Trimm c. Police régionale de Durham, [1987] 2 R.C.S. 582
Jerry Trimm Appelant (Requérant)
et
Le chef de police du corps de police régional de Durham, le chef adjoint Gerald Robinson du corps de police régional de Durham, officier désigné comme président et la Commission de police de la municipalité régionale de Durham Intimés (Intimés)
et
Le procureur général du Canada Intervenant
Le procureur général de l'Ontario Intervenant (Intervenant)
Le procureur général du Québec Intervenant
Le procureur général du Nouveau‑Brunswick Intervenant
répertorié: trimm c. police régionale de durham
No du greffe: 20090.
1987: 4, 5, 6 mars; 1987: 19 novembre.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Lamer, Wilson et La Forest.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Affaires criminelles et pénales ‑‑ Droit à un tribunal indépendant et impartial ‑‑ Comparution d'un agent accusé d'infractions majeures ressortissant au service devant le surintendant de la police ‑‑ L'article 11 de la Charte s'applique‑t‑il dans les circonstances? ‑‑ Dans l'affirmative, les procédures sont‑elles incompatibles avec l'art. 11? ‑‑ Dans l'affirmative, l'article premier permet‑il de justifier le règlement? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 11d) ‑‑ Règlement 791, R.R.O. 1980, art. 3, 5(11), 6, 13, 16(4), (9), (15), 19(1), 20(2), (3), 24, Code of Offences.
L'appelant a été accusé de deux infractions majeures ressortissant au service et a comparu devant le chef de police adjoint pour subir son procès. Son argument selon lequel la manière de procéder relativement à ces deux accusations n'était pas conforme aux droits que lui garantit l'al. 11d) de la Charte et, en particulier, à son droit à un procès devant un tribunal indépendant et impartial, a été rejeté. La Cour divisionnaire a rejeté la demande d'exercice de contrôle judiciaire et la Cour d'appel a rejeté l'appel interjeté contre ce jugement. Les questions constitutionnelles devant cette Cour portent sur le fait de savoir (1) si l'al. 11d) de la Charte s'applique aux procédures disciplinaires de la police prévues par le règlement 791, R.R.O. 1980, et s'il est incompatible, (2) sur le fait de savoir si ce règlement est incompatible avec la Charte et, dans l'affirmative, si l'article premier de la Charte permet de le justifier.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté; la première question constitutionnelle reçoit une réponse négative.
Pour les motifs donnés dans l'arrêt R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541, l'art. 11 ne s'applique pas aux procédures disciplinaires de la police aux termes du règlement 791, R.R.O. 1980. Les mesures disciplinaires en l'espèce ne sont pas de nature criminelle et ne comportent pas de conséquences pénales. Contrairement à l'arrêt Wigglesworth, l'appelant n'est pas susceptible d'être emprisonné aux termes de la Police Act.
Jurisprudence
Arrêts suivis: R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541; Burnham c. Police de la communauté urbaine de Toronto, [1987] 2 R.C.S. 572; Trumbley et Pugh c. Police de la communauté urbaine de Toronto, [1987] 2 R.C.S. 577; arrêt mentionné: Colledge v. Niagara Regional Police Commission (1983), 40 O.R. (2d) 340.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 11d).
Police Act, L.R.O. 1980, chap. 381, art. 74(1)a).
Règlement 791, R.R.O. 1980, art. 3, 5(11), 6, 13, 16(4), (9), (15), 19(1), 20(2), (3), 24, Code of Offences, art. 1.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1986), 55 O.R. (2d) 570, 29 D.L.R. (4th) 557, 15 O.A.C. 279, qui a rejeté un appel contre le jugement de la Cour divisionnaire de l'Ontario, qui avait rejeté une demande d'examen judiciaire et d'ordonnance de prohibition relativement à l'audition par le chef adjoint de la police des infractions majeures ressortissant au service. Pourvoi rejeté; la première question constitutionnelle reçoit une réponse négative.
Aleksandr G. Bolotenko, pour l'appelant.
David J. D. Sims, c.r., Alan J. McMackin et Mario Bouchard, pour les intimés.
Julius Isaac, c.r., pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Dennis W. Brown, c.r., et Michael W. Bader, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Yves de Montigny et Françoise Saint‑Martin, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Grant Garneau, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1. Le juge Wilson‑‑L'appelant est membre du corps de police régional de Durham. Le 4 janvier 1983, le corps de police régional de Durham a, conformément à la Police Act, L.R.O. 1980, chap. 381, signifié à l'appelant un acte d'accusation l'inculpant d'avoir manqué à son devoir en quittant, sans permission, le secteur de surveillance qu'il lui avait été attribué, contrairement au sous‑al. 1c)(iii) du Code of Offences, règl. 791, R.R.O. 1980. Le même jour, l'appelant s'est vu signifier un autre acte d'accusation l'inculpant d'insubordination pour avoir désobéi à un ordre légitime, contrairement au sous‑al. 1b)(ii) du Code, en refusant de faire sa ronde après qu'on lui ait ordonné de le faire. Les deux infractions ont été qualifiées de majeures. Conformément aux actes d'accusation, l'appelant a comparu devant le chef de police adjoint Gerald Robinson le 19 janvier 1983, date à laquelle les procédures ont été ajournées jusqu'au 11 février 1983. À cette date, l'appelant a comparu devant le chef adjoint Robinson et la date de l'audience a été fixée. Le 15 avril 1983, date fixée pour l'audience, l'avocat de l'appelant a soutenu que la manière de procéder relativement à ces deux accusations contre l'appelant n'était pas conforme aux droits que lui garantit l'al. 11d) de la Charte et, en particulier, à son droit à un procès devant un tribunal indépendant et impartial. Cet argument a été rejeté. L'appelant a alors demandé à la Cour divisionnaire d'exercer son contrôle judiciaire en vue d'obtenir une ordonnance empêchant l'officier qui présidait de connaître de l'instance. Cette demande a été rejetée sans motifs le 15 octobre 1984.
2. La Cour d'appel de l'Ontario (les juges Brooke, Morden et Robins) a rejeté l'appel le 2 juillet 1986: (1986), 55 O.R. (2d) 570. Le juge Morden a examiné, au nom de la Cour, le texte de l'art. 11 et a fait remarquer qu'il était rempli de termes propres au droit criminel. Il a également examiné l'historique législatif de l'art. 11, la note marginale de cet article, ainsi que la jurisprudence et la doctrine sur la question. Il a conclu (à la p. 583) que [TRADUCTION] "le terme "infraction" s'entend d'une infraction qui fait l'objet de poursuites dans une affaire criminelle ou pénale". À la page 589, il a dit:
[TRADUCTION] À mon avis, une procédure disciplinaire aux termes de la Police Act ne constitue pas une affaire criminelle ou pénale au sens de l'art. 11. Dans de telles instances, la conséquence la plus grave qui peut en découler pour un agent de police est son licenciement et bien que je ne veuille pas en réduire la gravité, il s'agit d'une conséquence civile et non d'une peine de nature criminelle. Une instance disciplinaire de la police constitue un processus interne purement administratif. Sa conséquence possible la plus grave la rend semblable à une instance disciplinaire dans le contexte des rapports ordinaires employeur‑employé, même si la procédure qui la régit est nettement plus formelle. L'objet fondamental du congédiement d'un employé n'est pas de le punir au sens habituel de ce terme (pour le dissuader ou le corriger ou peut‑être, pour appliquer une certaine forme moderne de châtiment), mais plutôt de soulager l'employeur du fardeau que représente l'employé qui a démontré qu'il n'est pas à la hauteur de sa tâche.
L'autorisation de pourvoi devant cette Cour a été accordée le 27 novembre 1986.
3. Voici les questions constitutionnelles qui ont été formulées par la Cour:
1. L'alinéa 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés (ci‑après appelée la "Charte") s'applique‑t‑il aux procédures disciplinaires de la police prévues par le règlement 791, R.R.O. 1980, établi en vertu du par. 74(1) de la Police Act, L.R.O. 1980, chap. 381 et ses modifications?
2. Si l'alinéa 11d) de la Charte s'applique à ces procédures, le règlement 791, R.R.O. 1980, est‑il incompatible avec elle et, dans l'affirmative, l'article premier de la Charte permet‑il de le justifier?
4. Il sera utile de décrire la nature des procédures disciplinaires engagées aux termes de la Police Act, L.R.O. 1980, chap. 381, et des règlements adoptés en application de cette loi, en particulier le règlement 791, R.R.O. 1980. L'alinéa 74(1)a) de la Loi accorde au lieutenant‑gouverneur en conseil le pouvoir d'adopter des règlements [TRADUCTION] "régissant les corps de police ainsi que la conduite, les fonctions, la suspension et le renvoi des membres des corps de police". Le règlement 791, qui a pour titre [TRADUCTION] "Discipline générale", a été adopté conformément à ce pouvoir. L'article 3 de ce règlement énonce quels officiers du corps peuvent exercer les fonctions de chef de police pour entendre et régler les accusations portées contre des membres du service. L'article 6 prévoit qu'un tel officier (un "officier désigné") doit examiner les allégations présentées dans une plainte contre un membre du corps de police et qu'il peut alors signer un acte d'accusation. Cet acte d'accusation doit préciser si l'infraction particulière qui est reprochée est majeure ou mineure (par. 5(11)). Les diverses infractions sont énoncées à l'art. 1 de l'annexe du règlement dont voici les dispositions pertinentes:
[TRADUCTION] 1. Commet une infraction à la discipline, le chef de police, l'officier ou l'agent de police qui est coupable . . .
a) de conduite déshonorante, savoir, qui,
(i) agit d'une manière désordonnée ou d'une manière préjudiciable à la discipline ou susceptible de ternir la réputation du corps de police,
(ii) est coupable de conduite oppressive ou tyrannique à l'égard d'un subalterne,
...
(iv) volontairement ou par négligence fait une plainte ou déclaration mensongère contre un membre d'un corps de police,
...
(vii) est coupable d'un acte criminel ou d'une infraction punissable après déclaration sommaire de culpabilité aux termes du Code criminel (Canada), ou
...
b) d'insubordination, savoir, qui,
...
(ii) sans excuse légitime, désobéit à un ordre légitime, ou omet ou néglige de l'exécuter;
c) de manquement à son devoir, savoir, qui,
(i) sans excuse légitime, néglige ou omet d'accomplir rapidement et avec diligence son devoir de membre d'un corps de police,
...
(iii) n'obéit pas aux ordres ou quitte un secteur, un détachement ou contingent, ou tout autre endroit où il est en devoir sans permission ni motif suffisant,
...
(xi) est vêtu de manière incorrecte, et dont les vêtements ou le matériel est sale ou désordonné alors qu'il est en fonction;
d) de tromperie, savoir, qui,
(i) sciemment, fait ou signe une fausse déclaration dans un document ou livre officiel,
...
e) d'abus de confiance, savoir, qui,
(i) divulgue quelque chose qu'il a le devoir de garder secret,
...
(iii) sans autorisation appropriée, communique au public, à la presse ou à toute personne non autorisée quelque chose de relié au corps de police,
...
(v) communique de manière anonyme avec le chef de police, un officier supérieur ou des autorités supérieures,
...
f) de manoeuvre frauduleuse, savoir, qui,
(i) accepte un pot‑de‑vin,
(ii) omet de rendre compte de l'argent ou des biens reçus en sa qualité officielle ou de les remettre rapidement et fidèlement,
...
g) d'exercice illégal ou inutile de son pouvoir, savoir, qui,
(i) sans motifs justes et suffisants procède à une arrestation illégale ou inutile,
...
(iii) est impoli envers un membre du public;
h) de dommages causés aux vêtements ou au matériel, savoir, qui,
...
(ii) omet de rendre compte de tout gaspillage, de toute perte ou de tout dommage quels qu'ils soient;
i) de consommation de boissons alcoolisées d'une manière préjudiciable à l'exercice de ses fonctions, savoir, qui,
(i) dans l'exercice de ses fonctions, n'est pas en état de travailler parce qu'il a consommé des boissons alcoolisées, ou
...
j) de prêt d'argent à un supérieur; ou
k) d'emprunt d'argent à un subalterne ou d'acceptation d'un cadeau de celui‑ci.
Les aspects particuliers de la procédure relative au "procès" sont énoncés à l'art. 13:
[TRADUCTION] 13.‑‑(1) Le chef de police peut charger un avocat, un agent ou tout autre officier de police de diriger les procédures contre la personne accusée et, dans le cadre de ses fonctions, la personne ainsi désignée peut,
a)interroger et contre‑interroger les témoins;
b)résumer les éléments de preuve à l'appui de l'accusation; et
c)avant le prononcé du verdict final, sur l'ordre ou avec le consentement du chef de police, retirer l'accusation.
(2) L'agent ou tout autre officier de police désigné aux termes du par. (1) doit être de rang égal ou supérieur à la personne accusée.
(3) La personne accusée a le droit de présenter une défense pleine et entière à l'accusation et, à cette fin, elle peut interroger et contre‑interroger les témoins et présenter des arguments pour son propre compte, elle‑même personnellement ou par l'intermédiaire de son avocat ou de son mandataire.
Les conséquences d'une déclaration de culpabilité relativement à des infractions mineures et majeures sont énoncées aux art. 16 et 20. Les dispositions pertinentes sont les suivantes:
[TRADUCTION] 16.‑‑ ...
(4) La personne déclarée coupable d'une infraction mineure peut
a) être admonestée;
b) perdre au plus cinq jours de congé; ou
c) perdre au plus trois jours de salaire.
20.‑‑ ...
(2) La personne déclarée coupable d'une infraction majeure peut
a)être renvoyée;
b)être tenue de donner sa démission et, à défaut de démissionner dans un délai de sept jours, être destituée sommairement du corps de police;
c)être rétrogradée;
d)perdre au plus vingt jours de congé;
e)perdre au plus cinq jours de salaire, ou
f)être réprimandée, au lieu ou en sus de toute autre peine.
Les personnes déclarées coupables d'infractions majeures et mineures peuvent interjeter appel devant la Commission de police ou, en l'absence d'une telle commission, devant un comité du conseil municipal, puis en appeler des décisions de ces organismes à la Commission de police de l'Ontario: voir les par. 16(9), (15), 19(1), 20(3) et l'art. 24. Il ressort de ces dispositions que le corps de police met la personne en accusation et lui fait subir son procès. C'est cet aspect du processus que l'appelant conteste en se fondant sur l'al. 11d) de la Charte. Il soutient que le chef de police ou l'officier désigné ne constitue pas "un tribunal indépendant et impartial" au sens de cet alinéa.
5. Pour les raisons données dans l'arrêt R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541, l'art. 11 ne s'applique pas aux procédures disciplinaires de la police prévues par le règlement 791, R.R.O. 1980. Les procédures disciplinaires en l'espèce, qui sont identiques à celles dont il est question dans les arrêts Burnham c. Police de la communauté urbaine de Toronto, [1987] 2 R.C.S. 572, et Trumbley et Pugh c. Police de la communauté urbaine de Toronto, [1987] 2 R.C.S. 577, ne sont pas de nature criminelle et ne comportent pas de conséquences pénales. Comme le juge Eberle l'a déclaré dans Colledge v. Niagara Regional Police Commission (1983), 40 O.R. (2d) 340, à la p. 342 (C. div.):
[TRADUCTION] Les principaux aspects des procédures dont il est question en l'espèce relèvent entièrement des procédures disciplinaires internes du corps de police. L'obligation que l'on cherche à faire exécuter en l'espèce en est une qui découle directement du code de discipline de la police énoncé dans la Police Act. Par conséquent, les questions visées par les procédures sont essentiellement de nature privée entre l'agent et ses supérieurs.
Contrairement à la situation dans l'arrêt Wigglesworth, l'appelant n'est pas susceptible d'être emprisonné aux termes de la Police Act. En l'espèce, il n'y a pas de "véritables conséquences pénales". Par conséquent, je suis d'avis de répondre par la négative à la première question constitutionnelle. Compte tenu de ma réponse à la première question, il n'est pas nécessaire de répondre à la deuxième question.
6. Je suis d'avis de rejeter le pourvoi.
Pourvoi rejeté; la première question constitutionnelle reçoit une réponse négative.
Procureurs de l'appelant: Aitchison, Starzynski, Evans & Bolotenko, Oshawa.
Procureurs des intimés: Sims Brady & McInerney, Whitby.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Le procureur général du Canada, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Ontario: Le procureur général de l'Ontario, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le procureur général du Québec, Ste‑Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick: Le procureur général du Nouveau‑Brunswick, Fredericton.