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r. c. cornell, [1988] 1 R.C.S. 461

 

Tom (Asmunt) Cornell Appelant

 

c.

 

Sa Majesté La Reine  Intimée

 

et

 

Le procureur général du Canada, le procureur général du Québec et le procureur général de la Colombie‑Britannique Intervenants

 

répertorié: r. c. cornell

 

No du greffe: 19347.

 

1987: 25, 26 février; 1988: 24 mars.

 

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Wilson, Le Dain et La Forest.

 

en appel de la cour d'appel de l'ontario

 

                   Droit constitutionnel ‑‑ Déclaration canadienne des droits ‑‑ Égalité devant la loi ‑‑ Disposition du Code criminel non proclamée dans toutes les provinces ‑‑ L'application non universelle constitue‑t‑elle une violation du droit à l'égalité devant la loi? ‑‑ Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, app. III, art. 1b).

 

                   Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, auquel il ne peut être porté atteinte qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale ‑‑ Disposition du Code criminel non proclamée dans toutes les provinces ‑‑ L'application de cette disposition du Code criminel viole‑t‑elle l'art. 7 de la Charte ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 ‑‑ Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C‑34, art. 234.1, et mod.

 

                   Droit criminel ‑‑ Alcootest obligatoire pratiqué sur‑le‑champ ‑‑ Disposition non proclamée dans toutes les provinces ‑‑ Déclaration de culpabilité de conduite avec facultés affaiblies dans une province où la disposition était en vigueur ‑‑ L'application non universelle constitue‑t‑elle une violation du droit à l'égalité devant la loi? ‑‑ L'application de la disposition en question viole‑t‑elle l'art. 7 de la Charte? ‑‑ La disposition en vertu de laquelle la déclaration de culpabilité a été obtenue est‑elle inopérante? ‑‑ Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C‑34, art. 234.1, et mod. ‑‑ Loi de 1975 modifiant le droit criminel, S.C. 1974‑75‑76, chap. 93, art. 15, 102(3) ‑‑ Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, app. III, art. 1b) ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 7, 15.

 

                   L'appelant a été accusé d'avoir refusé sans excuse raisonnable d'obéir à un policier qui lui avait demandé en vertu du par. 234.1(1) du Code criminel de fournir sur‑le‑champ un échantillon d'haleine. Cette disposition, quoiqu'en vigueur dans la province où l'infraction avait eu lieu, n'avait pas été proclamée dans toutes les provinces. Avant de faire un plaidoyer de non culpabilité, l'appelant a soulevé une exception préliminaire alléguant l'inconstitutionnalité de l'art. 234.1. Le juge a ordonné la suspension de l'instance pour le motif que l'art. 234.1 violait à la fois la Déclaration canadienne des droits et la Charte canadienne des droits et libertés et était en conséquence inopérant. La Cour d'appel de l'Ontario a accueilli l'appel interjeté contre ce jugement, a annulé la suspension d'instance et a ordonné la tenue d'un nouveau procès. La question en litige est de savoir si le fait que l'ancien art. 234.1 du Code criminel n'a pas été proclamé et appliqué universellement constitue une violation du droit à l'égalité devant la loi reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits ou du droit de ne subir d'atteinte à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale, que garantit l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés.

 

                   Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

 

                   Le fait que l'art. 234.1 du Code criminel était en vigueur en Ontario mais non en Colombie‑Britannique ni au Québec lorsque l'appelant a été accusé ne constitue pas une violation du droit à l'égalité devant la loi reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits. L'inégalité résultant de la proclamation et de l'application non universelles de l'art. 234.1 du Code est justifiée par un objectif fédéral régulier.

 

                   "L'égalité devant la loi" n'exige pas qu'une loi contestée soit révisée en fonction d'une norme sévère qui obligerait le législateur fédéral à apporter à la rédaction législative le plus de soin et le plus de minutie possible. Au contraire, une loi doit faire l'objet d'un examen général afin de déterminer si elle vise à atteindre un objectif législatif fédéral régulier.

 

                   Il est clair que le concept d'un objectif fédéral régulier signifie davantage que le fait pour une loi de respecter le partage des pouvoirs. Il doit exister un objectif fédéral qui constitue une justification raisonnable de l'inégalité en question en ce sens que cette inégalité n'est pas manifestement arbitraire ni fantaisiste, mais repose légitimement sur la politique législative en question.

 

                   Le Parlement possède incontestablement en vertu du partage des pouvoirs la compétence législative pour limiter l'application territoriale du droit criminel. La règle générale posée par l'art. 7 du Code criminel, selon laquelle les dispositions de celui‑ci s'appliquent partout au Canada, ne vient pas exclure, du point de vue de l'interprétation, l'intention du Parlement d'autoriser qu'une disposition particulière de droit criminel soit proclamée dans certaines provinces mais non dans d'autres.

 

                   Il incombe à la personne qui invoque l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits de démontrer qu'une inégalité engendrée par une loi fédérale n'est pas justifiée par un objectif fédéral régulier. En raison de l'incidence qu'aurait l'art. 234.1 sur les priorités provinciales en matière d'application de la loi, sur l'efficacité et sur l'affectation des ressources dans le domaine du contrôle de la circulation routière, où il y a partage de compétences, il est raisonnable de supposer que le Parlement, lorsqu'il a adopté le par. 102(3) de la Loi de 1975 modifiant le droit criminel, avait l'intention d'autoriser le gouverneur en conseil à ne proclamer l'art. 234.1 dans une province donnée qu'avec le consentement de celle‑ci. Ceci constitue, aux fins de l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits, un objectif fédéral régulier justifiant l'application non universelle de l'art. 234.1 du Code criminel. L'application non universelle de l'art. 234.1 ne porte donc pas atteinte au droit à l'égalité devant la loi reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits.

 

                   Si en l'espèce on fondait sur l'art. 7 de la Charte une protection constitutionnelle du droit à l'égalité devant la loi, cela irait à l'encontre de l'intention du législateur clairement exprimée à l'art. 15 et au par. 32(2) de la Charte, selon lesquels la protection constitutionnelle de droit ne devait entrer en vigueur qu'à partir du 17 avril 1985.

 

Jurisprudence

 

                   Arrêts examinés: La Reine c. Burnshine, [1975] 1 R.C.S. 693; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; R. v. Negridge (1980), 54 C.C.C. (2d) 304; MacKay c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 370; arrêts mentionnés: R. v. Rossignol, Cour provinciale de l'Ontario, le juge Walneck, 17 février 1984, inédit; R. v. Hufsky (1984), 14 O.A.C. 1; R. v. Speicher, Kivell and Rodney (1983), 6 C.C.C. (3d) 262; R. v. Hamilton (1986), 57 O.R. (2d) 412, autorisation de pourvoi refusée, [1987] 1 R.C.S. ix; R. v. Frohman (1987), 56 C.R. (3d) 130; R. v. Hardiman (1987), 35 C.C.C. (3d) 226.

 

Lois et règlements cités

 

Charte canadienne des droits et libertés, art. 7, 11g), 15, 32(2).

 

Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C‑34, art. 234.1(1), (2), (3), (4) [adopté par S.C. 1974‑75‑76, chap. 93, art. 15, 102(3)].

 

Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, app. III, art. 1b).

 

Loi de 1985 modifiant le droit pénal, S.C. 1985, chap. 19, art. 36.

 

Loi sur les prisons et les maisons de correction, S.R.C. 1970, chap. P‑21.

 

Motor‑vehicle Act, R.S.B.C. 1960, chap. 253, art. 203.

 

                   POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1985), 14 O.A.C. 2, qui a accueilli un appel du jugement du juge Walneck de la Cour provinciale. Pourvoi rejeté.

 

                   Yves L. J. Fricot, pour l'appelant.

 

                   Michael A. MacDonald et Brian Gover, pour l'intimée.

 

                   E. A. Bowie, c.r., pour l'intervenant le procureur général du Canada.

 

                   Yves de Montigny, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

 

                   Joseph J. Arvay, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

 

                   Version française du jugement de la Cour rendu par

 

1.                       Le juge Le Dain‑‑Ce pourvoi soulève la question de savoir si le fait que l'ancien art. 234.1 du Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C‑34, et modifications, portant sur l'alcootest obligatoire pratiqué sur‑le‑champ n'a pas été proclamé et appliqué universellement, de sorte qu'il n'était pas en vigueur dans les provinces de la Colombie‑Britannique et du Québec, constitue une violation du droit à l'égalité devant la loi reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, app. III, ou du droit de ne pas subir d'atteinte à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale, que garantit l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés.

 

2.                       Le pourvoi est formé contre l'arrêt du 21 janvier 1985 dans lequel la Cour d'appel de l'Ontario (1985), 14 O.A.C. 2, a accueilli l'appel interjeté par le ministère public contre le jugement rendu le 9 avril 1984 par le juge Walneck de la Cour provinciale qui, relativement à une accusation portant que l'appelant avait refusé sans excuse raisonnable d'obtempérer à l'ordre d'un policier de lui fournir sur‑le‑champ un échantillon d'haleine pour fins d'analyse au moyen d'un alcootest, contrairement au par. 234.1(2) du Code criminel, avait ordonné la suspension de l'instance pour le motif que l'art. 234.1 était inopérant parce que, n'ayant été proclamé ni en Colombie‑Britannique ni au Québec, il contrevenait à l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits ainsi qu'à l'art. 7 et à l'al. 11g) de la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour d'appel a annulé la suspension d'instance et ordonné que l'appelant subisse un nouveau procès.

 

                                                                     I

 

3.                       D'après la dénonciation, l'appelant est accusé d'avoir [TRADUCTION]  "le 18 décembre 1983 ou vers cette date, à Thunder Bay dans ledit district de Thunder Bay, refusé sans excuse raisonnable d'obtempérer à l'ordre que lui avait donné un agent de la paix, en vertu du par. 234.1(1) du Code criminel, dans les circonstances y mentionnées, de lui fournir sur‑le‑champ tout échantillon d'haleine qu'il estimait nécessaire pour procéder à une analyse convenable au moyen d'un alcootest approuvé et de le suivre, si nécessaire, pour permettre de prélever cet échantillon, contrairement au par. 234.1(2) du Code criminel du Canada". Le 9 avril 1984, à la suite de la décision du ministère public de procéder par voie de mise en accusation, l'appelant a été interpellé devant le juge Walneck. Il a choisi d'être jugé par le juge de la Cour provinciale mais, avant de plaider non coupable, il a soulevé une exception préliminaire. L'appelant a en effet invoqué une décision antérieure, R. v. Rossignol (17 février 1984, inédite), dans laquelle le juge Walneck avait ordonné la suspension de l'instance pour le motif que l'art. 234.1 était inopérant parce que sa proclamation et son application non universelles le faisaient aller à l'encontre de l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits ainsi que de l'art. 7 et de l'al. 11g) de la Charte. En ordonnant la suspension de l'instance relative à l'accusation portée contre l'appelant, le juge Walneck a appliqué la décision qu'il avait rendue dans l'affaire Rossignol, où il avait exprimé l'avis qu'une loi suivant laquelle une conduite donnée constituait une infraction criminelle dans certaines provinces mais non dans d'autres contrevenait au principe de l'égalité devant la loi.

 

4.                La Cour d'appel de l'Ontario, composée des juges Martin, Lacourcière et Finlayson, a accueilli l'appel formé contre ce jugement. L'arrêt de la Cour d'appel est ainsi motivé par le juge Martin:

 

                   [TRADUCTION]  Nous retenons l'argument du ministère public selon lequel l'arrêt R. v. Hufsky, rendu par cette Cour le 18 septembre 1984, établit d'une manière concluante que l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits n'a pas pour effet de rendre l'art. 234.1 inopérant parce qu'il n'a pas été proclamé dans les provinces de la Colombie‑Britannique et du Québec.

 

                   Nous estimons en outre que l'al. 11g) de la Charte ne s'applique pas en l'espèce.

 

                   En ce qui concerne l'art. 7 de la Charte, sans tenter de préciser la portée du droit qu'il protège, nous sommes unanimes à croire que l'omission de mettre l'art. 234.1 en vigueur simultanément dans toutes les provinces du Canada ne viole pas le droit de l'intimé de ne subir d'atteinte "à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne" qu'en conformité avec les "principes de justice fondamentale".

 

                   Nous nous abstenons de nous prononcer sur l'effet que l'art. 15 de la Charte, une fois entré en vigueur, aura sur l'omission du pouvoir exécutif de mettre l'art. 234.1 en vigueur dans les provinces de la Colombie‑Britannique et du Québec.

 

                   Par conséquent, l'appel est accueilli, la suspension d'instance est annulée et la tenue d'un nouveau procès relativement à la dénonciation est ordonnée.

 

5.                       Dans l'arrêt R. v. Hufsky (1984), 14 O.A.C. 1, qui a également fait l'objet d'un pourvoi devant cette Cour et qui a été entendu en même temps que le présent pourvoi, la Cour d'appel de l'Ontario, composée du juge en chef Howland et des juges Martin et Blair, a écarté, pour les motifs suivants énoncés par le juge en chef Howland, l'argument selon lequel la proclamation et l'application non universelles de l'art. 234.1 du Code criminel allait à l'encontre de l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits:

 

[TRADUCTION]  L'avocat de l'appelant a soulevé trois moyens d'appel:‑‑

 

                   1. Il a fait valoir en premier lieu que l'art. 234.1 du Code criminel [. . .] était inopérant parce qu'il n'avait pas été proclamé en Colombie‑Britannique ni au Québec et portait en conséquence atteinte au droit de l'appelant à l'égalité devant la loi, reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits.

 

                   Nous ne pouvons accepter cet argument. À notre avis, le raisonnement de cette Cour dans l'arrêt R. v. Negridge (1980), 6 M.V.R. 255, 17 C.R. (3d) 14, 54 C.C.C. (2d) 304 (C.A. Ont.), est concluant sur ce point.

 

6.                       Dans l'affaire R. v. Negridge (1980), 54 C.C.C. (2d) 304, la question en litige était de savoir si le par. 234(1) du Code criminel, concernant l'infraction de conduite avec facultés affaiblies, était inopérant en ce qu'il violait l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits du fait que le par. 234(2), qui prévoyait la libération assortie de la condition qu'on se soumette à une cure de désintoxication, n'avait pas été mis en vigueur en Ontario. La Cour d'appel de l'Ontario, composée des juges Martin, Houlden et Morden, a répondu à cette question par la négative. Le juge Martin, en prononçant l'arrêt de la Cour, a dit, aux pp. 307 et 308:

 

                   [TRADUCTION]  De toute évidence, le par. 234(2) a pour objet de permettre à la Cour, le cas échéant, de choisir d'appliquer une disposition à but curatif plutôt que punitif. Il est tout aussi évident que le Parlement envisageait que les provinces fourniraient les installations de traitement et le personnel nécessaires. Il est donc parfaitement raisonnable que le Parlement diffère l'entrée en vigueur du par. 234(2) dans une province jusqu'à ce qu'elle ait pris les mesures nécessaires pour se doter des installations et du personnel appropriés au traitement envisagé par les dispositions de ce paragraphe.

 

                   Une disposition législative adoptée par le Parlement du Canada ne viole pas l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits parce qu'elle ne s'applique pas à toutes les régions du Canada, si le Parlement, en l'adoptant, a visé à atteindre un objectif fédéral régulier: voir l'arrêt R. v. Burnshine (1974), 15 C.C.C. (2d) 505, aux pp. 510 et 513, 44 D.L.R. (3d) 584, [1975] 1 R.C.S. 693, aux pp. 701 et 705.

 

                   Il incombe à l'appelant de démontrer qu'en prévoyant que le par. 234(2) n'entrera en vigueur dans une province qu'après sa proclamation dans cette province, le Parlement ne visait pas un objectif fédéral régulier: voir l'arrêt R. v. Burnshine, précité, à la p. 515 C.C.C., aux pp. 707 et 708 R.C.S. En l'espèce, l'appelant n'a pas fait cette preuve. Je suis donc d'avis d'accorder l'autorisation d'en appeler, mais je suis d'avis de rejeter l'appel de la déclaration de culpabilité.

 

7.                       Les points touchant l'art. 7 de la Charte font l'objet de la première et de la deuxième questions constitutionnelles formulées par le Juge en chef dans son ordonnance du 20 novembre 1986:

 

1.                La proclamation et l'application non universelles de l'art. 234.1 du Code criminel du Canada portent‑elles atteinte aux droits et libertés garantis par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés?

 

2.                Si la proclamation et l'application non universelles de l'art. 234.1 portent atteinte aux droits et libertés garantis par l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, l'art. 234.1 est‑il justifié par l'article premier de la Charte canadienne des droits et libertés et donc compatible avec la Loi constitutionnelle de 1982?

 

Avant que le pourvoi ne soit entendu, l'appelant a abandonné les moyens fondés sur l'art. 15 de la Charte, sur lesquels portaient les troisième, quatrième et cinquième questions constitutionnelles formulées par le Juge en chef. On n'a pas invoqué non plus l'al. 11g) de la Charte en cette Cour.

 

                                                                    II

 

8.                       L'ancien art. 234.1 du Code criminel prévoyant l'alcootest obligatoire pratiqué sur‑le‑champ disposait:

 

                   234.1 (1) L'agent de la paix qui a des raisons de soupçonner la présence d'alcool dans le sang du conducteur d'un véhicule à moteur ou de celui qui en a la garde à l'arrêt, peut lui demander de lui soumettre sur‑le‑champ tout échantillon d'haleine qu'il estime nécessaire pour procéder à une analyse convenable au moyen d'un alcooltest approuvé et de le suivre, si nécessaire, pour permettre de prélever cet échantillon.

 

                   (2) Quiconque, sans excuse raisonnable, refuse de donner l'échantillon prévu au paragraphe (1) est coupable d'un acte criminel ou d'une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité et est passible

 

a) pour la première infraction, d'une amende de cinquante à deux mille dollars et d'un emprisonnement de six mois, ou de l'une de ces peines;

 

b) pour la deuxième infraction, d'un emprisonnement de quatorze jours à un an; et

 

c) pour chaque infraction subséquente, d'un emprisonnement de trois mois à deux ans.

 

                   (3) Pour l'application du présent article, le prévenu est réputé avoir la garde ou le contrôle du véhicule à moteur lorsqu'il est prouvé qu'il occupait le siège habituel du conducteur, à moins d'établir qu'il n'a pas pris place à bord du véhicule dans l'intention de le faire démarrer.

 

                   (4) Au présent article, "alcooltest approuvé" désigne un instrument d'un genre conçu pour procéder à l'analyse chimique d'un échantillon de l'haleine d'une personne afin d'établir son taux d'alcoolémie et approuvé pour l'application du présent article par ordonnance du procureur général du Canada.

 

9.                       L'article 234.1 a été adopté par l'art. 15 de la Loi de 1975 modifiant le droit criminel, S.C. 1974‑75‑76, chap. 93, sanctionnée le 30 mars 1976. Aux termes du par. 102(3) de cette loi, son art. 15 devait entrer en vigueur par proclamation. Le paragraphe 102(3) est ainsi conçu:

 

                   (3) Les dispositions de l'un des alinéas du présent paragraphe, à savoir:

 

a) article 15,

 

b) paragraphes 14(2) et 17(2), ou

 

c) articles 89 à 94

 

n'entrent en vigueur dans une province qu'à une date fixée par proclamation à cet effet.

 

10.                     L'article 234.1 a été proclamé en Ontario et en Alberta le 15 septembre 1976, en Nouvelle‑Écosse, au Nouveau‑Brunswick, à Terre‑Neuve, dans les Territoires du Nord‑Ouest et dans le Territoire du Yukon le 1er novembre 1976, au Manitoba le 8 décembre 1976, en Saskatchewan le 1er janvier 1977 et dans l'Île‑du‑Prince‑Édouard le 1er mars 1978. (TR/76‑110, Gazette du Canada, 13 octobre 1976, pp. 2778 et 2779; TR/76‑148, Gazette du Canada, 8 décembre 1976, pp. 3268 et 3269; TR/76‑174, Gazette du Canada, 22 décembre 1976, pp. 3424 et 3425; TR/77‑7, Gazette du Canada, 12 janvier 1977, pp. 161 et 162; et TR/78‑34, Gazette du Canada, 22 mars 1978, pp. 1061 et 1062.) L'article 234.1 n'avait pas été proclamé dans les provinces de la Colombie‑Britannique et du Québec lorsqu'il a été abrogé par l'art. 36 de la Loi de 1985 modifiant le droit pénal, S.C. 1985, chap. 19, sanctionnée le 20 juin 1985, et remplacé par un nouvel art. 238 du Code, dont le par. (2) correspond à l'ancien par. 234.1(1). Conformément au par. 212(2) de la Loi modificative de 1985, qui porte que le par. 238(2) du Code "entre [. . .] en vigueur dans une province à la date ou aux dates fixées par proclamation dans celle‑ci", ce paragraphe a été proclamé dans chacune des provinces le 4 décembre 1985 (TR/85‑211, Gazette du Canada, 11 décembre 1985, pp. 4873 à 4875).

 

                                                                   III

 

11.                     La première question qui se pose en l'espèce est de savoir si le fait que l'art. 234.1 du Code criminel était en vigueur en Ontario mais non en Colombie‑Britannique ni au Québec plus de sept ans après son adoption quand l'appelant a été accusé en décembre 1983, constitue une violation du droit à l'égalité devant la loi reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits, dont voici le texte:

 

                   1. Il est par les présentes reconnu et déclaré que les droits de l'homme et les libertés fondamentales ci‑après énoncés ont existé et continueront à exister pour tout individu au Canada quels que soient sa race, son origine nationale, sa couleur, sa religion ou son sexe:

 

                                                                    ...

 

b) le droit de l'individu à l'égalité devant la loi et à la protection de la loi;

 

12.                     Dans le présent pourvoi et dans le pourvoi formé dans l'affaire Hufsky, qui a été plaidée en même temps, les appelants ont fait valoir que l'inégalité résultant de la proclamation et de l'application non universelles de l'art. 234.1 du Code n'était pas justifiée par un objectif fédéral régulier au sens où ce concept semble avoir été appliqué par cette Cour à la majorité dans l'arrêt La Reine c. Burn­shine, [1975] 1 R.C.S. 693, et dans des arrêts subséquents. Ils se sont appuyés tout particulièrement cependant sur le sens qui a été donné à ce concept par le juge McIntyre dans l'arrêt MacKay c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 370. Dans cette affaire, après avoir exprimé l'avis que, pour être régulier, un objectif fédéral doit non seulement relever de la compétence législative fédérale résultant du partage des pouvoirs, mais aussi ne pas violer la Déclaration canadienne des droits, le juge McIntyre dit, à la p. 406, que le critère à appliquer pour déterminer s'il y a eu une telle violation consiste à se demander si l'inégalité créée par la loi contestée est "arbitraire, fantaisiste ou superflue, ou si elle a un fondement rationnel et acceptable en tant que dérogation nécessaire au principe général de l'application universelle de la loi pour faire face à des conditions particulières et atteindre un objectif social nécessaire et souhaitable". Essentiellement dans le même sens, il formule à la p. 407, le critère comme étant la question de savoir "si l'on a créé l'inégalité en cherchant l'accomplissement d'un objectif fédéral constitutionnel et régulier, si elle a été créée rationnellement en ce sens qu'elle n'est ni arbitraire ni fantaisiste et ne tire son origine d'aucun motif inavoué ou contraire aux dispositions de la Déclaration canadienne des droits, et s'il s'agit d'une dérogation nécessaire au principe général de l'application universelle de la loi dans la recherche d'un objectif social nécessaire et souhaitable". Le juge McIntyre a souligné en outre qu'une dérogation au principe de l'égalité doit être nécessaire pour la réalisation de l'objectif visé par le législateur. Il dit en effet, à la p. 408: "Il ne faut cependant pas oublier que, puisqu'on doit respecter le principe de l'égalité devant la loi, on ne peut y déroger que lorsque cela est nécessaire pour accomplir des objectifs socialement souhaitables et, dans ce cas, seulement dans la mesure nécessaire pour y parvenir dans les circonstances."

 

13.                     Par ailleurs, l'intimée en l'espèce et dans l'affaire Hufsky, ainsi que les intervenants qui l'appuient, a invoqué la déclaration relative au critère de l'objectif fédéral régulier énoncé dans l'arrêt Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, où le juge en chef Dickson, parlant au nom de la majorité, passe en revue la jurisprudence de cette Cour portant sur l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits, puis exprime à la p. 90 l'opinion suivante, à laquelle ont souscrit les juges Estey et Lamer:

 

                   Il se dégage de ce bref historique du droit à "l'égalité devant la loi" reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits que la majorité en cette Cour ne s'est jamais montrée disposée à réviser une loi contestée en fonction d'une norme sévère qui exigerait du législateur fédéral qu'il apporte à la rédaction législative le plus de soin et le plus de minutie possible. Au contraire, la majorité a été toujours prête à se demander si, de façon générale, la loi visait à atteindre un objectif législatif fédéral régulier ou valable. Cette attitude a été adoptée dans des affaires où il était question de distinctions législatives fondées sur la race, le sexe et l'âge, ainsi que dans des affaires mettant en cause des intérêts extrêmement importants de la personne invoquant le droit à l'égalité. Les extraits de ces arrêts, que j'ai cités, révèlent que la Cour s'est préoccupée du statut de simple texte législatif de la Déclaration canadienne des droits et de la nature déclaratoire des droits qu'elle confère. Or, je crois que le temps est révolu où il aurait pu convenir de procéder à une réévaluation de ces préoccupations et de l'orientation que la Cour a adoptée dans l'interprétation de ce document.

 

14.                     Le Juge en chef n'a pas fait mention du critère énoncé par le juge McIntyre dans l'arrêt MacKay, qui est celui qu'a appliqué la minorité dans l'arrêt Beauregard. Le juge Beetz, dissident, à l'avis duquel le juge McIntyre s'est rangé, après avoir cité longuement les motifs rédigés par le juge McIntyre dans l'affaire MacKay et avoir signalé qu'il les adoptait, a résumé le critère en des termes qui insistaient sur l'exigence de la nécessité, comme cela se dégage des passages suivants qui figurent aux pp. 116 et 117 de ses motifs:

 

                   Le critère qui ressort de ces motifs veut que la nécessité d'établir une distinction précise soit en vue d'atteindre un objectif social souhaitable...

 

                   En outre, le critère est d'autant plus exigeant qu'il comprend un élément essentiel de proportionnalité; même lorsque la dérogation au principe de l'application universelle de la loi est justifiée, on ne peut déroger au principe plus que ce qui est nécessaire pour atteindre un objectif social souhaitable...

 

15.                     Avec égards, la conclusion à tirer de l'arrêt Beauregard est que le critère formulé par le juge McIntyre dans l'arrêt MacKay, du moins dans la mesure où il exige que la dérogation au principe de l'égalité soit nécessaire pour atteindre l'objectif visé par le législateur, n'a pas été adopté par la majorité en cette Cour comme moyen de déterminer l'applicabilité de l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits, et que, comme l'a conclu la majorité dans l'affaire Beauregard, il est trop tard de le faire.

 

16.                     Il est clair que le concept de l'objectif fédéral régulier, tel qu'il a été appliqué par la majorité en cette Cour, signifie davantage que le fait pour une loi de respecter le partage des pouvoirs, mais il n'a pas reçu dans la jurisprudence de définition plus précise que celle qui se dégage du passage déjà cité, tiré des motifs du Juge en chef dans l'affaire Beauregard. Pour ma part, j'estime que, tout au plus, il est implicite dans la jurisprudence qu'il doit exister un objectif fédéral qui constitue une justification raisonnable de l'inégalité en question, en ce sens que cette inégalité n'est pas manifestement arbitraire ni fantaisiste mais repose légitimement sur la politique législative en question. C'est peut‑être là ce qu'ont en commun la façon dont la majorité a abordé le critère de l'objectif fédéral régulier et celle adoptée par le juge McIntyre dans l'arrêt MacKay.

 

17.                     Il ressort implicitement des arrêts Burnshine et Negridge que l'objectif fédéral régulier, justifiant qu'une limitation territoriale soit imposée à l'application du droit criminel, est celui qui relève du droit criminel et nécessite pour sa mise en oeuvre l'existence d'installations spéciales. Dans l'affaire Burnshine il était question de la validité ou de l'effet pratique d'une disposition de la Loi sur les prisons et les maisons de correction, S.R.C. 1970, chap. P‑21, qui habilitait les tribunaux de la Colombie‑Britannique à condamner une personne âgée en apparence de moins de vingt‑deux ans à une peine d'emprisonnement pour des périodes consécutives d'une durée déterminée et d'une durée indéterminée dans des établissements carcéraux nommés, laquelle peine pouvait dépasser la peine maximale d'emprisonnement établie par le Code criminel pour l'infraction dont la personne avait été reconnue coupable. Le juge Martland, parlant au nom de la majorité, a dit, à la p. 707, au sujet du but législatif visé dans cette affaire: "L'article a été fait applicable en Colombie‑Britannique parce que cette province était pourvue des institutions et du personnel requis à cette fin." De même, dans l'arrêt Negridge, dans le passage que j'ai déjà reproduit, le juge Martin a dit: "Il est donc parfaitement raisonnable que le Parlement diffère l'entrée en vigueur du par. 234(2) dans une province jusqu'à ce qu'elle ait pris les mesures nécessaires pour se doter des installations et du personnel appropriés au traitement envisagé par les dispositions de ce paragraphe." La disposition prévoyant que l'art. 234.1 du Code serait proclamé sélectivement province par province pouvait peut‑être à l'origine se justifier de la même manière, c'est‑à‑dire par le fait qu'elle était destinée à donner aux provinces le temps de se munir de l'équipement nécessaire pour pratiquer les alcootests prévus et de former des gens à son utilisation. Le procureur général de la Colombie‑Britannique a toutefois concédé que, étant donné que plus de sept ans se sont écoulés depuis la date de l'adoption de l'art. 234.1, on ne saurait invoquer cet argument pour justifier sa non‑proclamation dans les provinces de la Colombie‑Britannique et du Québec.

 

18.                     Le procureur général de la Colombie‑Britannique et l'intimée, qui a adopté ses arguments sur ce point, ont avancé en guise de justification de la proclamation et de l'application non universelles de l'art. 234.1 un objectif fédéral quelque peu différent. Ils font valoir en effet qu'en raison de l'incidence de l'art. 234.1 sur les priorités provinciales en matière d'application de la loi et d'affectation des ressources dans le domaine du contrôle de la circulation routière, où il y a partage ou chevauchement de compétences, il était raisonnable de supposer que le Parlement, lorsqu'il a adopté le par. 102(3) de la Loi de 1975 modifiant le droit criminel, avait l'intention d'autoriser le gouverneur en conseil à ne proclamer l'art. 234.1 dans une province donnée qu'avec le consentement de celle‑ci.

 

19.                     Avec l'autorisation de la Cour, le procureur général de la Colombie‑Britannique a déposé un affidavit d'où il se dégage que cette province n'a pas consenti à la proclamation de l'art. 234.1 parce qu'elle préférait poursuivre son propre programme de dépistage et de dissuasion en matière de conduite avec facultés affaiblies, programme dans le cadre duquel s'inscrivait une disposition de l'art. 203 de la Motor‑vehicle Act, R.S.B.C. 1960, chap. 253, prévoyant la suspension immédiate du permis de conduire. Quand le fédéral a demandé à quel moment la province voulait qu'entre en vigueur en Colombie‑Britannique l'art. 15 de la Loi de 1975 modifiant le droit criminel, par lequel a été adopté l'art. 234.1, on a répondu: [TRADUCTION]  "En ce qui concerne l'art. 15, nous ne désirons pas que cet article soit proclamé en vigueur dans cette province. Étant donné l'art. 203 de notre Motor Vehicle Act, nous croyons qu'il ne s'agit pas là d'un outil nécessaire ou qui nous serait particulièrement utile dans notre situation actuelle." L'affidavit présente des statistiques sur le taux et les conséquences (accidents, lésions corporelles et dépenses publiques) de la conduite avec facultés affaiblies en Colombie‑Britannique et aussi sur les effets du "Counterattack Program" de la province, destiné à les réduire, et tend donc à appuyer l'argument du procureur général de la Colombie‑Britannique selon lequel la question de savoir si l'art. 234.1 devait être proclamé dans cette province était considérée comme une question de priorités en matière d'application de la loi, d'efficacité et d'affectation de ressources. Pour soutenir l'argument du procureur général de la Colombie‑Britannique relativement à l'existence d'un objectif fédéral régulier justifiant la proclamation et l'application non universelles de l'art. 234.1, le procureur général de l'Ontario a affirmé que [TRADUCTION]  "La proclamation sélective de l'art. 234.1 reconnaît l'absence de consensus quant à savoir si les dispositions ayant trait à l'alcootest pratiqué sur‑le‑champ permettraient l'affectation la plus efficace de ressources à la réduction du taux d'ivresse au volant" et qu' [TRADUCTION]  "en prévoyant la proclamation sélective de l'art. 234.1, le législateur fédéral visait d'une part à obtenir le consentement et la collaboration des provinces et d'autre part à respecter l'intérêt légitime qu'avaient les provinces à expérimenter en vue de déterminer le moyen le plus efficace de diminuer le taux de conduite avec facultés affaiblies".

 

20.                     Les procureurs généraux des provinces ont souligné qu'en examinant s'il est raisonnable d'attribuer au législateur l'intention de conférer un pouvoir de proclamer une disposition pénale dans certaines provinces, mais non dans d'autres, on doit se rappeler, comme point de départ d'une analyse constitutionnelle, que le Parlement possède incontestablement en vertu du partage des pouvoirs la compétence législative pour limiter l'application territoriale du droit criminel et qu'il a exercé cette compétence en plusieurs occasions. C'est ce qu'ont affirmé la majorité et la minorité dans l'affaire Burnshine. Le juge Martland, parlant au nom de la majorité, a dit, à la p. 705:

 

                   Il est très clair qu'en 1960, lors de l'adoption de la Déclaration des droits, le concept de "l'égalité devant la loi" ne comprenait pas et ne pouvait pas comprendre le droit pour tout individu de faire valoir qu'aucune loi qui ne s'appliquait pas à l'ensemble des citoyens et dans toutes les parties du Canada ne pouvait être adoptée. Un droit de cette nature aurait comporté une atteinte grave à la souveraineté du Parlement dans l'exercice de sa compétence législative sous le régime de l'art. 91 de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique et n'aurait pu être créé que par un amendement à la constitution, ou par une loi. À mon avis le libellé de la Déclaration des droits n'a pas pour effet de créer un tel droit puisque, comme déjà mentionné, elle porte déclaration et continuation de droits et libertés existants, de par ses termes exprès. Ce sont ces droits et ces libertés qui existaient alors qui ne doivent être violés par aucune loi fédérale. L'article 2 ne crée pas de droits nouveaux. Son but est d'empêcher la transgression de droits existants. Il précise effectivement, dans les alinéas a) à g), certains droits faisant partie de ceux qui sont déclarés dans l'art. 1, mais le droit invoqué par l'intimé n'est compris dans aucun de ces sept alinéas.

 

La compétence législative que possède le Parlement, en raison du partage des pouvoirs, pour fixer une limite territoriale à l'application du droit criminel a été reconnue aussi par le juge Laskin (alors juge puîné), dissident, en les termes suivants, à la p. 715:

 

                   Comme question de compétence législative seulement, on ne peut mettre en doute le droit qu'a le Parlement de donner des applications spéciales à ses lois criminelles ou autres, que ce soit en termes d'application locale ou autrement. Ceci a été reconnu depuis les débuts de l'existence de cette Cour: voir, par exemple, Fredericton c. La Reine [(1880), 3 R.C.S. 505].

 

Vu ce pouvoir incontesté et son utilisation de temps à autre, la règle générale posée par l'art. 7 du Code criminel, selon laquelle ses dispositions s'appliquent partout au Canada, ne vient pas, contrairement à ce qu'ont soutenu les appelants en l'espèce et dans l'affaire Hufsky, exclure, du point de vue de l'interprétation, l'intention du Parlement d'autoriser qu'une disposition pénale particulière soit proclamée dans certaines provinces mais non dans d'autres.

 

21.                     Comme l'établissent les arrêts Burnshine et Negridge, il incombe à la personne qui invoque l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits de démontrer qu'une inégalité engendrée par une loi fédérale n'est pas justifiée par un objectif fédéral régulier. Compte tenu des raisons qui, d'après les procureurs généraux des provinces, permettent de supposer que le Parlement a autorisé le gouverneur en conseil à ne proclamer l'art. 234.1 dans une province donnée que si cette dernière y consentait, je ne crois pas qu'on ait fait la preuve nécessaire. À mon avis, il est raisonnable de conclure que c'est pour ces raisons et avec cette intention que le Parlement a adopté le par. 102(3) de la Loi de 1975 modifiant le droit criminel et que ces raisons et cette intention constituent, aux fins de l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits, un objectif fédéral régulier justifiant la proclamation et l'application non universelles de l'art. 234.1 du Code criminel. Par conséquent, le fait que cet article était en vigueur en Ontario mais non en Colombie‑Britannique ni au Québec lorsque l'appelant a été accusé en décembre 1983 ne lésait nullement son droit à l'égalité devant la loi reconnu par l'al. 1b) de la Déclaration canadienne des droits.

 

                                                                   IV

 

22.                     Je viens maintenant à l'argument de l'appelant fondé sur l'art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, dont voici le texte:

 

                   7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.

 

23.                     L'appelant prétend que le droit à l'égalité devant la loi est un principe de justice fondamentale au sens de l'art. 7 et que la proclamation et l'application non universelles de l'art. 234.1 du Code criminel, qui prévoit une peine d'emprisonnement, porte atteinte au droit de n'être privé de la liberté qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale.

 

24.                     La position initialement adoptée par l'intimée et les intervenants face à l'argument fondé sur l'art. 7 de la Charte est la suivante: si en l'espèce on fondait sur l'art. 7 une protection constitutionnelle du droit à l'égalité devant la loi, cela irait à l'encontre de l'intention du législateur clairement exprimée à l'art. 15 et au par. 32(2) de la Charte, selon lesquels la protection constitutionnelle de ce droit ne devait entrer en vigueur qu'à partir du 17 avril 1985.

 

25.                     Je suis d'accord avec cet argument. Pour cela je me fonde sur l'intention manifeste des rédacteurs de la Charte quant au moment où devait prendre effet la protection constitutionnelle du droit à l'égalité devant la loi et non pas sur la maxime expressio unius est exclusio alterius, qu'on a appliquée dans l'affaire R. v. Speicher, Kivell and Rodney (1983), 6 C.C.C. (3d) 262, à laquelle nous ont renvoyés les avocats de l'intimée et des intervenants. Comme cette Cour l'a fait observer, il peut y avoir un certain chevauchement de l'art. 7 et d'autres dispositions de la Charte. On aurait cependant tort, selon moi, compte tenu de l'expression claire de l'intention du législateur, d'accorder au droit à l'égalité devant la loi la protection dont il aurait pu par ailleurs bénéficier sous le régime de l'art. 7 dans un cas où l'art. 15 ne pouvait pas s'appliquer parce qu'il n'était pas en vigueur à l'époque en question. Je signale que la constitutionnalité, en vertu de l'art. 15 de la Charte, de la proclamation et de l'application non universelles de dispositions de droit criminel, y compris l'art. 234.1, a déjà été étudiée dans plusieurs affaires et notamment par des cours d'appel dans R. v. Hamilton (1986), 57 O.R. (2d) 412 (C.A. Ont.), R. v. Frohman (1987), 56 C.R. (3d) 130 (C.A. Ont.), et R. v. Hardiman (1987), 35 C.C.C. (3d) 226 (C.A.N.‑É.) L'autorisation de former un pourvoi devant cette Cour contre l'arrêt Hamilton de la Cour d'appel de l'Ontario a été demandée relativement à des questions autres que celle de la constitutionnalité de la proclamation et de l'application non universelles des dispositions pénales en cause, mais l'autorisation a été refusée, [1987] 1 R.C.S. ix. Si on devait avoir recours à l'art. 7 de la Charte pour trancher cette question en tenant pour acquis que l'égalité devant la loi constitue un principe de justice fondamentale au sens de cette disposition‑là, cela aurait inévitablement pour effet de régler la question aussi aux fins de l'art. 15, car l'analyse, y compris celle relative à l'application de l'article premier, le cas échéant, serait essentiellement la même dans les deux cas. Voilà qui me renforce davantage dans la conviction qu'il serait erroné d'appliquer l'art. 7 en l'espèce, étant donné l'expression claire de l'intention du législateur qui a voulu que la protection constitutionnelle du droit à l'égalité devant la loi ne prenne effet que le 17 avril 1985.

 

26.                     Pour ces motifs, je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de ne pas répondre aux questions constitutionnelles parce que l'art. 7 ne s'applique pas à la question soulevée par le pourvoi.

 

                   Pourvoi rejeté.

 

                   Procureurs de l'appelant: Macgillivray‑Poirier, Thunder Bay.

 

                   Procureur de l'intimée: Le procureur général de l'Ontario, Toronto.

 

                   Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Le procureur général du Canada, Ottawa.

 

                   Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le procureur général du Québec, Ste‑Foy.

 

                   Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.

 

 

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