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r. c. francis, [1988] 1 R.C.S. 1025

 

Leo Tyler Francis        Appelant

 

c.

 

Sa Majesté La Reine  Intimée

 

et

 

Le procureur général du Québec, le procureur général de la Nouvelle‑Écosse, le procureur général de la Colombie‑Britannique et le procureur général de l'Alberta                                                            Intervenants

 

répertorié: r. c. francis

 

 

 

No du greffe: 19256.

 

1988: 23 février; 1988: 26 mai.

 


Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey*, McIntyre, Lamer, Wilson, Le Dain, La Forest et L'Heureux‑Dubé.

 

 

en appel de la cour d'appel du nouveau‑brunswick

 

                   Droit constitutionnel ‑‑ Indiens ‑‑ Prépondérance ‑‑ Réglementation de la circulation routière dans les réserves ‑‑ Déclaration de culpabilité aux termes d'une loi provinciale pour une infraction survenant dans une réserve indienne ‑‑ Compatibilité de la loi provinciale avec le règlement fédéral ‑‑ La loi provinciale est‑elle applicable? ‑‑ Loi sur les véhicules à moteur, L.R.N.‑B. 1973, chap. M‑17, art. 167b) ‑‑ Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I‑6, art. 73(1)c), 88 ‑‑ Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes, C.R.C. 1978, chap. 959, art. 6.

 

                   Indiens ‑‑ Réserves ‑‑ Réglementation de la circulation routière dans les réserves ‑‑ Compatibilité de la loi provinciale avec le règlement fédéral ‑‑ La loi provinciale est‑elle applicable?

 

                   L'appelant, qui a été déclaré coupable aux termes de l'al. 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur du Nouveau‑Brunswick pour avoir commis une infraction en matière de circulation dans une réserve indienne, a plaidé qu'il ne pouvait être accusé et déclaré coupable qu'en application de l'art. 6 du Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes. La Cour du Banc de la Reine et la Cour d'appel ont rejeté l'appel interjeté par l'appelant contre la déclaration de culpabilité. Les questions constitutionnelles énoncées par cette Cour sont de savoir: (1) si l'al. 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur du Nouveau‑Brunswick est constitutionnellement applicable à la réglementation et au contrôle de la conduite de véhicules à moteur sur une réserve indienne et, dans l'affirmative, (2) si l'al. 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur entre en conflit avec le Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes et par conséquent est inopérant dans la mesure de ce conflit.

 

                   Arrêt: Le pourvoi est rejeté. Il convient de répondre par l'affirmative à la première question constitutionnelle et par la négative à la seconde.

 

                   En l'absence d'une mesure législative fédérale contraire, les lois provinciales d'application générale en matière de véhicules automobiles s'appliquent ex proprio vigore dans les réserves indiennes. Toute autre conclusion équivaudrait à ressusciter la théorie de l'"enclave".

 

                   L'article 6 du Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes incorpore par renvoi ou adopte les règlements provinciaux en matière de circulation à titre de lois fédérales. Néanmoins, une loi provinciale peut s'appliquer d'elle‑même car les lois fédérales et provinciales qui font simplement double emploi mais qui n'entrent pas en conflit, peuvent exister de façon parallèle. Ni l'incorporation par renvoi ni l'adoption d'une peine distincte pour la violation des règlements fédéraux n'établissent une intention suffisante de la part du gouvernement fédéral qu'il désirait occuper le domaine de façon exclusive.

 

Jurisprudence

 

                   Arrêt appliqué: Cardinal c. Procureur général de l'Alberta, [1974] R.C.S. 695; arrêt écarté: R. v. Kenny (1982), 20 Sask. R. 361, [1983] 1 W.W.R. 284 (B.R.), conf. (1983), 36 Sask. R. 280 (C.A.); arrêts mentionnés: Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Kruger c. La Reine, [1978] 1 R.C.S. 104; Dick c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 309; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; R. v. Twoyoungmen, [1979] 5 W.W.R. 712; R. v. Maloney (1982), 51 N.S.R. (2d) 441; R. v. Charlie and Joe, [1985] 4 W.W.R. 472; R. v. Johns (1962), 133 C.C.C. 43; R. v. Isaac (1973), 14 C.C.C. (2d) 374; R. v. Chiasson (1982), 39 N.B.R. (2d) 631, conf. [1984] 1 R.C.S. 266.

 

Lois et règlements cités

 

Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I‑6, art. 73(1)c), 88.

 

Loi sur les véhicules à moteur, L.R.N.‑B. 1973, chap. M‑17, art. 167b).

 

Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes, C.R.C. 1978, chap. 959, art. 5, 6, 9.

 

Doctrine citée

 

Laskin, Bora. "Occupying the Field; Paramountcy in Penal Legislation" (1963), 41 R. du B. can. 234.

 

                   POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick (1985), 60 R.N.‑B. (2e) 70, 157 A.P.R. 70, 30 M.V.R. 235, qui a rejeté un appel contre le jugement du juge Dickson (1984), 54 R.N.‑B. (2e) 234, 140 A.P.R. 234, qui a rejeté un appel contre la déclaration de culpabilité prononcé par le juge Tomlinson de la Cour provinciale. Pourvoi rejeté. Il convient de répondre par l'affirmative à la première question constitutionnelle et par la négative à la seconde.

 

                   Bruce H. Wildsmith, Graydon Nicholas et John Wyatt, pour l'appelant.

 

                   Jeffrey Mockler, pour l'intimée.

 

                   René Morin et Denis Lemieux, pour l'intervenant le procureur général du Québec.

 

                   Robert E. Lutes, pour l'intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.

 

                   Gillian P. Wallace, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

 

                   Nolan D. Steed et Robert J. Normey, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.

 

                   Version française du jugement de la Cour rendu par

 

1.                       Le juge La Forest‑‑Il s'agit d'un pourvoi contre un arrêt de la Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick qui a maintenu la déclaration de culpabilité de l'appelant aux termes de l'al. 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur, L.R.N.‑B. 1973, chap. M‑17, pour avoir omis, alors qu'il conduisait un véhicule automobile, de céder la priorité lorsqu'il s'est engagé sur une route en arrivant d'une allée privée. Comme l'incident est survenu dans une réserve indienne, l'appelant soutient qu'il peut seulement être accusé et déclaré coupable en application de l'art. 6 du Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes, C.R.C. 1978, chap. 959. Cette disposition a été adoptée aux termes de l'al. 73(1)c) de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I‑6, qui permet au gouverneur en conseil d'établir des règlements concernant le contrôle de la vitesse, de la conduite et du stationnement des véhicules sur les routes des réserves. Voici le texte de l'art. 6 du règlement:

 

                   6. Le conducteur de tout véhicule doit se conformer aux lois et règlements (relativement aux voitures automobiles) édictés de temps à autre par la province où est située la réserve indienne, sauf lorsque ces lois ou règlements sont incompatibles avec le présent règlement.

 

2.                       Le 18 juin 1985, le juge en chef Dickson a énoncé les questions constitutionnelles suivantes qui font l'objet du présent pourvoi:

 

1. L'alinéa 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur, L.R.N.‑B. 1973, chap. M‑17 est‑il constitutionnellement applicable à la réglementation et au contrôle de la conduite de véhicules à moteur dans une réserve indienne?

 

2. Dans l'affirmative, l'al. 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur, L.R.N.‑B. 1973, chap. M‑17, entre‑t‑il en conflit avec le Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes, C.R.C. 1978, chap. 959, adopté en vertu de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I‑6 et est donc inopérant dans la mesure de ce conflit?

 

3.                       Les procureurs généraux du Québec, de la Nouvelle‑Écosse, de la Colombie‑Britannique et de l'Alberta sont intervenus. Le procureur général du Canada n'était pas représenté, sans doute parce que la question principale porte sur l'application du droit provincial.

 

4.                       Je dirai tout d'abord que, en l'absence d'une mesure législative fédérale contraire, les lois provinciales d'application générale en matière de véhicules automobiles s'appliquent ex proprio vigore dans les réserves indiennes. Toute autre conclusion équivaudrait à ressusciter la théorie de l'"enclave" qui a été rejetée par cette Cour à la majorité dans l'arrêt Cardinal c. Procureur général de l'Alberta, [1974] R.C.S. 695; voir également Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031. Dans l'arrêt Kruger c. La Reine, [1978] 1 R.C.S. 104, cette Cour a conclu que la législation provinciale générale en matière de chasse s'applique dans les réserves; or c'est un sujet manifestement beaucoup plus proche du mode de vie des Indiens que la conduite des véhicules automobiles. En fait, le juge Beetz au nom de la Cour dans l'arrêt Dick c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 309, à la p. 326, a dit expressément que les lois provinciales régissant la circulation routière s'appliquent aux Indiens sans qu'il soit porté atteinte à leur quiddité indienne.

 

5.                       La question qui reste alors à trancher est de savoir si, en vertu de la doctrine de la prépondérance, le droit provincial est sans effet parce qu'il est incompatible avec le Règlement de la circulation à l'intérieur des réserves indiennes; voir l'arrêt Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161. Le litige porte principalement sur l'art. 6 du règlement mais, avant d'aller plus loin, il convient de souligner que, devant les tribunaux d'instance inférieure, l'appelant a soutenu que l'art. 5 traite expressément de la conduite aux croisées de chemins. Cet article prévoit qu'une "personne ayant sous sa responsabilité un véhicule [. . .] doit maintenir ce véhicule sous sa maîtrise lorsqu'elle s'approche d'une croisée de chemins [. . .] de façon à pouvoir prévenir la collision avec d'autres personnes et d'autres véhicules, ou de façon à ne pas blesser ces personnes ni endommager ces véhicules". En l'espèce, l'appelant est entré en collision avec un autre véhicule sur la route. Toutefois, les tribunaux d'instance inférieure ont conclu, à bon droit selon moi, qu'il n'y avait aucune incompatibilité entre l'art. 5 du règlement et l'al. 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur, et l'appelant n'a pas interjeté appel contre cette conclusion.

 

6.                       La Cour d'appel a réglé tout conflit potentiel entre l'art. 6 du règlement et l'al. 167b) de la Loi sur les véhicules à moteur en concluant que l'art. 6 n'incorporait pas cette dernière disposition par renvoi, mais était simplement de nature déclaratoire, destiné seulement à définir [TRADUCTION] "l'obligation de respect que les Indiens de même que les non‑Indiens ont envers la législation provinciale lorsqu'ils se trouvent dans les réserves": suivant R. v. Twoyoungmen, [1979] 5 W.W.R. 712, à la p. 721 (C.A. Alb.); voir également R. v. Maloney (1982), 51 N.S.R. (2d) 441, à la p. 445 (C.A.N.‑É.) et R. v. Charlie and Joe, [1985] 4 W.W.R. 472 (C.A.C.‑B.) Cette opinion, comme l'avocat du procureur général de l'Alberta l'a fait remarquer, peut être étayée par le fait que le texte de l'art. 6 est rédigé de manière qu'on puisse l'interpréter comme s'appliquant à d'autres objets que ceux visés dans la disposition habilitante. L'alinéa 73(1)c) de la Loi sur les Indiens prévoit l'adoption d'un règlement concernant "la vitesse, [. . .] la conduite et [le] stationnement des véhicules"; l'art. 6 mentionne les "lois et règlements (relativement aux voitures automobiles)".

 

7.                       Toutefois, l'argument qui précède n'est nullement concluant. L'article 6 doit être interprété selon les termes de sa loi habilitante. On peut également se demander pour quelle raison le gouvernement fédéral se livrerait au vain exercice de simplement enjoindre aux gens de se conformer aux lois provinciales; voir Dick c. La Reine, précité. Il semble bien que l'adoption de l'art. 6 et de règlements fédéraux semblables dans des domaines connexes, par exemple les parcs nationaux, s'explique parce qu'au moment de leur adoption les tribunaux considéraient pour la plupart que la mesure dans laquelle les provinces pouvaient légiférer relativement au domaine public fédéral et aux terres des Indiens était plus limitée qu'elle ne l'est aujourd'hui. De ce fait et vu l'interprétation plus large de la prépondérance fédérale qui prévalait alors, il était naturel de penser qu'il était nécessaire d'adopter de telles mesures pour incorporer ou adopter des lois provinciales. Il est aussi possible que le gouvernement fédéral ait voulu que les règles de la circulation routière dans les réserves indiennes puissent être appliquées par des policiers fédéraux ou provinciaux. Ces considérations m'ont amené à considérer que l'art. 6 incorpore par renvoi ou adopte les règlements provinciaux sur la circulation à titre de lois fédérales. Plusieurs autres tribunaux sont arrivés à la même conclusion; voir R. v. Johns (1962), 133 C.C.C. 43 (C.A. Sask.), et R. v. Isaac (1973), 14 C.C.C. (2d) 374 (C.A. Ont.)

 

8.                       En examinant l'interprétation de l'art. 6, les avocats se sont référés, comme l'ont fait les tribunaux d'instance inférieure, à l'art. 88 de la Loi sur les Indiens, qui offre une certaine ressemblance avec l'art. 6 du règlement en cause en l'espèce. L'article 88 prévoit que toutes les lois provinciales d'application générale s'appliquent aux Indiens. Les avocats de toutes les parties ont concédé avec raison que cet article n'a pas d'effet direct en l'espèce. Dans l'arrêt Dick c. La Reine, précité, cette Cour a jugé que l'art. 88 servait seulement à incorporer les lois provinciales qui ne s'appliquaient pas aux Indiens ex proprio vigore. En particulier, le juge Beetz y mentionne expressément les règlements sur la circulation routière en tant que législation qui s'applique aux réserves indiennes ex proprio vigore et qu'à ce titre ils ne relèvent pas des types de lois provinciales étendues aux Indiens par l'art. 88. Il est clair que le raisonnement de l'arrêt Dick ne s'applique pas à l'art. 6 puisqu'il vise directement la réglementation de la circulation routière dans les réserves indiennes.

 

9.                       Le fait qu'une loi provinciale puisse être incorporée par renvoi à titre de loi fédérale ne l'empêche pas de s'appliquer d'elle‑même. Depuis l'arrêt Multiple Access, précité, il est clair que les lois fédérales et provinciales qui font simplement double emploi, mais qui n'entrent pas en conflit, peuvent exister de façon parallèle. Une personne peut être inculpée d'avoir enfreint la loi provinciale ou le règlement fédéral; voir R. v. Chiasson (1982), 39 N.B.R. (2d) 631, conf. [1984] 1 R.C.S. 266. Dans la mesure où des décisions comme R. v. Kenny (1982), 20 Sask. R. 361, [1983] 1 W.W.R. 284 (B.R.), conf. (1983), 36 Sask. R. 280 (C.A.) entrent en conflit avec cet arrêt, on doit les considérer comme renversées.

 

10.                     Le simple fait que le gouvernement fédéral ait adopté les lois provinciales sur la circulation n'exprime pas, à mon avis, une intention suffisante qu'il désirait occuper le domaine de façon exclusive. Comme le professeur Laskin, plus tard Juge en chef, l'a fait remarquer dans "Occupying the Field; Paramountcy in Penal Legislation" (1963), 41 R. du B. can. 234, à la p. 263, [TRADUCTION]  "il serait plus sage [. . .] d'exiger que le Parlement fédéral s'exprime clairement s'il cherche à obtenir, comme il peut constitutionnellement l'exiger, la prépondérance pour ses politiques"; appliqué dans R. v. Chiasson, précité, à la p. 641. Le fait qu'il existe une peine distincte pour la violation des règlements fédéraux n'établit pas clairement une telle intention. Cet argument, si je puis m'exprimer ainsi, ne peut avoir de force que si l'arrêt R. v. Johns, précité, a conclu à bon droit que seuls les règlements provinciaux et non les peines pour leur violation sont incorporés dans les règlements fédéraux. Toutefois, il est possible qu'on ait voulu que l'article prévoyant une peine (art. 9) soit limité aux dispositions autres que les lois provinciales qui prévoient leur propre peine. Cette question n'a pas vraiment été examinée dans les plaidoiries et je n'ai pas à me prononcer à son égard. Car, si l'on présume que l'art. 9 s'applique aux lois provinciales incorporées par l'art. 6, il faut se rappeler que cet article incorpore des lois dans tout le Canada qui, bien qu'elles soient semblables à plusieurs égards, prévoient des peines différentes d'une province à l'autre. Les autorités fédérales paraissent avoir préféré qu'une seule peine soit applicable aux réserves indiennes dans tout le Canada lorsqu'elles appliquent les lois provinciales adoptées dans les règlements.

 

11.                     Je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de répondre par l'affirmative à la première question constitutionnelle et par la négative à la seconde.

 

                   Pourvoi rejeté. Il convient de répondre par l'affirmative à la première question constitutionnelle et par la négative à la seconde.

 

                   Procureur de l'appelant: Graydon Nicholas, Fredericton.

 

                   Procureur de l'intimée: Jeffrey Mockler, Woodstock.

 

                   Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: René Morin et Denis Lemieux, Ste‑Foy.

 

                   Procureur de l'intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse: Robert E. Lutes, Halifax.

 

                   Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Gillian P. Wallace, Victoria.

 

                   Procureurs de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Nolan D. Steed et Robert J. Normey, Edmonton.

 



     * Le juge Estey n'a pas pris part au jugement.

 

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