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                                                  COUR SUPRÊME DU CANADA

 

 

Référence : Société de l'assurance automobile du Québec c. Cyr, [2008] 1 R.C.S. 338, 2008 CSC 13

 

Date :  20080328

Dossier :  31657

 

Entre :

Société de l’assurance automobile du Québec

Appelante

et

Yvan Cyr et 9052‑0479 Québec Inc. (Centre de vérification mécanique de Montréal)

Intimés

 

Traduction française officielle : Motifs du juge Bastarache

 

Coram :  La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein

 

 

Motifs de jugement :

(par. 1 à 53)

 

Motifs dissidents :

(par. 54 à 94)

 

Le juge Bastarache (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Fish et Rothstein)

 

La juge Deschamps (avec l’accord des juges Abella et Charron)

 

______________________________

 

Société de l’assurance automobile du Québec c. Cyr, [2008] 1 R.C.S. 338, 2008 CSC 13

 

Société de l’assurance automobile du Québec                                                                 Appelante

 

c.

 

Yvan Cyr et 9052‑0479 Québec Inc. (Centre de vérification mécanique de Montréal)     Intimés

 

Répertorié : Société de l’assurance automobile du Québec c. Cyr

 


Référence neutre : 2008 CSC 13.

 

No du greffe : 31657.

 

2007 : 18 octobre; 2008 : 28 mars.

 

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.

 

en appel de la cour d’appel du québec

 


Droit administratif — Équité procédurale — Distinction entre les actions privées et publiques d’une autorité publique — Contrat conclu par la SAAQ avec un centre de vérification mécanique pour qu’il effectue, pour son compte, la vérification des véhicules routiers et délivre des certificats de vérification mécanique — Employé du centre désigné comme mécanicien accrédité pour l’exécution du contrat dans une annexe du contrat — Annexe signée par la SAAQ, le centre et l’employé — Accréditation de l’employé révoquée ultérieurement par la SAAQ — Loi sur la justice administrative obligeant les ministères et organismes gouvernementaux québécois à agir conformément aux règles de l'équité procédurale dans les processus décisionnels qui relèvent de leur pouvoir discrétionnaire — L’employé du centre a‑t‑il droit au respect des règles d’équité procédurale dans le contexte de la décision de la SAAQ de révoquer son accréditation? — Le lien créé par l’annexe entre l’employé du centre et la SAAQ empêche‑t‑il l’application des principes de droit public? — Loi sur la justice administrative, L.R.Q., ch. J‑3, art. 5 — Code de la sécurité routière, L.R.Q., ch. C‑24.2, art. 520.

 

La Société de l’assurance automobile du Québec (« SAAQ ») a conclu un contrat avec le CVMM, en application de l’art. 520 du Code de la sécurité routière (« CSR »), pour qu’il effectue, pour son compte, la vérification mécanique de véhicules routiers.  L’annexe A‑1 du contrat désigne C, un employé du CVMM, comme « mécanicien accrédité » pour la mise en œuvre du programme de vérification de véhicules de la SAAQ et lui impose certaines normes réglementaires.  C n’a pas signé le contrat, mais il a apposé sa signature sur l’annexe tout comme la SAAQ et le CVMM.  Après que C a reçu des avis de manquement précisant qu’il n’avait pas appliqué les normes appropriées durant certaines vérifications, son accréditation a été révoquée.  Dépossédé de son accréditation, C ne pouvait plus travailler pour le CVMM.  C et le CVMM ont déposé une requête en révision judiciaire assortie d’une demande de sursis visant la décision de révoquer l’accréditation.  Ils ont soutenu que la décision de la SAAQ de révoquer l’accréditation de C était illégale parce qu’elle n’avait pas été prise en conformité avec la Loi sur la justice administrative (« LJA »).  La Cour supérieure a conclu que les mesures prises par la SAAQ, soit l’envoi d’avis de manquement et la révocation subséquente de l’accréditation, procédaient de l’exercice de droits contractuels et a rejeté la demande.  Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont annulé cette décision, statuant que C avait droit au respect des règles de l’équité procédurale quant à la décision de la SAAQ de révoquer son accréditation.  Ils ont aussi jugé que la SAAQ ne pouvait invoquer l’existence d’un lien contractuel pour s’affranchir des obligations, codifiées à l’art. 5 de la LJA, qui s’appliquent à toute décision unilatérale prise en sa qualité d’autorité administrative dans l’exercice d’un pouvoir que lui confère le CSR.

 


Arrêt (les juges Deschamps, Abella et Charron sont dissidentes) : Le pourvoi est rejeté.

 


La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Fish et Rothstein : C a droit au respect des règles d’équité procédurale prévues à l’art. 5 de la LJA.  C ne peut être considéré comme une partie au contrat.  C a signé l’annexe pour attester de son acceptation des normes réglementaires applicables à sa désignation comme « mécanicien accrédité ».  Même si C, la SAAQ et le CVMM ont signé l’annexe qui définit les obligations de C, selon le contrat, c’est le CVMM et non C qui est mandataire de la SAAQ.  C est un employé du CVMM. La relation entre C et la SAAQ est décrite, au contrat, comme « une entente formelle » l’habilitant  uniquement à exécuter le mandat du CVMM.  Il est clair que l’entente ne constitue pas un contrat de service au sens de l’art. 2098 du Code civil du Québec et qu’il s’agit plutôt d’un mécanisme employé par la SAAQ pour nommer C sous réserve de nombreuses conditions, dont celle de l’existence d’un contrat d’emploi avec le CVMM.  Cette entente est régie par le droit public puisque la désignation de C comme mécanicien accrédité pour l’exécution du programme de vérification mécanique de la SAAQ constitue une autorisation administrative.  L’article 5 de la LJA et ses exigences procédurales s’appliquent à la présente affaire puisque (1) la révocation de la désignation de C constitue une décision « portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature », et (2) C est un « administré » au sens de la LJA.  La délégation de pouvoirs gouvernementaux constitue une autorisation.  En déléguant à C le pouvoir d’effectuer des vérifications mécaniques, la SAAQ l’habilitait à agir en son nom — en tant qu’employé du CVMM — d’une façon qui, autrement, contreviendrait à la loi.  Son accréditation procédait donc des pouvoirs de « police » de l’État.  En l’espèce, l’autorisation est expressément prévue à l’art. 520 du CSR.  L’origine législative de l’autorisation en confirme encore davantage la nature administrative.  Tous les actes de la SAAQ ne relèvent pas du droit public, mais le législateur a jugé que le processus d’autorisation méritait spécifiquement d’être protégé par les règles d’équité procédurale.  [26-29] [33-36] [42-43] [52]

 

Les juges Deschamps, Abella et Charron (dissidentes) : La LJA ne s’applique pas aux décisions de la SAAQ touchant C.  Les parties sont liées par contrat et les recours qui leurs sont ouverts sont régis par le droit privé. Un mécanicien nommé en vertu de l’art. 520 du CSR est autorisé à effectuer pour le compte de la SAAQ la vérification mécanique des véhicules routiers.  Dans tous les cas où une personne agit comme mandataire de la SAAQ ou est désignée pour agir en son nom, aucune règle d’équité procédurale n’est prévue par le CSR.  L’analyse des mécanismes mis en place par le CSR indique que le régime juridique applicable aux mandataires de la SAAQ est le droit privé alors que celui applicable aux usagers est le droit public. [54] [56] [61] [64] [69] [91‑92]

 


En l’espèce, les documents signés par les parties régissent la relation de la SAAQ avec ses mandataires.  Cette relation est de nature contractuelle.  Le contrat signé par la SAAQ et le CVMM confère à cette dernière l’autorisation d’agir comme mandataire de la SAAQ.  Selon ce contrat, les annexes, y compris l’annexe A‑1 relative à la désignation du mécanicien, font partie du contrat, et il est clair que les parties signataires de cette annexe, soit la SAAQ, le CVMM et C, étaient conscientes que la désignation du mécanicien ne constituait pas une nomination indépendante de tout rapport contractuel.  Cette annexe remplit toutes les conditions de formation d’un contrat régi par le Code civil du Québec et constitue un contrat accessoire à celui conclu entre la SAAQ et le CVMM.  Le mandat confié à CVMM doit être réalisé par une personne physique et, selon les termes de l’annexe A‑1, le mécanicien accrédité qui effectue la vérification mécanique réalise un « mandat ».  Le mécanicien désigné en vertu de l’annexe A‑1 n’est donc pas régi par des règles différentes de celles applicables à CVMM.  [56] [70-73] [75]

 


La SAAQ ayant choisi la voie contractuelle pour nommer les personnes autorisées à effectuer pour son compte la vérification mécanique des véhicules routiers, les droits et obligations des parties sont donc régis par le contrat.  Aucune disposition du CSR ne justifie de recourir aux règles du droit public en sus des règles du droit des contrats et aucune règle de droit administratif ne justifie d’imposer l’application des règles du droit public en sus de celles du droit des contrats.  Le contrat liant la SAAQ et le CVMM prévoit les conditions de résiliation et de suspension du mandat et l’annexe A‑1 rend applicables à la désignation les conditions d’interruption du contrat.  En l’espèce, la SAAQ a donné de nombreux avis à C concernant des manquements qui paraissent graves.  Si la SAAQ n’a pas respecté les règles applicables à l’interruption du contrat, C dispose en effet de tous les recours prévus par le Code civil du Québec et le Code de procédure civile.  Il n’y a aucune lacune qui justifierait d’imposer des règles d’équité procédurale alors que C est protégé par un contrat et par les règles du droit des contrats.  [56] [70] [91]

 

Jurisprudence

 

Citée par le juge Bastarache

 

Arrêts mentionnés : Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), [2003] 2 R.C.S. 624, 2003 CSC 58; Desrochers c. Canada (Industrie), [2007] 3 R.C.F. 3, 2006 CAF 374; Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; Reilly c. The King, [1934] A.C. 176.

 

Citée par la juge Deschamps (dissidente)

 

Procureur général du Québec c. Labrecque, [1980] 2 R.C.S. 1057; Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190, 2008 CSC 9; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653.

 

Lois et règlements cités

 

Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1385, 2098, 2130.

 

Code de la sécurité routière, L.R.Q., ch. C‑24.2, art. 1, 9, 69.1, 81-82, 162, 520, 520.2, 521, 538, 538.0.1, 543.13, 543.2, 543.3.1, 543.3.2, 546, 546.1, 547-555, 557, 560, 624, 628.1, 629.

 


Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 846.

 

Loi sur la justice administrative, L.R.Q., ch. J‑3, art. 2, 4, 5.

 

Doctrine citée

 

Garant, Patrice.  Droit administratif, 5e éd. rev. et corr.  Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2004.

 

Issalys, Pierre, et Denis Lemieux.  L’action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives, 2e éd. rev. et augm. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2002.

 

Lemieux, Denis.  Justice administrative — Loi annotée, éd. rév. Brossard, Qué. : Publications CCH, 2001.

 

Longtin, Marie José.  « La réforme de la justice administrative : genèse, fondements et réalités ».  Dans Actes de la XIIIe Conférence des juristes de l’État.  Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 1998.

 

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Baudouin, Doyon et Giroux), [2006] R.J.Q. 1743, [2006] J.Q. no 6840 (QL), 2006 QCCA 932, qui a infirmé une décision du juge Chabot, [2005] R.J.Q. 463, 29 Admin. L.R. (4th) 74, [2004] J.Q. no 11871 (QL).  Pourvoi rejeté, les juges Deschamps, Abella et Charron sont dissidentes.

 

Julie Baril et Josée Goupil, pour l’appelante.

 

Guy Régimbald, pour les intimés.

 

Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Fish et Rothstein rendu par


Le juge Bastarache  —

 

1.  Introduction

 

[1]                              Dans le présent pourvoi, il s’agit de faire la distinction entre les actions privées et publiques d’une autorité publique, en l’occurrence la Société de l’assurance automobile du Québec (« SAAQ »), afin de déterminer si les art. 2, 4 et 5 de la Loi sur la justice administrative, L.R.Q., ch. J‑3 (« LJA »), régissait les rapports de la SAAQ avec l’intimé Yvan Cyr, qui avait été nommé « mécanicien accrédité » en vertu de l’art. 520 du Code de la sécurité routière, L.R.Q., ch. C‑24.2 (« CSR »).  De façon plus générale, la Cour doit établir si la SAAQ s’est soustraite aux exigences du droit administratif en mettant en place un régime contractuel pour s’acquitter de ses obligations légales.

 

2.  Les faits

 

[2]                              Le pourvoi fait suite à une requête en irrecevabilité déposée par l’appelante, la SAAQ, en réponse à une demande de sursis et à une requête en révision judiciaire des intimés, Yvan Cyr et 9052‑0479 Québec Inc. (Centre de vérification mécanique de Montréal) (« CVMM » ou « société mandataire »).

 


[3]                              L’article 520 du CSR attribue à la SAAQ la compétence exclusive de veiller, au Québec, à la sécurité de certains véhicules routiers — y compris des véhicules d’utilité publique comme les autobus, minibus, taxis et véhicules d’écoles de conduite (art. 521 du CSR) — en effectuant des vérifications mécaniques et en délivrant des certificats de conformité.  L’article 520 prévoit :

 

520. La Société a compétence exclusive pour effectuer la vérification mécanique des véhicules routiers et pour délivrer des certificats de vérification mécanique et des vignettes de conformité.  À cette fin, elle peut, aux conditions qu’elle établit, nommer des personnes autorisées à effectuer, pour son compte, la vérification des véhicules routiers qu’elle détermine et autoriser ces personnes à délivrer à l’égard de ces véhicules des certificats de vérification mécanique et des vignettes de conformité.

 

Cet article confère donc à la SAAQ un vaste pouvoir discrétionnaire quant à la façon dont elle satisfait à son obligation légale.  En l’occurrence, elle a décidé de s’en acquitter en confiant les vérifications à l’entreprise privée selon un régime contractuel de nominations assorties d’accréditations professionnelles.

 

2.1  Le contrat

 

[4]                              La SAAQ a conclu un contrat avec l’intimé, le CVMM, en application de l’art. 520.  L’exécution de ce contrat suppose nécessairement le recours à des personnes physiques capables d’effectuer les vérifications.  L’annexe A‑1 du contrat, signée par le CVMM, la SAAQ et M. Cyr, un employé du CVMM, désigne M. Cyr comme « mécanicien accrédité » pour la vérification des véhicules et lui impose certaines normes réglementaires.

 


[5]                              Le corps du contrat, signé uniquement par la SAAQ et le CVMM, porte principalement sur la relation entre ces deux parties, mais il traite également des relations avec les mécaniciens dans des clauses relatives aux responsabilités de la société mandataire à leur égard.

 

[6]                              La clause 10.1 du contrat stipule que la société mandataire doit engager du personnel compétent pour exécuter le contrat.  La clause 10.3 l’oblige à obtenir le consentement de la SAAQ pour remplacer les mécaniciens accrédités pour l’exécution du programme de vérification mécanique.  Le contrat exige aussi que les mécaniciens réussissent l’examen administré par la SAAQ, suivent la formation donnée par la SAAQ et signent l’engagement écrit figurant dans l’annexe A‑1.

 

[7]                              L’article 11 du contrat est intitulé « Obligations des mécaniciens accrédités ».  La clause 11.1 dispose que seuls les mécaniciens accrédités par la SAAQ peuvent être affectés au programme de vérification mécanique.  La clause 11.2 précise, en outre, que la vérification doit être effectuée conformément aux politiques et procédures établies dans le Guide du mandataire, lesquelles sont modifiées périodiquement par la SAAQ.  Les mécaniciens doivent également observer les autres directives et normes de la SAAQ qui leur sont transmises et respecter toute autre obligation inscrite dans le CSR, le Guide de vérification mécanique, le Guide du mandataire ou le contrat lui‑même.

 

[8]                              Les articles 6, 7 et 8 concernent la suspension et la résiliation du contrat.  Bien que le contrat reconnaisse qu’un manquement peut résulter d’un acte d’un mécanicien, les mesures prévues en pareil cas ne touchent que la société mandataire.

 


[9]                              Comme nous l’avons vu précédemment, l’annexe A‑1 désigne M. Cyr comme mécanicien accrédité pour l’exécution du contrat conclu avec le CVMM.  Cette désignation vaut pour la durée du contrat et est assujettie aux mêmes conditions de renouvellement et de suspension que le contrat, tant que le mécanicien demeure un employé du CVMM.  Enfin, l’annexe A‑1 réitère les « Obligations des mécaniciens accrédités » énumérées à l’art. 11 du contrat principal.

 

2.2  Allégation de manquement de la part de M. Cyr

 

[10]                          Au mois de novembre 2003, la SAAQ a transmis un avis de manquement à M. Cyr à l’égard d’une vérification qu’il avait effectuée.  L’avis l’informait qu’il n’avait pas appliqué les normes prévues au Guide de vérification mécanique et que toute récidive risquait d’entraîner la révocation de son accréditation.  En 2004, M. Cyr a reçu trois autres avis de manquement.

 

[11]                          La SAAQ a informé M. Cyr de la révocation de son accréditation dans une lettre datée du 21 juillet 2004.  Cette lettre était muette quant au contrat et n’indiquait pas qu’il avait été résilié.  La SAAQ informait plutôt M. Cyr que son accréditation comme mécanicien pour le programme de vérification mécanique de la SAAQ avait été révoquée.

 

[12]                          Dépossédé de son accréditation, M. Cyr ne pouvait plus travailler pour le CVMM.

 


[13]                          Les avocats de M. Cyr et du CVMM ont demandé par écrit la révision de la révocation.  Leur lettre est restée sans réponse.  Le 2 août 2004, les intimés ont intenté un recours en révision judiciaire devant le Tribunal administratif du Québec, mais s’en sont désistés à la suite d’une requête en irrecevabilité déposée par la SAAQ.  Le 19 août 2004, les intimés ont déposé devant la Cour supérieure du Québec une requête en révision judiciaire assortie d’une demande de sursis visant la décision de révoquer l’accréditation de M. Cyr.

 

[14]                          Il convient de signaler que la SAAQ a également résilié le contrat qui la liait au CVMM.  Cette résiliation fait l’objet d’une instance distincte.

 

3.  Historique des procédures judiciaires

 

3.1  Cour supérieure du Québec, [2005] R.J.Q. 463

 

[15]                          Devant le juge Chabot, les intimés ont soutenu que la décision de la SAAQ de révoquer l’accréditation de M. Cyr était illégale parce qu’elle n’avait pas été prise en conformité avec la LJA.

 

[16]                          Le juge a d’abord signalé qu’aucune disposition de la LJA ne précise ou ne restreint le pouvoir de nomination que l’art. 520 confère à la SAAQ.  Il a donc conclu que la SAAQ avait entière discrétion pour assortir la nomination de conditions et qu’elle avait utilisé le contrat à cette fin.

 


[17]                          Cette conclusion a amené le juge Chabot à statuer que les recours dont pouvait se prévaloir M. Cyr relevaient du droit privé des contrats et non du droit administratif.  Selon lui, l’envoi des avis de manquement par la SAAQ et sa décision subséquente de révoquer l’accréditation procédaient de l’exercice de droits contractuels, et non d’un pouvoir administratif.  Bien que la SAAQ ait statut d’organisme public, l’exécution de son contrat avec M. Cyr ne découlait pas de cette qualité, mais de son rôle de partie contractante.  Le juge a donc conclu que la SAAQ n’était pas soumise à l’obligation d’agir équitablement.  Elle n’était tenue de respecter que les obligations prévues au contrat.

 

[18]                          En outre, pour le juge Chabot, l’arrêt Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, de notre Cour, ne s’appliquait pas parce que la relation en cause était purement contractuelle, par opposition à une relation contractuelle qui comporterait certains aspects de nature publique comme dans l’affaire Knight.

 

3.2  Cour d’appel du Québec, [2006] R.J.Q. 1743, 2006 QCCA 932

 

[19]                          Les juges majoritaires de la Cour d’appel du Québec ont accueilli le pourvoi, statuant que le régime auquel M. Cyr était soumis comportait des aspects de droit public et qu’il ne pouvait être considéré comme de nature purement contractuelle.  Le juge Giroux (avec l’accord du juge Doyon), signalant que l’art. 520 confère à la SAAQ la compétence exclusive d’effectuer des vérifications mécaniques, a indiqué que ces vérifications se rattachent à la mission de « police » de l’État.  L’article 520 confère aussi des pouvoirs de nomination et d’autorisation afin que des tiers puissent accomplir ce qui, autrement, relèverait exclusivement de la compétence de la SAAQ.

 


[20]                          Le juge Giroux a signalé qu’il était difficile de qualifier l’entente contractuelle qui, selon la SAAQ, existait entre elle et M. Cyr.  Il a également noté qu’il serait difficile de considérer l’annexe A-1 comme un contrat de service — au sens de l’art. 2098 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64 — liant la SAAQ et M. Cyr, vu l’absence d’autonomie du mécanicien qui devait, en plus de respecter les exigences du CVMM, son employeur, se conformer aux politiques et procédures de la SAAQ.  En outre, suivant la clause 9.9 du contrat, la société mandataire devait assumer l’entière responsabilité découlant de l’exercice des activités prévues au contrat et répondait de ses administrateurs, employés et représentants.

 

[21]                          Selon les juges majoritaires, non seulement M. Cyr exerçait des fonctions clairement définies par le CSR, mais les responsabilités qu’il assumait en application de ce régime se rattachaient directement à la protection du public.  Ils ont donc conclu que, lorsqu’il procédait à une vérification mécanique, M. Cyr exerçait en quelque sorte une charge publique.  Par conséquent, les juges ont statué que la relation établie entre M. Cyr et la SAAQ par l’annexe A‑1 n’empêchait pas l’application des règles de droit public, notamment celles relatives à l’équité procédurale.

 


[22]                          À cet égard, les juges majoritaires ont d’abord appliqué le test élaboré dans l’arrêt Knight pour conclure que M. Cyr avait droit à ce que la décision de la SAAQ de révoquer son accréditation soit prise dans le respect des principes d’équité procédurale.  Puis, ils ont jugé que la SAAQ ne pouvait invoquer l’existence d’un lien contractuel pour s’affranchir des obligations, codifiées à l’art. 5 de la LJA, qui s’appliquent à toute décision unilatérale prise en sa qualité d’autorité administrative dans l’exercice d’un pouvoir que lui confère le CSR.  Ils ont conclu qu’il appartenait au juge de première instance de décider si la SAAQ s’était effectivement conformée à ces exigences.

 

[23]                          Enfin, les juges majoritaires se sont prononcés sur une question procédurale, en indiquant que le recours des intimés fondé sur l’art. 846 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, n’était pas le recours approprié et qu’ils devaient plutôt procéder par voie de « recours direct en nullité ».

 

[24]                          Le juge Baudouin, dissident, a reconnu que la SAAQ est un organisme public et que, dans l’exercice de certaines de ses fonctions, elle est clairement soumise à la LJA.  Il souscrivait cependant à l’opinion du juge de première instance selon laquelle, en l’espèce, l’exécution du contrat relevait de sa qualité de partie contractante et non de son statut d’organe administratif.  Selon lui, lorsqu’elle a révoqué l’accréditation de M. Cyr, la SAAQ ne faisait donc qu’exercer un droit de résiliation prévu au contrat.

 

4.  Analyse

 

[25]                          À une époque où l’on privatise de plus en plus les services publics et où se multiplient les partenariats publics‑privés, la présente affaire nous fournit l’occasion de déterminer si un organisme gouvernemental peut échapper à ses obligations de droit public lorsqu’il délègue ses fonctions au moyen d’un contrat ou d’une autre forme d’entente.

 


4.1  La relation entre M. Cyr et la SAAQ

 

[26]                          L’annexe A‑1, dont l’art. A‑3 énonce les obligations de M. Cyr, a été signée par lui et par la SAAQ, de même que par le CVMM. Il convient toutefois de signaler que c’est le CVMM et non M. Cyr qui est mandataire de la SAAQ.  La relation entre M. Cyr et la SAAQ est décrite, à la clause 4.1h) du contrat principal, comme « une entente formelle » habilitant M. Cyr à exécuter le mandat du CVMM.  C’est entre le CVMM et M. Cyr qu’il existe un lien d’emploi (voir l’art. 10 du contrat principal).  M. Cyr ne peut être considéré comme une partie au contrat principal.  L’annexe A‑1, même si elle incorpore par renvoi des clauses de ce contrat, n’a pas pour effet de constituer M. Cyr partie au contrat.

 

[27]                          Il est clair que l’entente ne constitue pas un contrat de service au sens de l’art. 2098 du Code civil du Québec et qu’il s’agit plutôt d’un mécanisme employé par la SAAQ pour nommer M. Cyr sous réserve de nombreuses conditions, dont celle de l’existence d’un contrat d’emploi avec le CVMM.  À mon avis, l’annexe A‑1 est le fruit de l’exercice unilatéral d’un pouvoir de nomination de la SAAQ, la signature de M. Cyr ne devant y figurer qu’en raison de la prise de connaissance mentionnée à la clause A‑3.5.

 

4.2  Application du droit public et de l’art. 5 de la LJA

 

[28]                          Compte tenu de la relation entre M. Cyr et la SAAQ décrite dans  l’« entente formelle », il reste à déterminer si cet instrument décrit l’intégralité de la relation entre les deux parties.  À mon avis, ce n’est pas le cas.


 

[29]                          Du fait qu’elle constitue une autorisation administrative, l’entente est régie par le droit public.  Cette autorisation, et sa révocation subséquente, sont assujetties à la LJA et aux exigences procédurales qui y sont prévues.

 

[30]                          La LJA se veut une codification des principes du droit administratif,  découlant en partie de la jurisprudence de notre Cour.  Dans sa version annotée de la loi, Me Denis Lemieux décrit comme suit le rapport entre la loi et la common law (Justice administrative — Loi annotée (2001), p. 71) :

 

La Loi sur la justice administrative reconnaît certains principes du droit, tels que le devoir d’agir _quitablement et le respect de garanties procédurales fondamentales.

 

Dans la mesure où ces principes ont été établis et développés par la jurisprudence, on continuera d’utiliser celle‑ci pour déterminer le sens et la portée des dispositions de la Loi sur la justice administrative qui sont venues en quelque sorte les codifier.

 

Dans certains cas, la loi offre des garanties qui vont au‑delà de la jurisprudence actuelle.  C’est le cas notamment pour l’exigence de la motivation des décisions et du délai raisonnable pour décider d’une affaire soumise.  Les parties intéressées auraient alors avantage à se fonder sur le texte de ces dispositions, en leur donnant une interprétation libérale que permet le contexte général de la loi et plus particulièrement de sa disposition préliminaire.

 

Lorsque la Loi sur la justice administrative ainsi que les règlements et règles de pratique afférentes n’offriront pas de solution sur un point précis, on pourra avoir recours aux principes généraux du droit administratif pour compléter l’œuvre du législateur.

 

En cas de conflit entre la loi et un principe général du droit, c’est la loi qui aura préséance.

 


[31]                          Me Lemieux insiste, à la p. 72, sur le fait que la LJA reste assujettie tant à la Charte canadienne des droits et libertés  qu’à la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12.

 

[32]                          La LJA exige des ministères et organismes gouvernementaux québécois qu’ils agissent conformément aux règles de l’équité procédurale dans le contexte des processus décisionnels qui relèvent de leur pouvoir discrétionnaire.  L’article 5 décrit les obligations auxquelles doit se conformer une autorité administrative avant de prendre une décision défavorable à un administré (Cie pétrolière Impériale ltée c. Québec (Ministre de l’Environnement), [2003] 2 R.C.S. 624, 2003 CSC 58, par. 26).  Cette disposition réitère l’exigence de l’avis préalable à l’administré.  Elle rappelle aussi le droit de ce dernier de présenter des observations et des documents au sujet de la décision projetée et exige que cette dernière soit motivée.

 

[33]                          L’article 5 de la LJA est ainsi rédigé :

 

 

L’autorité administrative ne peut prendre une ordonnance de faire ou de ne pas faire ou une décision défavorable portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature, sans au préalable :

 

1o avoir informé l’administré de son intention ainsi que des motifs sur lesquels celle‑ci est fondée;

 

2o avoir informé celui‑ci, le cas échéant, de la teneur des plaintes et oppositions qui le concernent;

 

3o lui avoir donné l’occasion de présenter ses observations et, s’il y a lieu, de produire des documents pour compléter son dossier.

 


Il est fait exception à ces obligations préalables lorsque l’ordonnance ou la décision est prise dans un contexte d’urgence ou en vue d’éviter qu’un préjudice irréparable ne soit causé aux personnes, à leurs biens ou à l’environnement et que, de plus, la loi autorise l’autorité à réexaminer la situation ou à réviser la décision.

 

[34]                          On a fait valoir que l’applicabilité de cette disposition, en l’espèce, dépend essentiellement des questions de savoir a) si la révocation de la nomination de M. Cyr constitue une « décision défavorable portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature », et b) si M Cyr est un « administré » au sens de la Loi.

 

4.2.1   La révocation de l’accréditation de M. Cyr était‑elle une décision « portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature »?

 

[35]                          J’ai déjà mentionné que la désignation de M. Cyr comme mécanicien accrédité pour l’exécution du programme de vérification mécanique de la SAAQ constitue une autorisation administrative.

 

[36]                          En lui déléguant le pouvoir d’effectuer des vérifications mécaniques, la SAAQ l’habilitait à agir en son nom — en tant qu’employé du CVMM, mandataire de la SAAQ — d’une façon qui, autrement, contreviendrait à la loi.  Son accréditation procédait donc des pouvoirs de « police » de l’État.

 

L’autorisation relève des activités de police de l’administration.  Elle consiste en effet en une permission, souvent assortie de conditions, donnée par l’administration à une personne physique ou morale, d’accomplir un acte ou d’exercer une activité qui serait sans cela illicite.  L’assujettissement de cet acte ou de cette activité à l’autorisation d’une autorité administrative suppose que le législateur ait jugé nécessaire dans l’intérêt public de restreindre à cet égard la liberté des administrés.


(P. Issalys et D. Lemieux, L’action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives (2e éd. 2002), p. 815‑816 (caractères gras omis))

 

[37]                          En l’espèce, l’acte que M. Cyr est autorisé à accomplir, soit de procéder à la vérification mécanique de véhicules, serait illégal sans l’autorisation.  En fait foi l’art. 538 du CSR, aux termes duquel « [n]ul ne peut délivrer un certificat de vérification mécanique ou apposer une vignette de conformité sur un véhicule routier à moins d’être autorisé à cette fin par la Société conformément à l’article 520 ».  De plus, l’art. 546 prévoit que quiconque contrevient à cette disposition commet une infraction et est passible d’une amende de 300 $ à 600 $.

 

[38]                          En outre, comme il en a été fait mention précédemment, les autorisations administratives sont habituellement assorties de conditions qui doivent être observées, généralement sous peine de révocation :

 

L’effet punitif réside alors dans la perte, temporaire ou définitive, de la possibilité de se livrer à l’activité autorisée et par conséquent d’en tirer des avantages matériels.  La punition du contrevenant n’est cependant pas le principal but visé : en forçant [. . .] le contrevenant à interrompre son activité, il s’agit avant tout de préserver l’intérêt public qui a présidé à la mise en place du dispositif d’autorisation . . .

 

(Issalys et Lemieux, p. 870-871)

 

Cet extrait décrit bien ce qui s’est passé ici.

 


[39]                          En l’espèce, il est pertinent que la loi traite ensemble des permis et des autorisations.  Dans le cas d’un permis, celui qui en fait la demande devra souvent s’engager à respecter les conditions applicables. S’il s’agit d’un permis qui émane d’un organisme gouvernemental, sa délivrance et sa révocation sont néanmoins régies par les principes du droit administratif.

 

[40]                          L’autorisation accordée en l’espèce est de nature similaire.

 

[41]                          La Cour d’appel fédérale a récemment statué que la délégation de pouvoirs gouvernementaux constitue une autorisation (Desrochers c. Canada (Industrie), [2007] 3 R.C.F. 3, 2006 CAF 374, par. 50) :

 

[L]a délégation [. . .] ainsi que la ratification sont deux modes d’autorisation.  Le Nouveau Petit Robert définit la « ratification » comme une confirmation ou une homologation et la « délégation » comme un mandat ou une procuration.  Sont synonymes d’« autorisation » ou du sens du verbe « autoriser » l’accréditation, la confirmation, l’accord, l’approbation, le consentement, l’acceptation et la permission.  Il en va de même du partenariat qui évoque la notion d’accord et donc d’autorisation réciproque.

 

[42]                          En l’espèce, l’autorisation est expressément prévue à l’art. 520 du CSR, qui habilite la SAAQ à nommer des mandataires et à les autoriser à agir pour son compte.  L’origine législative de cette mesure en confirme encore davantage la nature administrative.  La lettre de révocation envoyée par la SAAQ est également éclairante.  Elle ne fait pas allusion aux obligations que le contrat ou l’annexe A‑1 imposent à M. Cyr, mais plutôt au risque que sa négligence représenterait pour les usagers de la route.  Cette lettre doit être distinguée de la lettre de résiliation envoyée par la SAAQ au CVMM pour mettre fin au contrat, dans laquelle la SAAQ invoque son droit contractuel de résiliation.

 


[43]                          Tous les actes de la SAAQ ne relèvent pas du droit public pour autant.  Cependant, le législateur a jugé que le processus d’autorisation méritait spécifiquement d’être protégé par les règles d’équité procédurale.  Il l’a donc assujetti à l’art. 5 de la LJA.

 

[44]                          À ce stade, il convient également de signaler que, contrairement à ce que prétendent les intimés, le fait de qualifier la nomination de M. Cyr d’autorisation ne fait pas de lui un « titulaire de charge publique ».  Bien que la vérification mécanique implique l’exercice d’un certain pouvoir discrétionnaire délégué, il ne s’agit pas du genre de responsabilité dont il était question dans l’arrêt Knight de notre Cour.  Cet arrêt n’a aucune incidence en l’espèce, puisqu’il n’existe en l’occurrence ni « charge publique » ni contrat d’emploi entre la SAAQ et M. Cyr.

 

[45]                          Dans Wells c. Terre-Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199, le juge Major explique, au par. 26 :

 

Traditionnellement, la relation entre la Couronne et ses fonctionnaires n’a pas été qualifiée de contractuelle : Lucas c. Lucas, [1943] p. 68; Washer c. British Columbia Toll Highways and Bridges Authority (1965), 53 D.L.R. (2d) 620 (C.A.C.‑B.); L. Blair, « The Civil Servant — A Status Relationship » (1958), 21 Mod. L. Rev. 265.  La Couronne nommait des personnes à des postes qu’elles occupaient tant qu’elle n’ordonnait pas leur congédiement.  En conséquence, les nominations étaient unilatérales et sujettes à un congédiement arbitraire : voir Reilly, précité; J. Chitty, A Treatise on the Law of the Prerogatives of the Crown (1820).

 

Ce point de vue n’a pas été retenu dans Reilly v. The King, [1934] A.C. 176, où le Conseil privé a conclu que, peu importe qu’il existe un lien contractuel ou non, la Couronne pouvait être relevée de ses obligations par l’abrogation de la loi créant l’organisme.

 


[46]                          Citant Knight, la Cour a statué dans Wells que la Couronne, même en l’absence de droits contractuels, était toujours tenue d’agir équitablement en procédant à un congédiement (par. 24).

 

[47]                          Dans ces cas, le litige portait sur le rôle et les obligations de l’État dans ses rapports avec ses employés (Wells, par. 29), et non sur ses responsabilités à l’égard des titulaires de permis.

 

4.2.2   M. Cyr est‑il un « administré » ou un « citizen » au sens de l’art. 5 de la LJA?

 

[48]                          Le mot « administré », et l’équivalent « citizen » employé dans la version anglaise, ne sont définis ni dans la loi ni dans la jurisprudence.  Un auteur en donne la définition suivante :

 

Administré : Cette expression désigne toute personne morale ou physique sujette de droit.  Il s’agit d’un terme emprunté au droit administratif français, alors que la législation française récente l’a abandonné au profit de l’expression « citoyen ». [Je souligne.]

 

(Lemieux, p. 89)

 

[49]                          Il s’agit d’une définition extrêmement large. On peut prétendre que l’emploi par le législateur du terme « administré » plutôt que du terme « citoyen » témoigne de sa volonté d’être plus inclusif.  Toutefois, c’est le terme « citizen » qui est utilisé dans la version anglaise de la LJA.  Quoi qu’il en soit, M. Cyr est un citoyen et, à mon avis, il est visé par l’un et l’autre terme.

 


[50]                          S’appuyant sur une analyse doctrinale de la nature de la fonction administrative, l’appelante prétend que M. Cyr n’est pas un « administré ».

 

Sont considérées prises dans l’exercice d’une fonction administrative, les décisions de première ligne prises par divers agents de l’Administration dans l’application de normes et de programmes sociaux, dans le cadre d’une régulation ou de la surveillance d’activités économiques.  Ce sont aussi des décisions qui, principalement, ont un caractère individuel et concernent au premier chef le citoyen . . .

 

Pour l’essentiel, ces organismes exercent des fonctions qui sont celles du pouvoir exécutif et que le législateur, pour des questions de volume, de spécificité des programmes, de distanciation du politique, a détachées de celles de l’exécutif.  Il s’agit de fonctions de gestion, de régulation, de surveillance et de contrôle d’un secteur d’activités, d’enquête, d’étude et de recherche visant, entre autres, l’octroi, la gestion et le contrôle d’autorisations, de privilèges, de permis, de prestations ou d’autres avantages.

 

(M. J. Longtin, « La réforme de la justice administrative : genèse, fondements et réalités », dans Actes de la XIIIe Conférence des juristes de l’État (1998), p. 80‑81)

 

[51]                          Ces paragraphes ne me convainquent pas que la LJA ne doit pas s’appliquer à M. Cyr.  Le régime établi par le CSR correspond bien à la description faite au deuxième paragraphe de la citation qui précède.  Comme je l’ai indiqué, l’accréditation de M. Cyr peut être considérée comme une autorisation administrative.

 

5.  Conclusion

 

[52]                          L’analyse qui précède m’amène à conclure que l’intimé Cyr a droit au respect des règles d’équité procédurale prévues à l’art. 5 de la LJA.

 


[53]                          Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

 

Les motifs des juges Deschamps, Abella et Charron ont été rendus par

 

[54]                          La juge Deschamps (dissidente) — J’ai pris connaissance des motifs de la majorité. Je ne puis y souscrire.  À mon avis, les parties sont liées par contrat et les recours qui leurs sont ouverts sont régis par le droit privé. Pour ce motif, j’aurais accueilli l’appel et, tout comme le juge dissident à la Cour d’appel, j’aurais rétabli le jugement de la Cour supérieure.

 

[55]                          Le présent pourvoi porte uniquement sur l’identité du tribunal devant lequel les intimés doivent faire valoir leurs prétentions ainsi que sur les règles qui s’appliquent à leur relation avec l’appelante, la Société de l’assurance automobile du Québec (« Société »).  La Cour n’est pas appelée à se prononcer sur le fond du litige.

 


[56]                          Le Code de la sécurité routière, L.R.Q., ch. C-24.2 (« Code »), a pour objet d’établir « les règles relatives à la sécurité routière, à l’immatriculation des véhicules routiers et aux permis et licences dont l’administration relève de la Société de l’assurance automobile du Québec ainsi qu’au contrôle du transport routier des personnes et des marchandises » (art. 1). Le Code constitue un ensemble cohérent de règles. Pour bien comprendre son fonctionnement, de même que le rôle de la Société et les règles applicables aux usagers (c’est-à-dire aux utilisateurs de véhicules routiers), il est nécessaire de prendre connaissance de l’ensemble de ses dispositions. Seul un tel examen permet de bien saisir les différents mécanismes mis en place par le législateur pour réaliser les objets de cette loi. Cet examen révèle que le régime juridique applicable aux mandataires de la Société est le droit privé alors que celui applicable aux usagers est le droit public. Les documents signés par les parties en l’espèce régissent la relation de la Société avec ses mandataires.  Cette relation est de nature contractuelle. Elle appartient au droit privé, lequel comporte ses propres recours. Aucune disposition du Code ne justifie de recourir aux règles du droit public en sus des règles du droit des contrats. De plus, aucune règle de droit administratif ne justifie d’imposer l’application  des règles du droit public en sus de celles du droit des contrats.

 

1. La cohérence interne du Code

 

[57]                          Le Code est divisé en plusieurs titres. Je compte me référer à des dispositions de presque chacun des titres du Code. Voici ces dispositions :  champ d’application et définitions (art. 1 à 5.2); immatriculation des véhicules (art. 6 à 60); permis relatifs à la conduite des véhicules routiers (art. 60.1 à 146.1); obligations particulières des commerçants et des recycleurs (art. 151 à 166); obligations en cas d’accident (art. 166.1 à 179); révocation et suspension (art. 180 à 209.26); règles concernant les véhicules et leur équipement (art. 210 à 287.2); signalisation routière (art. 288 à 318); règles de circulation routière (art. 319 à 519); règles particulières concernant les propriétaires et les exploitants de véhicules lourds (art. 519.1 à 519.78); vérification mécanique et photométrique des véhicules et programme d’entretien préventif (art. 520 à 546.0.4); reconstruction des véhicules accidentés (art. 546.1 à 546.8); procédure et preuve (art. 547 à 602); communication de renseignements (art. 603 à 611.2); dispositions réglementaires (art. 618 à 628.1); dispositions diverses et transitoires (art. 629 à 675).

 


[58]                          Les diverses responsabilités de la Société sont énumérées tout au long du Code. Elle exerce des fonctions de réglementation et d’administration. Dans certains cas, elle possède la faculté de déléguer ses pouvoirs aux conditions qu’elle détermine et de conclure des contrats, alors que dans d’autres elle est tenue d’agir elle‑même.  Elle est régie tantôt par les règles du droit public, tantôt par celles du droit privé. Ces rôles et ces règles ne sont pas interchangeables ou superposables, ils sont fixés par le Code.

 

[59]                          Le pouvoir de réglementation de la Société est explicitement prévu à l’art. 624.  De nombreuses règles applicables à ses relations avec les usagers sont établies aux art. 547 à 554.  Des règles d’équité procédurale strictes lui sont alors imposées (art. 550 et 552). La Société peut reconsidérer ses décisions (art. 550 et 557). Un appel peut également être formé contre certaines de ses décisions devant le Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») (art. 560). Les dispositions auxquelles s’appliquent les règles du droit public telles que l’équité procédurale et le droit d’appel au TAQ ont une vaste portée.

 


[60]                          Il est important de signaler que toutes les décisions pour lesquelles l’application des règles d’équité procédurale est expressément prévue possèdent un dénominateur commun.  En effet, il s’agit dans tous les cas de décisions qui touchent les droits des personnes à titre d’usagers de véhicules routiers. Voici quelques exemples montrant bien que le statut d’usager est le dénominateur commun de l’application des règles du droit public : refus de délivrance du permis de conduire (art. 81), refus de changement d’une condition d’un permis de conduire (art. 82), refus d’une licence de commerçant ou de recycleur (art. 162), l’exemption concernant le programme d’entretien préventif (art. 543.3.2).  Le droit public s’applique donc dans les cas où la Société a, avec l’intéressé, des rapports d’organisme de réglementation à usager.

 

[61]                          Pour les décisions qui ne touchent pas une personne à titre d’usager, le législateur a décidé qu’un autre régime s’appliquait. Ainsi, dans tous les cas où la personne agit comme mandataire de la Société ou est désignée pour agir en son nom, aucune règle d’équité procédurale et aucun appel ne sont prévus par le Code. Est‑ce à dire que la Cour doit inférer qu’il existe un recours en révision judiciaire malgré la clause privative énoncée à l’art. 555? Je ne le crois pas. Différents régimes sont prévus par le Code. Par exemple, certaines ententes sont conclues par le ministre des Transports avec les municipalités (art. 628.1), alors que d’autres sont conclues par la Société avec d’autres organismes (art. 629). Je ne m’attarderai qu’aux dispositions permettant de bien comprendre le régime qui a été mis en place par l’art. 520 dans le cas de la nomination d’une personne autorisée à signer pour la Société les attestations de vérification mécanique et qui fait l’objet du litige.

 

[62]                          Selon l’article 1 du Code, les règles relatives à la sécurité routière, l’administration des immatriculations des véhicules routiers, des permis et des licences et le contrôle du transport routier relèvent de la Société. Par conséquent, celle-ci doit fournir un service de délivrance de permis de conduire, de certificats d’immatriculation et de certificats de vérification mécanique. Dans l’exécution de ce rôle de fournisseur de services, la Société est parfois tenue par le Code d’assurer elle-même le service. Dans d’autres cas, par exemple les services de délivrance de documents, la Société peut soit les dispenser elle-même en recourant à ses propres employés soit  nommer des personnes autorisées à la représenter, auquel cas elle doit décider des conditions dans lesquelles les services en question seront fournis au public.


 

[63]                          L’article 543.13 constitue un exemple de cas où la Société n’est pas autorisée à recourir à un tiers pour fournir un service. Le Code lui impose en effet l’obligation de désigner un membre de son propre personnel ayant la compétence requise pour agir à titre d’inspecteur en vérification mécanique :

 

543.13.  La Société peut désigner tout membre de son personnel ayant la compétence requise pour agir à titre d’inspecteur en vérification mécanique, pour veiller à l’application des articles 519.6, 519.15 et 539, des dispositions du présent chapitre ainsi que des dispositions réglementaires prises en vertu des paragraphes 32.1° à 32.7° de l’article 621.

 

[64]                          Par contre, aux termes de l’art. 520 du Code,

 

[l]a Société a compétence exclusive pour effectuer la vérification mécanique des véhicules routiers et pour délivrer des certificats de vérification mécanique et des vignettes de conformité.  À cette fin, elle peut, aux conditions qu’elle établit, nommer des personnes autorisées à effectuer, pour son compte, la vérification des véhicules routiers qu’elle détermine et autoriser ces personnes à délivrer à l’égard de ces véhicules des certificats de vérification mécanique et des vignettes de conformité.

 


L’article 520 représente donc un exemple de situation où la Société possède le choix des moyens : elle peut fournir le service elle-même ou encore nommer un tiers aux conditions qu’elle établit. En l’espèce, elle a choisi de nommer un tiers. Elle a procédé à un appel d’offres et a fait signer un contrat suivant les conditions de cet appel d’offres. Le contrat régit les conditions que doivent respecter les personnes autorisées à effectuer les vérifications mécaniques et à délivrer les vignettes de conformité. Ce choix est-il discutable? L’est-il plus que lorsque le travail est effectué par les employés de la Société plutôt que par un tiers? Ce choix est-il plus discutable que dans les cas où un corps public octroie un contrat pour la construction ou la réparation de routes?

 

[65]                          Plusieurs dispositions du Code autorisent la Société à nommer un tiers pour agir en son nom lorsqu’elle doit fournir un service. Par exemple, les art. 9 et 69.1 du Code permettent à la Société de nommer des personnes autorisées à percevoir des frais d’immatriculation et des frais liés aux permis de conduire.  La même autorisation est conférée à la Société par les art. 520.2 et 546.1 pour la vérification photométrique et pour l’expertise technique des véhicules reconstruits. Par ces dispositions, la Société est, en quelque sorte, habilitée à sous-traiter les services dont elle a la responsabilité légale en tant qu’administratrice et fournisseur de services aux termes de l’art. 1. Comme pour les services de vérification mécanique des véhicules routiers qui sont en cause dans le présent pourvoi (art. 520), il s’agit d’une faculté dont la Société dispose.  Elle pourrait tout aussi bien faire effectuer ces services par ses propres employés au lieu de recourir à un tiers. Je rappelle que, dans tous les cas où le Code autorise la Société à nommer un mandataire, il s’agit de mesures visant à organiser la façon dont un service sera fourni et non de dispositions touchant les droits d’un usager, comme c’est le cas lorsqu’un permis de conduire est délivré ou suspendu.

 


[66]                          Il est d’ailleurs intéressant de comparer le cas de refus d’attestation de compétence pour l’entretien préventif (art. 543.3.2) et la révocation de la désignation du mécanicien accrédité pour l’attestation d’entretien mécanique (art. 520). La première décision est, selon l’art. 550, assujettie aux règles du droit public, alors que la seconde est régie par les règles contractuelles. À première vue, on pourrait se demander pourquoi les deux décisions ne relèvent pas des mêmes règles.  L’examen du statut des deux mécaniciens permet cependant de bien saisir la raison d’être de la distinction.

 

[67]                          Un propriétaire d’un véhicule routier tenu à des vérifications périodiques peut faire reconnaître son programme d’entretien préventif pour que ce dernier tienne lieu de vérification mécanique (art. 543.2). Il peut alors, à certaines conditions, obtenir une attestation de compétence pour un de ses mécaniciens affectés à l’entretien préventif (art. 543.3.1). La décision de révoquer l’attestation (art. 538.0.1) ou de refuser l’exemption est susceptible d’appel devant le TAQ. Il est clair que l’attestation de ce mécanicien ne vaut qu’à l’égard des véhicules du propriétaire qui est régi à titre d’usager. L’article 538.0.1 précise d’ailleurs que, si le mécanicien utilise son attestation de compétence pour délivrer un certificat de vérification, son attestation sera révoquée. Les mécaniciens affectés à l’entretien préventif des véhicules d’un propriétaire n’agissent pas en tant que représentants de la Société. L’attestation n’est requise que comme moyen pour la Société de s’assurer de la compétence des mécaniciens concernés.

 


[68]                          Le rôle respectif des deux mécaniciens justifie l’application de règles différentes. Les expressions utilisées sont différentes : délivrance d’une attestation de compétence; nomination d’une personne autorisée à effectuer des vérifications pour le compte de la Société. Le mécanicien nommé en vertu de l’art. 543.2 est un employé d’un propriétaire de véhicules, donc un usager, alors que celui nommé en vertu de l’art. 520 agit au nom de la Société. Le premier — le représentant de l’usager — est régi par les règles du droit public et, plus particulièrement par l’art. 550 du Code, alors que le second — le représentant de la Société — est régi par les règles établies par la Société lors de la désignation, en l’occurrence les règles du droit des contrats, c’est-à-dire le droit privé. Le fait que les décisions prises par la Société en application de l’art. 520 ne soient pas mentionnées à l’art. 550 ne saurait constituer un oubli du législateur, ou encore une anomalie comme le plaident les intimés. Cette situation n’est qu’une manifestation de la cohérence interne du Code.

 

[69]                          L’analyse du Code permet de constater que celui-ci prévoit des règles d’équité procédurale en faveur des usagers et qu’aucune de ces règles ne traite des personnes qui agissent au nom de la Société. Une raison bien simple explique le silence du législateur à l’égard des représentants de la Société : il a laissé à cette dernière la possibilité d’établir les conditions d’exécution du service.  En l’occurrence, la désignation s’est faite dans le cadre d’un contrat tripartite auquel l’intimé a adhéré. Je vais maintenant examiner ce contrat.

 

2. Le cadre contractuel

 

[70]                          La Société a choisi la voie contractuelle pour nommer les personnes autorisées à effectuer pour son compte la vérification mécanique des véhicules routiers. Ce contrat est intitulé « Contrat de service en vérification mécanique de véhicules routiers ». En l’espèce, le contrat a été signé par la Société, représentée par son vice-président au contrôle routier, le 27 mai 2002, et par 9052-0479 Québec Inc., représentée par sa présidente, le 7 juin 2002. La première clause de ce contrat confère à 9052-0479 Québec Inc. l’autorisation d’agir comme mandataire de la Société. Le contrat comporte de nombreuses annexes, dont l’annexe A-1, « Désignation et obligations du mécanicien ».  Cette annexe a été signée par 9052‑0479 Québec Inc. et par M. Cyr à titre de mécanicien le 7 juin 2002, et par le directeur du service du contrôle routier de la Société le 13 juin 2002.


 

[71]                          Personne ne conteste que le « contrat » signé par la Société et par 9052‑0479 Québec Inc. constitue bien un contrat au sens du droit civil.  D’ailleurs, cette entente respecte clairement les conditions de formation prévues à l’art. 1385 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64 (« C.c.Q. »). Il a été formé entre des personnes capables de contracter ayant donné leur consentement, sa cause n’est pas illicite et son objet est la fourniture de services, opération juridique reconnue en droit civil. On ne prétend pas ici que ce contrat serait assujetti aux règles du droit public. Il est d’une durée de 3 ans (clause 5.1) et comporte des modalités permettant d’y mettre fin prématurément (clause 5.3) ou de le résilier (clause 6.1), une description des obligations du mandataire (clause 9.1) et une description des obligations des mécaniciens accrédités (clause 11.1).

 

[72]                          On argue cependant que M. Cyr ne serait pas partie à un contrat. Selon les juges de la majorité, l’annexe ne constituerait qu’un acte unilatéral de nomination. La signature de M. Cyr à l’annexe ne serait requise que parce que ce dernier, suivant les termes de la clause A-3.5, « affirme avoir pris connaissance » des dispositions législatives produites dans une annexe ainsi que de l’art. 14 du contrat.  À mon avis, il s’agit là d’une lecture bien incomplète du contrat et de l’annexe. 

 


[73]                          D’abord, à la clause 29.1 du contrat, il est stipulé que toutes les annexes font partie du contrat. Ensuite, bien qu’il s’agisse indubitablement d’un contrat d’adhésion, il me paraît clair, à la lumière d’expressions utilisées dans l’intitulé de l’annexe, par exemple « conviennent des conditions », que toutes les parties signataires de l’annexe — la Société,  9052‑0479 Québec Inc. et M. Cyr — étaient conscientes que la désignation du mécanicien ne constituait pas une nomination indépendante de tout rapport contractuel. Ainsi, à la clause A-2.1 de l’annexe, il est précisé que la désignation du mécanicien est valable pendant la même durée que le contrat, en plus d’être soumise aux mêmes conditions de renouvellement et d’interruption que celui-ci. De plus, la clause A-3.1 établit que le mécanicien doit respecter et maintenir, pendant toute la durée du contrat, les conditions fixées pour son admissibilité.  Le mot « engagement » n’est pas expressément utilisé, mais il serait étonnant que cette clause puisse être interprétée hors du contexte de l’intitulé, qui mentionne que les parties ont convenu des conditions énoncées. De même, par la clause A-3.2, le mécanicien s’engage à réaliser son « mandat de vérification mécanique » conformément à diverses exigences, dont celles prévues au contrat.  L’annexe intitulée « Désignation et obligations du mécanicien » remplit toutes les conditions de formation d’un contrat régi par le C.c.Q. Elle constitue un contrat accessoire à celui conclu avec 9052‑0479 Québec Inc.

 

[74]                          Tous les termes de l’annexe auraient d’ailleurs pu être incorporés au contrat conclu avec 9052‑0479 Québec Inc. Le fait que l’annexe et le contrat ont été signés à des dates différentes et que le rang hiérarchique du représentant de la Société mentionné au contrat (vice‑président au contrôle routier) et celui mentionné à l’annexe (directeur du service du contrôle routier) n’est pas le même, permet d’inférer que c’est pour des raisons d’efficacité que la Société recourt à la technique de l’annexe.  Cette technique facilite en effet la mise en œuvre du contrat en évitant aux parties de devoir signer un nouveau contrat chaque fois qu’un mécanicien doit être remplacé.

 


[75]                          Le mandat confié à 9052‑0479 Québec Inc. doit être réalisé par une personne physique. Aux termes du Code, cette personne physique doit être un mécanicien. Selon la clause A-3.2, le mécanicien réalise un « mandat ». Or, un mandat est un des contrats nommés du C.c.Q. (art. 2130).  Les règles du C.c.Q. peuvent suppléer aux conditions de l’annexe si celles-ci s’avèrent insuffisantes. Le mécanicien désigné en vertu de l’annexe n’est pas régi par des règles différentes de celles applicables à 9052‑0479 Québec Inc.

 

[76]                          On voudrait néanmoins appliquer à la désignation de M. Cyr les règles du droit public. Quelle est la logique d’un tel point du vue?

 

3. Applicabilité des règles du droit public

 

[77]                          Suivant la façon dont mes collègues de la majorité présentent le problème, la question consisterait à déterminer si un organisme public peut échapper à ses obligations de droit public lorsqu’il délègue ses fonctions par contrat ou par toute autre forme d’entente. Je ne crois pas que ce soit là la question soulevée par le présent pourvoi. Nous sommes simplement appelés à identifier le régime mis en place par le législateur lorsqu’il autorise la Société à nommer des tiers chargés d’agir en son nom comme mandataires.

 


[78]                          La détermination du régime juridique applicable revêt une importance pratique certaine. S’il s’agit du droit privé, le tribunal évalue alors les droits respectifs des parties et accorde, en cas d’inexécution des obligations, la réparation prévue par le droit civil, en général des dommages-intérêts. En revanche, si c’est le droit public qui s’applique, le tribunal évalue la décision selon la norme de contrôle applicable. Il ne s’agit cependant pas d’un concours de popularité entre les deux régimes ou encore d’une situation où une partie peut à son gré choisir les règles qui lui conviennent.  Car, si c’était le cas, la Cour n’aurait pas jugé, dans Procureur général du Québec c. Labrecque, [1980] 2 R.C.S. 1057, Wells c. Terre-Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199, et Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190, 2008 CSC 9, que les règles de la common law s’appliquaient au contrat d’emploi d’une personne qui détient une charge publique.

 

[79]                          L’interprétation que la Cour donne aux dispositions du Code et aux documents signés par les parties servira donc probablement de guide dans l’élaboration future des mécanismes que le Parlement et les législatures voudront mettre en place pour la fourniture de services à rendre à la population. La conclusion de la majorité soulève donc la question du caractère suffisant et de la clarté des dispositions législatives et des  stipulations requises pour que soit reconnu l’un ou l’autre des régimes, public ou privé, ou parfois les deux à la fois. En effet, les tribunaux ont dans certains cas reconnu que des obligations de droit public pouvaient se superposer aux obligations de droit privé. Il est donc intéressant d’examiner les circonstances dans lesquelles on a reconnu que les règles du droit public s’ajoutaient aux obligations contractuelles d’un organisme public.

 

[80]                          Mes collègues de la majorité estiment que la Loi sur la justice administrative du Québec, L.R.Q., ch. J‑3 (« LJA »), s’applique, parce que la désignation de M. Cyr fait partie de la mission dite « de police » de l’État plutôt que de sa mission de services. Comme il ressort de l’analyse du Code faite plus haut, je ne suis pas du tout d’avis que la désignation du mécanicien en vertu de l’art. 520 relève de la mission de police de la Société. Je m’explique.


 

[81]                          Le Code contient plusieurs dispositions qui ont pour but de réglementer l’usage des véhicules routiers. Par exemple, le Code oblige les usagers à être munis d’un permis et d’une immatriculation, à respecter les limites de vitesse, à conduire un véhicule en bon état d’entretien. Ces dispositions, qui imposent des obligations aux usagers, relèvent de la mission de police de l’État. Les obligations ainsi imposées limitent la liberté des usagers d’utiliser leurs véhicules routiers comme bon leur semble. Pour les exemples que j’ai donnés, ce sont d’ailleurs des agents de la paix qui voient à faire respecter les prescriptions du Code.

 

[82]                          L’obligation faite aux usagers de posséder un permis, d’immatriculer leur véhicule ou de faire vérifier celui-ci présuppose cependant que l’État organise la délivrance des documents requis et pourvoit à la fourniture de services de vérification mécanique.  Lorsqu’il fournit des services de délivrance de permis et d’immatriculations ou des services de vérification, l’État remplit sa mission de fournisseur de services au sens le plus élémentaire du terme. Voici d’ailleurs comment les auteurs P. Issalys et D. Lemieux décrivent les deux missions de l’État dans leur ouvrage L’action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives (2e éd. 2002) :

 


On oppose parfois, dans l’analyse des interventions de l’État moderne dans la vie économique et sociale, celles qui se rattachent à la mission de « service » et celles qui relèvent plutôt de la mission de « police ».  Ce dernier terme couvre l’ensemble des interventions plus ou moins contraignantes de l’État dans les activités privées et l’exercice des libertés individuelles.  Dans cette perspective, le règlement apparaît comme une manifestation des pouvoirs de police dont le législateur investit l’administration. Au contraire, l’activité d’une entreprise publique [. . .], de même que le contrat administratif [. . .] ou l’attribution de prestations [. . .], s’analysent généralement comme des instruments de l’administration dans sa mission de service. [p. 815]

 

[83]                           L’État n’exerce pas sa mission de police lorsqu’il désigne un mécanicien. Il fournit plutôt un service aux usagers. Je ne vois rien dans les art. 538 et 546 qu’invoquent mes collègues qui vienne étayer la thèse que la Société remplirait sa mission de police lorsqu’elle exerce ses pouvoirs conférés à l’art. 520.  L’article 538 énonce simplement que seul un mécanicien désigné en vertu de l’art. 520 peut délivrer un certificat de vérification. Si un mécanicien non désigné à cette fin délivre irrégulièrement un certificat, il n’agit alors pas comme mandataire de la Société et il commet, de surcroît, une infraction.

 

[84]                          Mes collègues considèrent la désignation comme une autorisation administrative. Avec égards, il faut prendre garde d’adopter cette qualification pour des raisons de commodité, car cela risquerait d’entraîner de la confusion dans les outils couramment utilisés en droit administratif. L’autorisation est définie ainsi par Issalys et Lemieux :

 

[L’autorisation] consiste en effet en une permission, souvent assortie de conditions, donnée par l’administration à une personne physique ou morale, d’accomplir un acte ou d’exercer une activité qui serait sans cela illicite. L’assujettissement de cet acte ou de cette activité à l’autorisation d’une autorité administrative suppose que le législateur ait jugé nécessaire dans l’intérêt public de restreindre à cet égard la liberté des administrés. [Je souligne; caractères gras dans l’original omis; p. 815-816.]

 


Suivant le Code, le permis de conduire constitue une autorisation de faire une activité que l’État a jugé nécessaire de restreindre.  La liberté des conducteurs est limitée à cet égard. Selon d’autres lois, une autorisation est par exemple requise pour exploiter une entreprise ou exercer une activité que l’État a jugé nécessaire de restreindre, comme vendre de l’alcool, exploiter un établissement ou entreprendre des travaux de construction là où ces activités exigent l’obtention d’un permis. Par contraste, la délivrance de certificats de vérification mécanique au nom de la Société n’est pas une activité que M. Cyr serait par ailleurs libre d’exercer à son gré mais qui serait restreinte par la loi. Même en l’absence de restriction dans la loi, M. Cyr n’aurait pas la « liberté » d’apposer sa signature au nom de la Société. L’argument invoqué par mes collègues pour assujettir à la LJA la relation de M. Cyr avec la Société ne me convainc donc nullement.

 

[85]                          Par ailleurs, isolée des règles régissant le contrat intervenu avec 9052‑0479 Québec Inc., l’analyse de la désignation ne me paraît pas correspondre au mécanisme prévu par le Code. La désignation ne peut être interprétée dans l’abstrait, hors du contexte dans laquelle elle intervient. 

 

[86]                          Il n’en reste pas moins qu’une entente liant un organisme public et un particulier peut parfois être assujettie à des règles de droit public qui s’ajoutent à celles du droit privé (Issalys et Lemieux, p. 998). Il ne s’agit cependant pas de circonstances disparates ou de cas où les règles du droit public sont imposées parce qu’il serait opportun d’imposer une telle dualité de régime à une situation particulière. Ces cas sont spécifiques et concernent, par exemple, l’octroi des contrats ou des crédits budgétaires. Ainsi, l’organisme public est tenu d’agir équitablement dans l’attribution d’un contrat et les entrepreneurs doivent s’assurer que la dépense est dûment autorisée. Il ressort d’ailleurs des conditions du contrat que 9052‑0479 Québec Inc. a été choisie à la suite d’un appel d’offres.  De telles règles ne font cependant pas du contrat administratif une catégorie juridique fondamentalement distincte. L’État est assujetti au C.c.Q. et celui-ci régit le contrat administratif (P. Garant, Droit administratif  (5e éd. 2004), p. 385).

 


[87]                          Si je comprends bien l’approche de mes collègues de la majorité, ceux-ci concluent à l’application conjointe des droits et obligations découlant de l’annexe et des règles d’équité procédurale prévues par la LJA, tout en déclarant que M. Cyr n’occupe pas une charge publique. Cette dernière nuance est quelque peu étonnante.  En effet, en vertu de sa désignation, un mécanicien délivre les certificats au nom de la Société. S’il n’agit ni comme mandataire contractuel, ni comme titulaire d’une charge publique à titre de mandataire légal, on peut se demander quelle nouvelle catégorie hybride aurait été créée par le Code.  Cette approche se démarque de l’évolution de la jurisprudence en la matière depuis près de 30 ans.

 

[88]                          Déjà en 1980, dans Labrecque, la Cour rejetait à l’unanimité un argument analogue à celui retenu par mes collègues.  Dans cette affaire, Québec plaidait que les rapports de l’État avec les fonctionnaires « résultent d’un acte unilatéral de puissance publique par lequel l’État nomme le fonctionnaire à son poste en conformité de conditions générales préétablies et lui confère par là un statut qui lui est propre et d’où découlent ses devoirs et ses droits » (p. 1080). Certes, il était alors question d’un fonctionnaire.  Cependant, je ne vois pas de distinction conceptuelle entre la désignation d’un mécanicien en vertu de l’annexe et la désignation du fonctionnaire en application de l’autorisation législative que la Cour étudiait dans Labrecque. Comme je l’ai mentionné plus haut, la Société a la faculté, selon l’art. 520, de nommer un tiers.  Elle aurait aussi pu nommer un mécanicien faisant partie de son personnel.  Dans un cas comme dans l’autre, ces droits et obligations sont régis par contrat : contrat d’emploi et mandat. 

 


[89]                          L’approche de la Cour favorisant la reconnaissance des règles contractuelles s’est poursuivie dans Wells.  Dans cette affaire, M. Wells, qui avait été nommé commissaire d’un organisme de services publics, a vu son poste être aboli et il a réclamé des dommages-intérêts.  Malgré le fait que M. Wells ait été nommé en vertu d’une loi, la Cour a examiné les expressions verbales et écrites de l’entente qui avait mené à sa nomination, de même que les dispositions législatives et réglementaires et la common law.  La Cour a conclu à l’existence d’un contrat de travail auquel les règles de la common law étaient applicables (par. 33-36). La seule circonstance à l’égard de laquelle la Cour a évoqué dans Wells, en obiter, l’application des règles du droit public est le cas d’absence de droits contractuels (par. 24).

 


[90]                          La seule décision dans laquelle la Cour a imposé un devoir général de respecter les règles du droit public concernant l’équité procédurale en sus des obligations contractuelles est Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653. La portée de cet arrêt est cependant nuancée par la décision récente de notre Cour dans l’affaire Dunsmuir, où la Cour reconnaît que la distinction entre titulaire de charge publique et employé est difficile à soutenir tant en pratique qu’en théorie. La Cour souligne que la distinction a créé de l’incertitude et a mené à des décisions contradictoires. Plusieurs raisons amènent la Cour à rejeter cette distinction. L’une d’elles est que, historiquement, les titulaires de charge publique pouvaient être démis de leurs fonctions sans indemnité et sans motif, ce qui justifiait d’imposer à l’État des obligations lorsqu’aucun mécanisme ne protégeait l’individu concerné. Les lacunes qui justifiaient le recours au droit public ne sont pas présentes dans les cas où il existe un rapport contractuel établi. Ainsi, lorsqu’un individu est protégé par un contrat d’emploi, le recours au droit public n’est pas requis. Le droit privé apporte une protection suffisante. Les arrêts Wells et Dunsmuir s’inscrivent donc dans une démarche de modernisation et de simplification des règles applicables aux rapports entre l’État et les personnes avec lesquelles il entretient des rapports contractuels.

 

[91]                          En l’espèce, si la LJA ne s’applique pas aux décisions de la Société touchant M. Cyr, ce dernier demeure protégé par les règles du droit des contrats.  Il ne peut être mis fin sans motif valable à son mandat avant la fin du terme prévu.  Le contrat liant la Société et 9052‑0479 Québec Inc. prévoit les conditions de résiliation et de suspension du mandat.  La clause A‑2.1 de l’annexe rend applicables à la désignation les conditions d’interruption du contrat. En l’espèce, la Société a donné de nombreux avis à M. Cyr concernant des manquements qui paraissent graves. Si ce dernier estime que la Société a contrevenu à ses droits, il n’est pas sans recours. Si la Société n’a pas respecté les règles applicables à l’interruption du contrat, M. Cyr dispose en effet de tous les recours prévus par le C.c.Q. et le Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25. Je ne vois pas de lacune qui justifierait d’imposer des règles d’équité procédurale alors que M. Cyr est protégé par un contrat et par les règles du droit des contrats. Je ne crois pas que la Cour doive créer un régime hybride particulier pour le cas de la désignation du mécanicien visé par l’art. 520. Avec égards, c’est ce que fait la majorité.

 

4. Conclusion

 


[92]                          L’analyse des mécanismes mis en place par le Code fait ressortir trois principaux types de rapports : ceux que la Société entretient avec son personnel, ceux qu’elle maintient avec les personnes qui agissent en son nom et finalement ceux qu’elle a avec les personnes auxquelles elle impose des contraintes à titre d’usager d’un véhicule routier. Dans les deux premiers cas, les rapports sont de nature contractuelle et sont régis par le droit des contrats et les autres règles applicables. Dans le troisième, les personnes visées sont régies par le Code et les autres règles applicables.

 

[93]                          L’annexe possède toutes les caractéristiques d’un contrat. Le fait de ne pas reconnaître cette nature contractuelle n’est justifié ni par le droit privé, ni par le droit public, et crée de la confusion dans l’application du Code.

 

[94]                          Pour ces motifs, j’aurais accueilli l’appel.

 

Pourvoi rejeté avec dépens, les juges Deschamps, Abella et Charron sont dissidentes.

 

Procureurs de l’appelante : Dussault, Mayrand, Montréal.

 

Procureurs des intimés : Gowling Lafleur Henderson, Ottawa.

 

 

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