entendu l’affaire

[Page 625]

avaient l’obligation d’agir équitablement. Le contrôle judiciaire n’était pas exclu.

Dans l’arrêt plus récent R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain, précité, la question principale était de savoir si l’on pouvait avoir recours au certiorari pour annuler une décision disciplinaire d’un comité de visiteurs, dont les obligations comprenaient celle d’enquêter sur les accusations portées contre des détenus. La Cour divisionnaire a conclu que les procédures disciplinaires à l’intérieur de la prison étaient de nature judiciaire, mais, invoquant «l’exception disciplinaire», elle a décidé que les actes d’un comité de visiteurs ne sont pas susceptibles de révision par voie de certiorari. Unanimement en désaccord, la Cour d’appel a statué que les décisions des comités de visiteurs dans les prisons pouvaient effectivement faire l’objet d’un certiorari. Elle a rejeté l’argument que les prisonniers n’avaient aucun droit à faire valoir en justice. Le lord juge Megaw a conclu que le respect de l’équité dans la procédure au sein des prisons peut à bon droit faire l’objet d’une révision. Le lord juge Shaw a décidé qu’un prisonnier, bien que privé de sa liberté habituelle, demeure investi de droits résiduaires relatifs à la nature et au soin de son incarcération. Le lord juge Waller a accepté l’énoncé de lord Reid dans Ridge v. Baldwin que la privation de droits ou celle de privilèges sont d’une importance égale, et l’a appliqué au contexte de la discipline carcérale.

Une autre affaire intéressante est Daemar v. Hall[28], décision de la Cour suprême de Nouvelle-Zélande, sur laquelle s’est appuyée la Cour d’appel dans Hull Prison. Daemar avait été jugé par un juge visiteur et condamné à perdre quatre jours de réduction de peine. On a plaidé que la décision n’était pas soumise au contrôle judiciaire en vertu de la Judicature Amendment Act 1972, puisque pareille décision disciplinaire ne pouvait faire l’objet d’un certiorari. Le juge McMullin a fait un examen exhaustif de la jurisprudence, y compris des arrêts canadiens La Reine et Archer c. White[29]; Martineau (n° 1), et Regina v. Insiitutio-

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nal Head of Beaver Creek Correctional Camp, Ex p. McCaud[30]. Il a exercé son pouvoir discrétionnaire en faveur du détenu, faisant remarquer que la perte de quatre jours de réduction de peine n’était pas une [TRADUCTION] «bagatelle» mais [TRADUCTION] «équivalait à l’imposition de quatre jours supplémentaires d’emprisonnement à l’expiration d’une sentence». Comme dans l’arrêt Hull Prison, cette décision se fonde sur la conclusion que le juge visiteur exerce une fonction judiciaire et que les règlements constituent un code de procédure, dont toute violation constitue une violation de la justice naturelle dans les circonstances. En l’espèce, l’arrêt Martineau (n° 1) exclut ces deux conclusions. Cependant les décisions Hull Prison et Daemar sont importantes en ce qu’elles appuient l’opinion que l’exception de «discipline» interne ne limite pas le champ du certiorari.

Il faut aussi noter l’arrêt La Reine et Archer c. White, précité. Archer, un surintendant de la Gendarmerie, a trouvé White, un agent, coupable de quatre infractions disciplinaires portées en vertu de l’art. 30 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1952, chap. 241. Ce dernier a demandé un certiorari. Le juge de première instance le lui a refusé. Sa décision a été infirmée en appel. L’arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a été infirmé par cette Cour. Le juge Rand, rendant jugement au nom de quatre membres de la Cour, a comparé la Gendarmerie à l’Armée:

[TRADUCTION] Dès le départ, elle a été marquée de caractéristiques de l’Armée: le type d’organisation, la vie de caserne, l’uniforme, la tenue et la conduite de ses membres, son esprit de corps et sa discipline. (p. 158)

Il a ensuite fait mention de l’engagement pour une période n’excédant pas cinq ans contracté en devenant membre de la Gendarmerie. Entre parenthèses, on fait parfois valoir cette notion d’un engagement contractuel de respecter les règles de discipline interne, une espèce de volens, à l’appui de l’argument en faveur d’une exception disciplinaire. Quel que puisse être le poids de cet argument dans d’autres contextes, il est totalement inapplicable dans le milieu carcéral.

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Dans Martineau (n° 1), la Cour d’appel fédérale s’est appuyée sur La Reine et Archer c. White pour décider que les «décisions disciplinaires» ne pouvaient faire l’objet d’un examen par voie d’une demande en vertu de l’art. 28. Il ne fait aucun doute que tous les membres de cette Cour dans La Reine et Archer c. White ont décidé que, dans les circonstances, une décision disciplinaire interne du surintendant de la G.R.C. ne donnait pas ouverture au certiorari. Cependant, selon mon interprétation de cet arrêt, le juge Rand n’excluait pas la possibilité du recours au certiorari dans un cas approprié. Il a considéré que le code interne constituait à première vue l’unique moyen par lequel la discipline était sanctionnée, mais dans l’extrait cité ci-après, il paraît avoir reconnu trois exceptions: (i) lorsqu’il y a un abus de pouvoir tel qu’il situerait l’acte en dehors des limites de la loi, (ii) l’acte lui-même n’est pas autorisé ou (iii) les procédures violent les principes sous-jacents du processus judiciaire réputés annexés à la loi à moins d’en être exclus par ses implications. La justice naturelle et l’équité sont des principes du processus judiciaire que la common law considère comme annexés à la loi, afin de rendre les dispositions légales conformes aux exigences de justice de la common law. Le passage auquel je fais référence se lit comme suit:

[TRADUCTION] Le Parlement a énuméré les entorses à la discipline qui entraînent une sanction et, afin de permettre à la Gendarmerie d’y faire face, il l’a dotée de ses propres tribunaux. Il n’est pas nécessaire de s’étendre sur les raisons qui justifient cette façon de faire. Prima facie, il convient de considérer un pareil code comme l’unique moyen prévu pour atteindre ce but donné. Ainsi, en l’absence d’un abus de pouvoir tel qu’il situerait l’acte en dehors des limites de la loi et dans la mesure où l’acte est autorisé, il n’appartient pas à une cour supérieure, dans l’exercice d’une compétence depuis longtemps établie relative à la surveillance des tribunaux inférieurs, d’intervenir dans la conduite des affaires internes d’un tel organisme. En conséquence, la question est de savoir s’il a été allégué quoi que ce soit, qui soit appuyé par la preuve, dans la demande soumise au juge Wood, y compris les documents produits par affidavit, qui indique que les procédures violaient les principes sous-jacents au processus judiciaire réputés annexés à la loi à moins d’en être exclus par ses implications, ou qu’elles exédaient le pouvoir conféré par la loi. (p. 159)

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La Cour suprême des États-Unis, dans Wolff v. McDonnell[31], devait décider ce qu’exigeait «l’application régulière de la loi» garantie par le Quatorzième Amendement de la Constitution américaine, dans le milieu carcéral. La Cour, s’exprimant par l’intermédiaire du juge White, a statué que lorsqu’un détenu était menacé de perdre une réduction de peine ou d’être placé en isolement, il avait le droit de recevoir un avis écrit de l’accusation et un exposé des conclusions de fait, ainsi que le droit de citer des témoins et de produire une preuve documentaire lorsque cela ne risquait pas de mettre indûment en péril la sécurité de l’institution ou les objectifs correctionnels. Cependant, il n’y avait aucun droit constitutionnel de confronter ou de contre-interroger les témoins ni d’être représenté par un avocat.

Il semble clair que bien que les cours n’interviennent pas volontiers dans l’exercice de pouvoirs disciplinaires, que ce soit au sein des forces armées, des services de police ou d’un pénitencier, il n’y a aucune règle de droit qui exempte nécessairement l’exercice de ces pouvoirs disciplinaires d’un examen par certiorari.

X

La jurisprudence, à mon avis, appuie les conclusions suivantes:

1. Le certiorari peut servir de recours général pour la surveillance de l’appareil décisionnel gouvernemental. Tout organisme public qui a le pouvoir de trancher une question qui touche les droits, intérêts, biens, privilèges ou liberté d’une personne peut en faire l’objet. La vaste portée de ce recours se fonde sur l’obligation générale d’agir avec équité qui incombe à toutes les instances décisionnelles publiques.

2. Une décision purement administrative, fondée sur des motifs généraux d’ordre public, n’accordera normalement aucune protection procédurale à l’individu, et une contestation de pareille décision devra se fonder sur un abus de pouvoir discrétionnaire. De même, on ne pourra soumettre à la surveillance judiciaire les organismes publics qui exercent des fonctions de nature législative.

[Page 629]

D’autre part, une fonction qui se situe à l’extrémité judiciaire du spectre comportera des garanties procédurales importantes. Entre les décisions de nature judiciaire et celles qui sont de nature discrétionnaire et en fonction d’une politique, on trouve une myriade de processus décisionnels comportant un élément d’équité dans la procédure dont l’intensité variera selon sa situation dans le spectre administratif. C’est ce qui ressort de l’arrêt de cette Cour dans Nicholson. Dans ces cas, un requérant peut obtenir un certiorari pour faire sanctionner une violation de l’obligation d’agir équitablement dans l’application de la procédure.

3. L’article 28 de la Loi sur la Cour fédérale: ce droit d’examen créé par la loi force à conserver, en Cour d’appel fédérale, le processus de classification, assorti des limites extérieures claires imposées à la notion de «judiciaire ou quasi judiciaire». Le texte de l’art. 18, qui mentionne simplement le certiorari, ne comporte aucune restriction de cette nature et peut donc prendre de l’extension au gré de l’évolution de la common law dans le sens d’une souplesse accrue à l’égard des brefs de prérogative. Le fait qu’une instance décisionnelle n’ait pas l’obligation d’agir de façon judiciaire, avec le respect de la procédure formelle que cette catégorie implique, ne signifie pas qu’il ne puisse exister une obligation d’agir équitablement, moins exigeante que la panoplie complète des règles de justice naturelle traditionnelle. En général, les cours ne devraient pas tenter de distinguer ces concepts l’un de l’autre, car tracer une distinction entre une obligation d’agir équitablement et celle d’agir selon les règles de justice naturelle conduit à un cadre conceptuel de maniement difficile. La Loi sur la Cour fédérale, cependant, nous oblige à conserver la classification pour les fins d’examen des décisions des instances fédérales.

4. Un comité de discipline des détenus n’est pas une cour. C’est un tribunal qui doit déterminer des droits après audition de la preuve. Même s’il n’est pas obligé, dans l’exécution de ce qui est essentiellement une tâche administrative, de tenir un procès de nature judiciaire, respectant les règles de procédure et de preuve d’une cour, le comité est néanmoins soumis à une obligation d’agir équitablement et une personne lésée par une violation de

[Page 630]

cette obligation a le droit de demander un redressement à la Division de première instance de la Cour fédérale, par voie de certiorari.

5. Il faut souligner que les cours n’interviendront pas dans tous les cas de violation des règles de procédure carcérale. La nature même d’un établissement carcéral requiert que des décisions soient prises «sur-le-champ» par les fonctionnaires et le contrôle judiciaire doit être exercé avec retenue. Une intervention ne sera pas justifiée dans le cas d’incidents triviaux ou purement théoriques. Il ne s’agit pas de savoir s’il y a eu une violation des règles carcérales, mais plutôt s’il y a eu une violation de l’obligation d’agir équitablement compte tenu de toutes les circonstances. Les règles ont leur importance pour répondre à cette question: elles révèlent le degré de protection procédurale dont doivent jouir les détenus, de l’avis des autorités carcérales.

6. Un élargissement de la portée du certiorari au-delà de celle d’une demande présentée en vertu de l’art. 28 posera inévitablement, à l’occasion, le problème de décider s’il faut intenter des procédures en Cour d’appel ou en Division de première instance. Cependant, la difficulté du choix entre deux forums n’est pas moins regrettable que l’absence totale d’accès à la Cour fédérale.

7. A mon avis, il est erroné de considérer la justice naturelle et l’équité comme des normes distinctes et séparées et de chercher à définir le contenu procédural de chacune. Dans Nicholson, le juge en chef a parlé d’une «notion d’équité, moins exigeante que la protection procédurale de la justice naturelle traditionnelle». L’équité ne comporte le respect que de certains principes de justice naturelle. Le professeur de Smith (3e éd. 1973, p. 208) a lucidement exprimé le concept d’une obligation d’agir équitablement:

[TRADUCTION] Cela signifie en général l’obligation de respecter les principes élémentaires de justice naturelle à une fin limitée, dans l’exercice de fonctions qui, à l’analyse, ne sont pas judiciaires mais administratives.

Le contenu des principes de justice naturelle et d’équité applicables aux cas individuels variera selon les circonstances de chaque cas, comme l’a reconnu le lord juge Tucker dans Russell v. Duke

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of Norfolk[32], à la p. 118.

8. En conclusion, la simple question à laquelle il faut répondre est celle-ci: compte tenu des faits de ce cas particulier, le tribunal a-t-il agi équitablement à l’égard de la personne qui se prétend lésée? Il me semble que c’est la question sous-jacente à laquelle les cours ont tenté de répondre dans toutes les affaires concernant la justice naturelle et l’équité.

XI

Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et de rétablir la décision du juge Mahoney en Division de première instance de la Cour fédérale. Il n’y aura aucune adjudication de dépens en cette Cour ni en Cour d’appel fédérale.

Version française du jugement des juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz, Estez et Pratte rendu par

LE JUGE PIGEON—Pour une infraction à la discipline considérée «flagrante ou grave», l’appelant a été condamné à passer quinze jours à l’unité spéciale de correction dans l’institution où il était détenu conformément à la Loi sur les pénitenciers. Il a présenté une demande de certiorari à la Division de première instance de la Cour fédérale et, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, une demande d’examen à la Cour d’appel. Cette dernière demande a été étudiée en premier lieu pendant que l’autre était suspendue. La Cour d’appel fédérale l’a rejetée[33] et cette Cour a confirmé ce rejet à la majorité[34].

Vu le texte de l’art. 28, la confirmation du rejet de la demande d’examen judiciaire signifie qu’on a décidé que la sentence disciplinaire en question était «une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Il ressort des motifs de la majorité, à l’exception d’un juge qui s’est dit d’accord avec les motifs de la Cour d’appel, qu’à son avis, les «Directives» régissant la

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procédure à suivre à l’égard d’infractions à la discipline sont des instructions de nature administrative plutôt qu’une «loi», bien que les règlements qui définissent les infractions à la discipline et précisent les peines qui peuvent être imposées par les autorités du pénitencier soient de la nature d’une loi.

Après l’arrêt de cette Cour, les procédures ont repris sur la demande de certiorari en Division de première instance. Les parties ont comparu devant le juge Mahoney qui a rendu une ordonnance portant que la Cour avait compétence[35]. Au début de ses motifs, il a dit (à la p. 313):

De l’accord des parties, la présente action est censée être une demande du requérant, Robert Thomas Martineau, introduite en vertu de la Règle 474 de cette cour, en vue d’obtenir une décision préliminaire sur une question de droit, à savoir si la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada est compétente pour accorder en l’espèce, un redressement par voie de certiorari.

Après avoir cité l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale, les par. 29(1) et (2) de la Loi sur les pénitenciers et les passages pertinents des par. 2.28 et 2.29 du Règlement sur le service des pénitenciers, il a poursuivi (aux pp. 315 à 317):

Je suppose que la compétence pour accorder le redressement demandé dépend de la documentation présentée à l’appui de la requête, qui révélerait qu’un droit du requérant a été limité ou refusé. Une peine consistant uniquement en une «perte de privilèges» n’impliquerait pas, par définition, la suppression ou la limitation d’un droit quelconque. La sanction de déchéance de son droit à la réduction statutaire de peine quand un détenu «est déclaré coupable devant un tribunal disciplinaire d’une infraction à la discipline», est expressément édictée par le paragraphe 22(3) de la Loi. La peine consistant en une interdiction de se joindre aux autres dépend entièrement du règlement promulgué en vertu des pouvoirs résultant de l’article 29 de la Loi. En ce qui concerne ces pouvoirs, on n’a pas prétendu que le paragraphe 29(2) de la Loi devait être interprété comme n’autorisant pas l’inclusion d’une sanction pour sa violation dans un règlement prescrit en vertu de l’alinéa 29(1)b) et que, par conséquent, des règlements prescrits en vertu de cet alinéa ne constituaient pas une «loi».

[Page 633]

Les infractions disciplinaires dont l’appelant a été déclaré coupable ont été créées par la loi. La peine imposée a été autorisée par la loi. Celle-ci exige, comme condition préalable à l’imposition de la peine, que le détenu soit «déclaré coupable» de l’infraction. Je n’oublie pas et j’accepte l’opposition du juge en chef Jackett à accorder trop d’importance au fait que la phraséologie de la procédure criminelle est introduite dans les règlements. Il est néanmoins manifeste que la loi envisage un processus selon lequel un détenu doit avoir été jugé coupable d’une infraction disciplinaire, prévue par la loi, comme condition préalable à l’imposition d’une peine également prévue par la loi. Cette dernière et les règlements qui prévoient tant l’infraction que la peine sont muets quant à ce processus.

Enfin, après avoir cité un passage des motifs de la majorité dans Howarth c. La Commission nationale des libérations conditionnelles[36], il a dit (aux pp. 318 et 319):

Je suppose qu’au Canada, en 1975, un organisme public tel que l’intimé, autorisé par la loi à imposer une peine qui était plus qu’une simple perte de privilèges, avait le devoir d’agir équitablement en décidant d’imposer la peine. Toute autre conclusion serait incompatible. Les circonstances révélées dans cette demande paraissent être appropriées au redressement recherché. Je ne suis pas, évidemment, en train de décider si le redressement devrait être accordé, mais simplement s’il pourrait être accordé par la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada. Selon moi, elle le peut.

Cette décision a été infirmée par la Cour d’appel fédérale[37]. Le principe de cet arrêt paraît se trouver aux trois alinéas suivants (aux pp. 638 et 639):

L’avis introductif de requête fait état des «déclarations de culpabilité» qui ont fait l’objet d’une demande introduite devant cette cour en vertu de l’article 28. La Cour suprême du Canada, saisie de l’affaire, a conclu que la présente cour n’était pas compétente en vertu de cet article: aux termes de l’arrêt de la Cour suprême, les «déclarations de culpabilité» étaient des décisions de nature administrative qui «n’[étaient] pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire» au sens de l’article 28.

A notre avis, il découle de cette décision que les «déclarations de culpabilité» en cause ne peuvent être attaquées en vertu de l’article 18 de la Loi sur la Cour

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fédérale par voie d’un bref de certiorari ou d’un redressement de la nature de celui qu’envisage un tel bref.

Bien que la portée du bref de certiorari se soit étendue depuis l’époque où il n’avait pour seule fonction que de permettre à un tribunal supérieur d’examiner les décisions de tribunaux inférieurs, le bref lui-même, à notre avis, ne continue de s’appliquer que lorsque la décision attaquée est soit de nature judiciaire soit soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. On ne nous a cité aucun arrêt affirmant le contraire.

Il ressort de ce texte que la Cour d’appel fédérale a infirmé la décision de la Division de première instance parce qu’elle n’acceptait pas que l’on puisse avoir recours au certiorari dans le cas d’une violation de l’obligation d’agir équitablement dans une décision administrative «qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Une note au bas de la p. 639 se termine avec la phrase suivante:

… Toute décision qui n’est pas de nature judiciaire mais qui se rapproche «suffisamment d’une décision de nature judiciaire pour faire l’objet d’un bref de certiorari» constitue, à notre avis, une décision soumise au «processus quasi judiciaire» au sens où l’entend l’article 28.

Avec respect, je ne puis partager cette interprétation. Dans Bates v. Lord Hailsham[38], le juge Megarry a dit (à la p. 1024 (All E.R.) 1378 (W.L.R.)):

[TRADUCTION] … Admettons que dans le domaine de ce qu’on appelle le quasi judiciaire, on applique les règles de justice naturelle et, dans le domaine administratif ou exécutif, l’obligation générale d’agir équitablement. Mais cela ne me paraît pas s’appliquer au processus législatif, qu’il s’agisse de lois ou de législation déléguée. Plusieurs de ceux que la législation déléguée concerne, et souvent de façon très importante, ne sont jamais consultés au cours de son processus d’adoption; et pourtant ils n’ont aucun recours. …

La phrase que j’ai soulignée dans ce passage a été agréée «comme un principe de common law par les motifs de la majorité de cette Cour dans Nicholson c. Haldimand Norfolk Regional Police Commissioners[39], à la p. 324. Dans cet arrêt rendu après celui de la Cour d’appel fédérale en l’espèce,

[Page 635]

on a autorisé le contrôle judiciaire en vertu de The Judicial Review Procedure Act of Ontario à l’encontre de la décision d’un comité de police de renvoyer un agent. Le règlement pertinent ne donnait pas à l’appelant le droit à une audition quasi judiciaire parce qu’il n’avait pas complété sa période de probation de dix-huit mois. Tout en admettant (à la p. 318) que la cessation d’une «relation employeur-employé n’entraîne pas en elle-même d’obligation juridique d’observer les principes de justice naturelle», la majorité a statué que, dans le cas du titulaire d’une charge publique comme un agent de police, il existe en common law une obligation d’agir équitablement, moins exigeante que l’obligation d’agir de façon quasi judiciaire, mais qui peut néanmoins être sanctionnée par le contrôle judiciaire. En vertu de la loi ontarienne cela inclut précisément les recours que vise l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale.

Plus récemment la Cour d’appel du Royaume-Uni a rendu un arrêt important: R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain[40]. Je ne crois pas pouvoir mieux résumer certaines des opinions exprimées qu’en citant le passage suivant du sommaire:

[TRADUCTION] Les cours sont les ultimes gardiens des droits et libertés du citoyen quel que soit son statut et quelque atténués que soient ces droits et libertés en conséquence d’un processus punitif ou autre, à moins que le Parlement n’ait décrété autrement par une loi. Il n’y a aucune règle de droit selon laquelle les cours doivent se déclarer incompétentes simplement parce que les procédures sous examen relèvent de la discipline interne et, vue qu’en vertu de la Prison Act 1952 un détenu demeure investi de droits résiduaires relatifs à la nature et au soin de son incarcération malgré sa privation de liberté, la Divisional Court a erré en refusant de reconnaître sa compétence.

Les juges Megaw et Waller. Bien que les procédures de comités de visiteurs à l’égard d’infractions à la discipline soient soumises au contrôle judiciaire des cours, cette intervention n’est justifiée qu’en cas de défaut d’agir équitablement, compte tenu de toutes les circonstances pertinentes, et lorsque l’on peut raisonnablement dire que ce manque d’équité a causé une injustice importante susceptible de redressement et non pas une injus-

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tice triviale ou purement théorique. De plus, les exigences de la justice naturelle ne sont pas nécessairement les mêmes dans tous les domaines. …

Semble. Une décision disciplinaire d’un directeur de prison ne peut faire l’objet d’un certiorari.

Bien que dans cet arrêt l’on ait mis en doute certains dicta de Ex p. Fry[41], aucun doute n’a été exprimé quant à la justesse de l’arrêt de la Cour d’appel, Fraser v. Mudge[42]. Dans cette affaire un détenu accusé d’une infraction à la discipline carcérales (voies de fait sur un gardien de prison) et cité à comparaître devant un comité de visiteurs avait présenté une demande d’injonction. Le détenu demandait une déclaration suivant laquelle il avait droit à l’assistance d’un avocat et une injonction qui aurait empêché le comité de faire enquête sur l’infraction avant qu’il n’ait eu l’occasion de comparaître par avocat. La Cour d’appel à l’unanimité a maintenu le refus d’injonction. Lord Denning a dit (aux pp. 1133 et 1134 W.L.R.):

[TRADUCTION] … Nous savons tous que lorsqu’un homme est amené devant son chef pour une violation des règles de discipline, que ce soit dans les forces armées ou sur un navire en mer, la pratique n’a jamais été d’accorder la représentation par avocat. Il est de première importance que ces affaires soient réglées rapidement. Si l’on permettait la représentation par avocat, des délais considérables s’ensuivraient. C’est aussi le cas des infractions aux règles de discipline carcérale. L’instruction doit en avoir lieu rapidement. Ceux qui procèdent à l’instruction doivent, bien sûr, agir équitablement. Ils doivent informer l’homme de l’accusation et lui donner une possibilité raisonnable de faire valoir sa défense. Mais cela peut se faire et se fait sans que l’affaire soit retardée par la représentation par avocat. Je ne suis pas d’avis que nous devrions modifier la pratique existante…

Lord Roskill a ajouté, après une référence aux Prison Rules 1964 (à la p. 80 All E.R.):

[TRADUCTION] … On recherche les grands principes sous-jacents de ces règles. II s’agit de maintenir la discipline en prison au moyen de décisions appropriées, promptes et rapides, par le directeur ou les visiteurs; et il me paraît que les exigences de la justice naturelle ne requièrent pas qu’une personne contre laquelle des procédures disciplinaires ont été intentées ait le droit absolu d’être représentée par avocat.

[Page 637]

Il me paraît que l’on a adopté, dans ce que je viens de citer, une vue juste de la situation du détenu qui fait l’objet de procédures disciplinaires. Il ne faut pas faire intervenir les exigences de la procédure judiciaire et, en conséquence il ne s’agit pas de décisions qui peuvent faire l’objet d’un examen par la Cour d’appel fédérale en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, un recours qui est, à mon avis, de la nature d’un droit d’appel. Cependant, cela ne veut pas dire que la Division de première instance ne peut sanctionner l’obligation d’agir équitablement au moyen des recours discrétionnaires mentionnés à l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale.

Je dois cependant souligner que l’ordonnance rendue par le juge Mahoney ne porte que sur la compétence de la Division de première instance, non sur la question de savoir si le redressement devrait être accordé dans les circonstances de l’espèce. Cela dépendra de l’exercice du pouvoir discrétionnaire judiciaire et, à cet égard, il sera essentiel de garder à l’esprit les exigences de la discipline carcérale, tout comme il est essentiel de garder à l’esprit les exigences de l’administration efficace de la justice pénale lorsqu’on traite de demandes de certiorari avant le procès, comme cela vient d’être souligné dans Le procureur général de la province de Québec c. Cohen[43]. Il est particulièrement important de n’accorder ce redressement que dans des cas d’injustice grave et de bien veiller à ce que ces procédures ne servent pas à retarder le châtiment mérité au point de le rendre inefficace, sinon de l’éviter complètement.

Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et de rétablir l’ordonnance du juge Mahoney de la Division de première instance de la Cour fédérale. Il n’y aura aucune adjudication de dépens en cette Cour ni en Cour d’appel fédérale.

Pourvoi accueilli.

Procureur de l’appelant: John W. Conroy, Abbotsford.

Procureur de l’intimé: Roger Tassé, Ottawa.

 



[1] [1978] 2 C.F. 637.

[2] [1978] 1 R.C.S. 118.

[3] (1977), 38 C.C.C. (2d) 67.

[4] [1976] 1 R.C.S. 453.

[5] [1979] 1 R.C.S. 311.

[6] [1978] 1 R.C.S. 470.

[7] [1975] 2 R.C.S. 62.

[8] [1979] 2 W.L.R. 42 (C.A.) infirmant [1978] 2 W.L.R. 598 (C. de D.).

[9] [1979] 1 R.C.S. 495.

[10] (1882), 10 Q.B.D. 309.

[11] 1 Salk. 146.

[12] (1700), 1 Ld. Raym. 467.

[13] [1967] 2 Q.B. 864.

[14] [1972] 2 All E.R. 589.

[15] [1964] A.C. 40.

[16] [1924] 1 K.B. 171 (C.A.).

[17] [1969] 2 Ch. 149(C.A.).

[18] [1951] A.C. 66 (C.P.).

[19] [1974] 2 All E.R. 643 (Q.B.D.).

[20] [1976] 3 All E.R. 452.

[21] [1967] 2 Q.B. 617.

[22] [1973] A.C. 660 (C.P.).

[23] [1976] 1 All E.R. 12(C.A.).

[24] [1917] 2 K.B. 504.

[25] L.R. 8 Q.B. 255.

[26] [1973] 2 O.R. 495.

[27] [1975] 3 All E.R. 78 (C.A.).

[28] [1978] 2 N.Z.L.R. 594.

[29] [1956] R.C.S. 154.

[30] [1969] 1 C.C.C. 371.

[31] 418 U.S. 539 (1974).

[32] [1949] 1 All E.R. 109.

[33] [1976] 2 C.F. 198.

[34] [1978] 1 R.C.S. 118.

[35] [1978] 1 C.F. 312.

[36] [1976] 1 R.C.S. 453.

[37] [1978] 2 C.F. 637.

[38] [1972] 3 All E.R. 1019, [1972] 1 W.L.R. 1373.

[39] [1979] 1 R.C.S. 311.

[40] [1979] 1 All E.R. 701.

[41] [1954] 2 All E.R. 118.

[42] [1975] 1 W.L.R. 1132, [1975] 3 All E.R. 78.

[43] [1979] 2 R.C.S. 305.

 

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