Author: Sun50
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Supreme Court of Canada
Lebel v. Commissaires d'Ecoles de Montmorency, [1955] S.C.R. 298
Date: 1955-04-26
Alfred Lebel (Plaintiff) Appellant
and
Les Commissaires d'écoles pour la Municipalité de la Ville de Montmorency (Defendant) Respondent
1955: March 11, 14; 1955: April 26.
Present: Taschereau, Kellock, Locke, Fauteux and Abbott JJ.
ON APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE PROVINCE OF QUEBEC
Contract—Undertaking by School Board to buy immoveable—Resolution adopted by board but not published—Refusal by Superintendent of Education to authorize purchase—Action to claim purchase price—No offer of signed deed and titles—Whether authorization of provincial
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authority necessary—Whether lack of publication annuls resolution— Education Act, R.S.Q. 1941, c. 59, ss. 29, 236, 291, 307—Civil Code, Arts. 1025, 1065, 1472, 1491, 1492.
By a written instrument, the respondent undertook to purchase an immoveable from the appellant for a sum of $25,000, of which $4,000 was to be paid within thirty days so that the property could be freed from an existing mortgage. A few days later, the respondent adopted, but did not publish, a resolution ratifying the undertaking and authorizing a. notary to obtain the title-deeds and to prepare the deed of sale. Subsequently the Superintendent of Education refused to approve the purchase because the property was not of the size required by regulations. The Superior Court dismissed the action taken by the appellant and this judgment was affirmed by the Court of Appeal.
Held: The appeal should be dismissed.
Per Taschereau, Locke, Fauteux and Abbott JJ.: In an action to recover the price of sale, the would-be purchaser does not have to carry out his obligation to pay the purchase price before the would-be seller has carried out 'his own obligations to deliver and warrant the thing sold. Consequently, since the appellant has at no time tendered a deed of sale, prepared in conformity with the contract and signed by him, and his title-deeds, his action cannot succeed.
The purchase of an immoveable for the erection of a school must be ratified by the provincial authority. The powers conferred on the school board by s. 236 of the Education Act are clearly subordinated to. the regulations adopted by the Committee of the Council of Education.
It is doubtful if the lack of publication of the resolution did not render it. null, but at all events it was not in force at the time of the institution of the action because it only takes effect thirty days after its publication.
Per Kellock J.: The resolution never became operative as such a resolution does not come into force until thirty days after publication, and there was no publication here.
APPEAL from the judgment of the Court of Queen's Bench, appeal side, province of Quebec ^1, affirming the judgment at trial which had dismissed the action.

^1 Q.R. [1954] Q.B. 824.

Guy Hudon Q.C. and Guy Dorion Q.C. for the appellant.
Louis A. Pouliot Q.C. and Jean Biais Q.C. for the respondent.
The judgment of Taschereau, Locke, Fauteux and Abbott JJ. was delivered by:
Taschereau J.:—L'appelant allègue dans sa déclaration que le 29 mars 1952, la Commission Scolaire pour la Municipalité de la Ville de Montmorency, se serait engagée à acheter un terrain, avec bâtisses dessus construites, pour la
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somme de $25,000.00. Dans un délai de trente jours un acompte de $4,000.00 devait être versé afin que l'appelant puisse payer une hypothèque due à la Caisse Populaire. Le vendeur s'engagea également à fournir des titres clairs'.
Le 3 avril de la même année, la Commission Scolaire passait une résolution ratifiant l'entente intervenue entre l'appelant et M. Hormidas Marceau, président de la Commission, et s'engagea par conséquent à acheter la propriété pour la somme de $25,000.00, mais la résolution ne fait pas mention du montant de $4,000.00 payable dans un délai de trente jours. M. le Notaire Gustave Guay a été, en vertu de cette résolution, autorisé à faire les démarches nécessaires pour se procurer tous les titres à la propriété, et préparer l'acte de vente que le président et le secrétaire ont été autorisés à signer pour et au nom de la Corporation Scolaire.
En vertu des dispositions du Code Scolaire, et des règlements du Comité de l'Instruction Publique, les Commissaires ou les Syndics d'écoles ont le pouvoir d'acquérir les terrains nécessaires pour les emplacements des écoles (article 236 Code Scolaire). Ces pouvoirs cependant sont restreints par les articles 27 à 31 des règlements du Comité Catholique approuvés par Ordre en Conseil. En vertu de ces règlements dont la passation est autorisée par l'article 29 du Code Scolaire, aucune école ne peut être construite à moins que ce soit sur un terrain sec, élevé, où il est possible de se procurer de l'eau potable, et le terrain doit être préalablement examiné et accepté au point de vue sanitaire par le Ministère de la Santé, et le choix doit être ratifié par le Surintendant. De plus, l'emplacement de l'école doit avoir au moins 20,000 pieds carrés pour les écoles d'une classe, et 5,000 pieds carrés pour chaque classe supplémentaire, à moins d'une autorisation spéciale du Surintendant.
Après que la résolution eut été adoptée par les Commissaires d'Ecoles, les officiers de cette Commission se sont mis en communication avec les autorités provinciales afin d'obtenir l'autorisation requise pour légaliser l'achat qu'ils se proposaient de faire au nom de la Corporation. Ces démarches verbales ont duré durant quelques mois, mais ce n'est que le 20 août suivant que le Surintendant de l'Instruction Publique a avisé par écrit les procureurs de
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la Commission, que la transaction ne pouvait pas être autorisée par le Département vu que le terrain en question ne rencontrait pas les exigences de l'article 30 du chapitre 2 des règlements du Comité Catholique. Comme dans la ville de Montmorency le projet était de construire une école de huit classes, nécessitant un terrain d'environ 55,000 pieds carrés, et que le terrain en question n'a pas 10,000 pieds carrés en superficie, le refus fut donc définitivement confirmé.
A cause des négociations verbales qui indiquaient que l'autorisation ne serait pas accordée, le secrétaire-trésorier de la Commission Scolaire ne s'est pas conformé aux dispositions des articles 291 et 307 concernant l'affichage des résolutions adoptées dans le cas où les Commissaires décident d'acquérir un emplacement, de construire, d'agrandir ou de réparer une maison d'école ou ses dépendances.
Le demandeur a intenté une action dans laquelle il conclut à ce qu'il soit déclaré qu'un contrat d'achat est intervenu entre le demandeur et la Corporation défenderesse pour l'accquisition de la propriété du demandeur, pour un montant de $25,000.00. Il demande également que la Corporation défenderesse soit condamnée à signer, devant le Notaire Gustave Guay, le contrat d'achat de cette propriété dans les trente jours du jugement à intervenir, et à ce qu'à défaut par la Corporation défenderesse de signer le contrat en question, le jugement de la Cour soit considéré un titre d'acquisition en faveur de la Corporation défenderesse, et à ce que cette dernière soit condamnée à payer au demandeur la somme de $25,000.00. -
En Cour Supérieure, l'honorable Juge Lacroix a rejeté cette action pour divers motifs. Il en est arrivé en premier lieu à la conclusion que le défaut de publication de l'avis de résolution prévu par l'article 307, n'annule pas la résolution, mais n'en retarde que la mise en vigueur. Il s'est appuyé sur un jugement de la Cour d'Appel (Neville v. The School Trustees of New Glasgow ^2) et a préféré cette décision à celle de la même Cour, rendue en 1939 (St-Edouard v. Bisaillon et Girard et al ^3) qui est à l'effet que le défaut de publication régulière d'une résolution dans le délai stipulé au Code entraîne la nullité de cette résolution.

^2 Q.R. (1922) 33 K.B. 140.

^3 Q.R. (1939) 67 K.B. 399.

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Il a conclu que si la résolution de la défenderesse n'est pas nulle, il n'en reste pas moins vrai qu'elle n'était pas en vigueur, car elle ne devait avoir son effet que trente jours après la publication des avis requis qui n'ont jamais été publiés. Le principal motif sur lequel s'appuie le juge de première instance est que le demandeur n'a jamais, avant l'action, offert à la defenderesse un contrat signé par lui, et qu'il n'a pas offert avec l'action aucun titre à sa propriété, et il n'a pas déposé un contrat conforme à l'entente intervenue et, il a jugé que, dans ces circonstances, le tribunal ne pouvait condamner la défenderesse à payer $25,000.00, alors que le demandeur n'offre pas ses titres et n'effectue pas lui-même la délivrance de la propriété dont il réclame le prix.
La Cour d'Appel ^4 a unanimement confirmé ce jugement. M. le Juge Bissonnette a été d'opinion que le vendeur ne peut exiger le prix de vente sans offrir un titre. Selon lui, l'action telle que rédigée ne pouvait être maintenue, car le jugement aurait pour effet de contraindre l'intimée à remplir toutes ses obligations tandis que l'appelant ne serait pas soumis aux articles 1491 et 1492 C.C. concernant la délivrance de la chose vendue.

^4 Q.R. [1954] Q.B. 824.

M. le Juge Gagné a approuvé les raisons de M. le Juge Bissonnette sur ce point, mais a ajouté qu'il fallait nécessairement l'autorisation du Surintendant pour valider le contrat. Il croit qu'il faut donner effet à cette disposition de la loi qui dit que cette autorisation est impérative. Il ajoute avec raison que lorsque la décision dans Hébert v. Les Commissaires d'Ecoles de St-Félicien ^5 a été rendue par la Cour Suprême en 1921, le règlement qui existe actuellement n'existait pas à cette époque. Tout ce que la Cour a décidé dans cette cause, c'est qu'une Commission Scolaire peut acheter les immeubles dont elle a besoin, sans obtenir l'autorisation du Lieutenant Gouverneur en Conseil, et que cette autorisation n'est requise que si la Commission doit recourir à un emprunt pour solder le prix d'achat. On voit donc que la cause ci-dessus est entièrement différente de la présente cause et que les faits ne sont pas identiques. MM. les Juges Casey, Hyde et Marchand concourent dans ces vues.

^5 (1921) 62 Can. S.C.R. 174.

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Devant cette Cour, les procureurs de l'appelant ont encore invoqué les trois moyens suivants. Ils prétendent en premier lieu que, s'étant désistés oralement devant la Cour d'Appel de deux paragraphes de leur conclusion, dans lesquels ils demandaient que la Corporation défenderesse soit condamnée à signer, devant le Notaire Gustave Guay, le contrat d'achat de cette propriété dans les trente jours du' jugement à intervenir, et à ce qu'à défaut par la Corporation de signer le contrat en question, le jugement à intervenir constitue un titre d'acquisition en faveur de la défenderesse. Il en résulterait qu'il s'agit non pas d'une action en passation de titre où il faut offrir un titre dûment signé, mais bien d'une action en réclamation d'un prix de vente, comme conséquence d'un contrat validement signé. Les procureurs du demandeur appelant ont réaffirmé devant cette Cour leur désir d'abandonner ces conclusions. La seconde prétention est que ni l'article 307 de la loi ni l'article 30 des règlements adoptés sous l'autorité de l'article 29 de la loi n'affecte l'acquisition faite en vertu de l'article 236 du Code Scolaire. Enfin, on soumet que le défaut d'affichage de la résolution ne l'entache pas de nullité.
Je ne crois pas que la première prétention du demandeur puisse prévaloir. Il est certain qu'en vertu des dispositions de l'article 1472 C.C. la vente est parfaite par le consentement des parties, mais comme conséquence de cette vente, des obligations réciproques naissent entre les parties. L'acheteur doit payer le prix, et le vendeur a deux obligations essentielles, soit de délivrer la chose qu'il a vendue et de garantir cette même chose. De ces obligations réciproques il résulte que l'acheteur n'est pas obligé de remplir son obligation avant que le vendeur ne remplisse la sienne. Il peut demander, en vertu de l'article 1065, que l'acheteur exécute son obligation, mais il doit en même temps exécuter la sienne.
Dans le cas qui nous occupe, l'obligation de la Corporation Scolaire était de payer le prix de $25,000.00, si véritablement elle était liée par l'entente intervenue entre l'appelant et son président, ratifiée par résolution. L'obligation du vendeur était de délivrer l'immeuble et de fournir ses titres. Or, ceci n'a pas été fait. L'appelant devait conclure à ce que l'intimée fût condamnée à signer un acte de
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vente dûment préparé dont les termes auraient été clairs, complets et précis. L'acte de vente doit être au dossier; il doit être signé par le vendeur ou l'acheteur selon le cas, et les conclusions doivent être à l'effet que la partie adverse soit tenue de signer cet acte à défaut de quoi, le jugement équivaudra à cette signature. C'est la jurisprudence constante de la province de Québec. Le vendeur, comme dans le cas qui nous occupe, doit en premier lieu mettre l'acheteur en demeure de signer un acte dûment préparé, et si ce dernier refuse de signer, il doit lorsqu'il prend son action en passation de titre, renouveler ses offres. Si la mise en demeure n'a pas été faite, l'action évidemment équivaut à une mise en demeure, mais l'acheteur pourra confesser jugement, consentir à signer l'acte qui lui est offert par l'action, mais serait dispensé alors de payer les frais. S'il conteste et s'il faillit dans sa contestation, sur lui tombera évidemment l'obligation de payer les frais. C'est la jurisprudence unanime de la province. Comme le dit Marier (Law of Real Property) page 438:—
The would-be seller before taking action to recover the price must put the debtor, the would-be purchaser, in default. He should tender a deed, prepared in strict conformity with the contract and signed by him, and his title-deeds showing him to be the owner of the property. He should offer his title-deeds and certificate of search and offer to amend the deed tendered to make it conform more nearly, if possible, with the terms of the promise, and require the debtor to sign it at some indicated place within, a reasonable delay.
Evidemment, il y a eu une jurisprudence contradictoire en ce qui concerne l'obligation du vendeur d'offrir un certificat de recherches, mais il n'y a pas de différence d'opinion sur l'obligation de mettre en demeure et d'offrir un titre dûment signé par le vendeur. Vide: Archambault v. Deslandes ^6, Chercuitte v. Cummings ^7, Désy v. Larivière ^8, Trudel v. Marquette ^9, Gendron v. Huart ^10, Fortin v. Turcotte ^11.

^6 Q.R. (1928) 66 S.C. 346.

^7 Q.R. (1916) 51 S.C. 63.

^8 Q.R. (1916) 26 K.B. 11.

^9 Q.R. (1915) 24 K.B. 219.

^10 Q.R. (1922) 34 K.B. 120.

^11 Q.R. (1928) 45 K.B. 275.

Comme le dit la Cour de Revision confirmant une décision de la Cour Supérieure (Chercuitte v. Cummings supra):—
Le vendeur ne peut exiger le prix de vente, sans en même temps, faire la délivrance de la chose vendue … La délivrance d'un immeuble se
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consomme par le délaissement qu'en fait le vendeur, avec la remise des titres de la propriété,—remise nécessaire pour opérer la tradition en matière de vente d'immeuble.
La remise des titres au Notaire Guay n'est pas suffisante. 11 fallait de toute nécessité renouveler l'offre et les consigner avec l'action.
Il me semble clair que dans le cas qui nous occupe, le vendeur n'a pas rempli son obligation de délivrance et qu'en conséquence il ne peut demander à la Municipalité de remplir la sienne. Comme le dit Baudry-Lacantinerie (Obligations N° 693):—
Etant donné un contrat synallagmatique la partie poursuivie en paiement peut, si, de son côté, le demandeur n'a pas encore payé, refuser de s'exécuter.
C'est la doctrine de NON ADIMPLETI CONTRACTUS qui veut que chaque contractant soit autorisé à considérer ce qu'il doit, comme une garantie de ce qui lui est dû, et tant que l'une des parties refuse d'exécuter son obligation, l'autre partie peut agir de même.
Planiol (Taité Elémentaire de Droit Civil, Vol, 2, p. 329, N° 949) s'exprime ainsi:—
Malgré le silence de nos textes, nous pouvons donc formuler cette règle: Dans tout rapport synallagmatique, chacune des deux parties ne peut exiger la prestation qui lui est due que si elle offre elle-même d'exécuter son obligation … Les contrats synallagmatiques doivent donc, dans la rigueur du droit, être exécutés, selon notre expression populaire "donnant, donnant".
Dans Desbiens v. Bluteau ^12, la Cour Supérieure en est venue à une conclusion différente et a dit qu'il était suffisant que le vendeur dans son action déclarât son consentement à signer un titre. Cette décision cependant est isolée, et ne peut faire jurisprudence dans la province de Québec.

^12 Q.R. (1929) 36 R.L. (N.S.) 201.

Ce défaut de l'appelant d'offrir ses titres comme il aurait dû le faire, est suffisant pour faire rejeter l'appel. Malgré qu'il ne soit pas nécessaire pour la détermination de cette cause, par suite de la conclusion à laquelle je suis arrivé sur le premier point soulevé, de discuter les autres objections, je suis d'opinion que l'autorisation de l'autorité provinciale était essentielle. Les pouvoirs d'acquérir des immeubles conférés à la Commission Scolaire par l'article 236, me semblent clairement subordonnés aux règlements 27 et 30
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du Comité Catholique du Conseil de l'Instruction Publique, lesquels règlements sont autorisés par l'article 29 du Code Scolaire. En effet, la santé des enfants, les conditions sanitaires dans lesquelles ils doivent vivre, se récréer, recevoir leur instruction, sont sûrement des questions d'organisation, d'administration et de discipline. Le local de l'école, l'état de la bâtisse, de même que l'étendue du terrain me semblent des questions dont la réglementation est autorisée par l'article 29. Ces règlements se lisent ainsi:—
Article 27: Pour la construction d'une école, il faut choisir un terrain sec, élevé, d'un accès facile et où il est possible de se procurer de l'eau potable, soit à un aqueduc, soit en creusant un puits. Ce terrain devra être examiné et accepté au point de vue sanitaire par le Ministère de la Santé et le choix devra en être ratifié par le Surintendant.
Article 30: L'emplacement de l'école sera nivelé, drainé, planté d'arbres et clôturé. Il devra avoir au moins vingt mille pieds carrés pour les écoles d'une classe', et cinq mille pieds carrés additionnels pour chaque classe supplémentaire, à moins d'une autorisation spéciale du Surintendant.
Le pouvoir d'acquérir des immeubles pour fins scolaires, conféré à la Commission par l'article 236 du Code, n'est pas absolu. Il faut nécessairement que l'autorisation requise soit donnée, tel que la prévoit la loi. Il serait en effet étrange que le législateur ait conditionné l'autorité des Commissions Scolaires à l'obtention de l'autorisation du Surintendant, qu'il les ait frappées de cette incapacité absolue d'acquérir à moins que les conditions requises ne soient remplies, et que cependant les achats qu'elles pourraient effectuer seraient quand même valides, même sans autorisation. Je ne crois pas que ce soit là le texte ni l'esprit de la loi.
On a prétendu que ni le contrat, ni la résolution ne révèle le but poursuivi par l'intimée dans l'achat de l'immeuble en question. Il n'est pas nécessaire que la destination de l'immeuble apparaisse en termes formels, ni dans un contrat, ni dans la résolution. La Cour d'Appel dans une cause de Les Commissaires d'Ecoles de St-Félicien v. Hébert. ^13 a jugé en ce sens, et la Cour Suprême a confirmé unanimement ce jugement (Hébert v. Les Commissaires d'Ecoles de St-Félicien ^14). En outre, il appert clairement au dossier, et surtout par la correspondance échangée, que c'était bien pour des fins scolaires que l'intimée désirait acquérir l'immeuble de l'appelant.

^13 Q..R. (1921) 31 K.B. 458.

^14 (1921) 62 Can. S.C.E. 174.

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Dans ces conditions, vu le défaut d'autorisation manifesté clairement dès le début des négociations entre la Corporation et le Départment, il est raisonnable que le secrétaire-trésorier n'ait pas affiché la résolution tel que le prescrit l'article 307 du Code Scolaire. Je m'accorde entièrement avec le raisonnement de M. le Juge Lacroix qui a exprimé l'opinion que si le défaut de publication de la résolution ne la frappe pas de nullité, ce qui est douteux, il n'en reste pas moins qu'elle n'était pas en vigueur lors de l'institution de l'action, et ce n'est que trente jours après sa publication qu'elle produit ses effets. (Neville v. The School Trustees of New Glasgow ^15) (Commissaires d'Ecole pour la Municipalité de St-Edouard v. Bisaillon et al ^16).

^15 Q.R. (1922) 33 K.B. 140.

^16 Q.R. (1939) 67 KB. 399.

Enfin, si cette vente, comme je le crois, n'a pas été autorisée, l'argument de l'appelant à l'effet qu'il aurait à tout événement droit à au moins $4,000.00, montant stipulé payable dans les trente jours, ne peut être accueilli. Si le contrat est nul, il est nul pour le tout et ne peut pas subsister pour une partie seulement.
L'appel doit être rejeté avec dépens.
Kellock J.:—The appellant relies upon the instrument of the 29th of March, 1952, as having operated, by force of Art. 1025 of the Civil Code, to constitute the respondent the owner of the premises here in question. That contention depends in turn upon the question as to whether or not the said instrument was ever authorized by the respondent, whose powers could be exercised only by resolution as provided by Art. 120 of the Education Act. It is true that on the 3rd of April, 1952, a resolution to that effect was passed. but it is necessary to consider the effectiveness of this resolution in the light of other provisions of the statute.
While Art. 236 imposed upon the respondent the duty of selecting and acquiring the land necessary for school sites, as well as the building and repair of schoolhouses, Art. 307(1) required that notice of such a resolution as that here in question should be posted up in accordance with the provisions of Art. 291. S-s. 2 of Art. 307 provides that such a
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resolution is not to come into force until thirty days after publication as above. In the case at bar there was no publication.
Acting under the power given by Art. 29, par. 1, the provincial committee had passed the following regulations:
Article 27: Pour la construction d'une école, il faut choisir un terrain sec, élevé, d'un accès facile et où il est possible de se procurer de l'eau potable, soit à un aqueduc, soit en creusant un puits. Ce terrain devra être examiné et accepté au point de vue sanitaire par le Ministère de la Santé et le choix devra en être ratifié par le Surintendant.
Article 30: L'emplacement de l'école sera nivelé, drainé, planté d'arbres et clôturé. Il devra avoir au moins vingt mille pieds carrés pour les écoles d'une classe et cinq mille pieds carrés additionnels pour chaque classe supplémentaire, à moins d'une autorisation spéciale du Surintendant.
Approval of the site was, in the present case, refused on the ground that the property was not of the size required by the above Art. 30, and the respondent was verbally notified of this decision before action was brought.
Had notice of the resolution of April 3 been posted up as required, it was open to any ratepayer to appeal to the Magistrate's Court under the provisions of Art. 508, and that court, as provided by Art. 515, was authorized to render such decision as the respondent commissioners ought to have rendered.
The refusal of the superintendent, if known to the commissioners before the resolution was passed, would have prevented approval of the purchase and formed ample ground for the court on appeal to set aside the resolution. In my opinion, therefore, it is not open to the appellant to contend that the resolution of April 3, 1952, ever became operative. It was rather the duty of the commissioners to rescind the resolution upon the refusal of approval and the appellant cannot, in my opinion, be in any better position although the commissioners did not do so and did not give notice of the resolution which they had passed.
In Neville v. School Trustees of New Glasgow ^17, attention was called to the language of Art. 307(2) which provides that no resolution "passed under the provisions of" s-s. 1 shall come into force. The view was there expressed that this language is inappropriate to effect its evident purpose, for the reason that par. 1 does not authorize passing of any resolution.

^17 Q.R. (1922) 33 K.B. 140.

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In my view this objection ought not to be given effect. While it is true that the resolution here in question was passed under Art. 236, it was a resolution "adopted" in one of "the following cases" provided for by Art. 307(1). I think that par. 2 is to be read as referring to resolutions which, although passed under Art. 236, were so passed or "adopted" in one of the cases set out in par. 1.
I would dismiss the appeal with costs.
Appeal dismissed with costs.
Solicitors for the appellant: Dorion, Dorion and Doyon.
Solicitors for the respondent: Rivard, Biais, Gobeil and Rivard.