Supreme Court Judgments

Supreme Court of Canada

La Corporation du Comté d'Arthabaska v. La Corporation de Chester-Est and La Corporation de St. Norbert, (1921) 63 S.C.R. 49

Date: 1921-11-21

La Corporation Du Comté d'Arthabaska (Defendant) Appellant;

and

La Corporation De Chester Est (Plaintiff) Respondent;

and

La Corporation De St-Nor-Bert and Others Mises En Cause

1921: October 26, 27; 1921: November 21.

Present: Idington, Duff, Anglin and Mignault, JJ. and Bernier J. ad hoc.

ON APPEAL FROM THE COURT OF KING'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC.

Municipal law—County corporation—County road—Procès-Verbal Local road—"Road to be made"—Acts 444, 445, 447, 449, 451, 453, 574 M.C.

The appellant homologated a procès-verbal for the opening and construction as a county road of a contemplated highway situated wholly within the limits of the local municipality of St. Norbert. Such highway, when constructed, would have connected with other roads already existing in the adjacent municipalities.

Held, Duff and Bernier JJ. dissenting, that such procès-verbal was ultra vires of the appellant corporation.

Held, also, Duff and Bernier JJ. dissenting, that the words "road to be made" in article 451 of the new municipal code should receive the same interpretation as that given by a well-established jurisprudence to the same words contained in article 762 of the precedent municipal code; and that these words mean a road already established by the local authority, although not yet constructed, and do not include "a road which previously did not exist in any way." Bothwell v. Corporation of West Wickham (6 Q.L.R. 45) followed. Judgment of the court of King's Bench (Q.R. 31 K.B. 475) affirmed, Duff and Bernier JJ. dissenting.

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APPEAL from the judgment of the Court of King's 'Bench, Appeal side, Province of Quebec[1], reserving the judgment of the Superior Court and maintaining the respondent's action.*

The material facts of the case and the questions in issue are fully stated in the above head-note and in the judgment now reported.

L. St.-Laurent K.C. and A. Perrault K.C. for the appellant.—According to articles 758, 759 and 762 of the precedent municipal code, the county council had power to declare the road a county road, even if it was situated within the limits of a local municipality and even if the local municipality has not already dealt with it. The substantial changes made by the new code make now that power clear; articles 447, 448, 451 M.C.

Girouard for the respondent.—The County Corporation had not the power to declare a new road to be opened within the limits of a local municipality to be a county road. Corporation du Comté de Nicolet v. Corporation du village de Villers[2]; The words "road to be made" in article 451 P.M.C. have been defined as a road which although not made has already been legally established. Bothwell v. Corporation of West Wickham[3].; Brunet v. Corporation de Comté de Beauharnois.[4]

Alleyn Taschereau K.C. for the mises en cause.

L. St.-Laurent K.C. and A. Perrault K.C. for the appellant

Girouard for the respondent

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Idington J.—Any jurisdiction we have to interfere herein must rest upon that part of subsection (b) of section 46 of the "Supreme Court Act" falling within the words herein as follows:—

or to any title to lands or tenements, annual rents and other matters or things where rights in future might be bound.

When the notice to quash made herein was dismissed the fact that there had been expropriations made in virtue of the proceedings appellant had taken was pointed to as within said subsection.

Upon due consideration of all that has developed in argument herein I fail to find anything of that kind, or approximately so, as part of the subject matter of the appeal.

The mere surmise that ultimately some such questions may possibly arise, turning upon the question of whether or not that which has been done by the appellant is or is not ultra vires, cannot give us jurisdiction to overrule the decisions of the courts below acting within the jurisdiction given by the legislature in way of a supervising power over municipal assertions of authority such as appellant pretended to exercise and is in question herein by virtue of the powers given it in the Municipal Code.

I am therefore by reason of such question of possible want of jurisdiction all the more inclined to abide by the reasoning of the majority of the Court of King's Bench which presents cogent reasons against such an extreme and unusual exercise of authority as appellant has pretended to exercise and seeks herein to have maintained.

The primary idea of a county road is one running through more than one local municipality.

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If the appellant had seen fit to construct the road in question, at its own expense, and then desired to abandon such a road once constructed to the local municipality and thus cast the burden of its maintenance upon the local municipality, I could conceive of its action being somewhat more in accord with the spirit, as well as the literal language of the rather confusing legislation bearing upon the question than it seems to be.

I am loathe to accept the conclusion that the legislature, in light of the jurisprudence that preceded its latest enactment, really designed to give the appellant such a curious power as is pretended to have been given it.

If it had intended thereby to assign the counties the power of directing a local municipality to open and construct in a single municipality a road confined within same and to maintain same, it should have done so by a clear expression of such purpose and swept away all other old conflicting and embarrassing provisions inconsistent therewith.

I would dismiss this appeal with costs.

Duff J. (dissenting)—I concur with the Chief Justice of Quebec in his opinion as to the effect of Art. 447 of the Municipal Code. I only add that the reasons given by the Chief Justice establish in a manner entirely satisfactory to my mind that the construction adopted by him is the only construction which avoids the alternative of doing violence to the object of the legislature as disclosed by an examination of the provisions as a whole That being so I find no difficulty in reading the words "under the control of a local corporation" as equivalent to belonging to a class of roads under the control of a local corporation. In this view all the difficulty arising from the verbal structure of the clause in question disappears.

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The only remaining point is the question whether the course of decision in Quebec has been such as to establish the law in the sense contended for by the respondent.

I shall first consider the effect of the decisions relied upon. They begin with the decision of the Court of Review in Bothwell v. West Wickham[5]. The Court of Review in that case considered the meaning of section 758 of the old code which, with certain modifications, is now section 447 of the existing Municipal Code. The decision was given in 1880. The question arose on an appeal from the judgment of the Superior Court of Arthabaska which had ordered a peremptory writ of mandamus to issue condemning the township of West Wickham to open and complete a certain road within a specified time under a penalty of $1,000 for default. The road in question was one situated entirely within the local limits of the township and by force of Art. 755 of the existing code it fell within the category "local road". The county council in January 1877 declared the road to be a county road and ordered that it should be commenced and finished on two severally named dates. In the following September and prior to the date of commencement provided for by the order of the previous January the county council professed to declare the road to be a local work. The Court of Review reversed the order of the primary court on various grounds, among others that the order of the county council was inoperative for want of the notice and publication required by law; that in any case the Superior Court had exceeded its powers in the imposition of the penalty; that the procès verbal was too vague to enforce by mandamus

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and finally that the county council had no authority under the powers conferred by Arts. 758 and 759 effectively to declare a non-existent local road a county road for the purpose of getting jurisdiction under these articles.

It will be observed that the real question for consideration before the Court of Review as regards the construction of Art. 758 and strictly the only question arising under that article was the question whether or not the county council had authority by force of it to order the township municipality to open and construct a local road which had not previously been established. As regards that question the language of the article was explicit; no authority was given by the article to require the local municipality to incur the expense of opening or constructing any road. Assuming the county council had power to declare a non-existent road a county road and thereby to acquire jurisdiction to establish it as a lawful highway, it is quite plain that the article gave no authority to the county council to place upon the local municipality the burden of opening and constructing the road. It is true that Art. 762 must apply to roads to be made as well as to roads already made. I entertain no doubt myself as to the effect of this provision in its relation to the power under 758 to declare a local road a county road. The authority, I think, was plainly given. It is equally clear, I think, that as regards such road the power of the county council did not include the authority to direct that the local municipality should assume the whole or any part of the cost of constructing or opening it but that the authority to impose a financial burden upon the local municipality in respect of such roads extended only to the cost of maintenance and reparation.

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The judgment of the court no doubt does rest in part upon its view of the proper construction of articles 758 and 762, but the practical point decided was the one just mentioned, the point that, assuming authority to open the road vested in the county council, the cost of construction must be borne by the council and not by the local municipality.

In order of date, the next case relied upon is Giguère v. Beauce[6]. The judgment of Mr. Justice Carroll which is the only judgment appearing in the reports points out that the decision of the Court of Review in Bothwell's case[7] had no relevancy to the question then before the Court of King's Bench. As to the judgment delivered in Nicolet v. de Villers[8], I am unable to discover there either any opinion or judgment which has any relevancy.

The civil law recognizes the effect of a series of decisions although the doctrine of precedent as known to the common law has strictly no place in it. Examining the decisions bearing upon the point before us, I am not able to discover anything like such a continuity of adjudication upon the precise point we have to pass upon, as would be necessary to establish a law independently of the meaning of the words of the statute themselves. There is no doubt the circumstance which must be taken into consideration that the statute was enacted without very serious change in its language after the first of these decisions was delivered; but the rule of statutory construction applied by the English courts that where a superior court has given a meaning to a set of words used by the legislature and the legislature has reproduced these words, prima facie it is taken to have adopted the

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meaning thus given to them is a rule which at all events in the imperative form in which it is applied in common law jurisdictions cannot be said to be binding upon courts administering the law of Quebec. One very obvious reason for this is that a decision by a superior court under the Quebec system is not an "authority" in the sense in which common lawyers use the term; it is important and weighty evidence as to what the law is, but no more. The tribunal which pronounced the decision may with perfect propriety decline to follow it. The presumption therefore that the legislature in re-enacting a statutory provision which has already been construed intends thereby to stereotype the meaning which has been ascribed by a single decision to the enactment, if there be such a presumption at all, must be one of exceedingly little force. There is another reason and it is this. In this country (I have fully developed this point in a judgment delivered in Schmid v Miller[9] which was afterwards approved by the Privy Council) it has long been recognized that such a presumption does violence to the fact and consequently as early as 1891 an enactment was passed by the Dominion Parliament applying to all Dominion statutes and this enactment has since been reproduced in most of the provinces in which such a rule could have been supposed to have sway negativing the existence of the rule and directing tribunals called upon to construe statutes to construe them according to their real meaning and without regard to any such supposed presumption. This legislation, as I say, was passed as is well known in recognition of the fact that the presumption which, no doubt, in England has a sound foundation in the practice of Parliament with regard to the drafting

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and preparation of statutes, was in this country a mere artificial rule resulting frequently, where it was applied, in the frustration of the legislative intention.

The appeal, in my opinion, should be allowed.

Anglin J.—This is an action brought under the supervisory power conferred on the Superior Court by Art. 50 C.P.C., to quash and set aside a procèsverbal and its homologation by the council of the appellant corporation and subsequent proceedings for the opening and construction as a county road of a contemplated highway situated wholly within the limits of the local municipality of St. Norbert. The facts out of which the litigation arises are detailed in the judgments delivered in the Superior Court and the Court of King's Bench[10] and in the opinions prepared by my learned brothers. A number of minor matters dealt with in the judgments below were but slightly pressed in this court and would not seem to call for further discussion.

Having regard to the nature of the jurisdiction invoked by the plaintiffs, the contest is virtually limited to the questions whether the impugned procès-verval and its homologation were ultra vires of the county council, and, if not, whether there is such gross and palpable injustice in the distribution made of the cost of the proposed works as would warrant interference on the ground of oppression.

Counsel for the appellant in supporting the jurisdiction of the county council contended (a) that the road in question forms part of a highway which will run through two or more local municipalities and is therefore ex natura a county road; (b) that under Art.

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451 of the Municipal Code of 1916 a county council is empowered to establish as a county road a highway to be wholly situate within a local municipality, although no action towards creating it or determining its situs has yet been taken by the proper authority of such local municipality.

(a) The appellant's case on this branch is rested on an alleged declaration by it, made under the authority of the first paragraph of Art. 447 M. C., that a highway, already constructed by the local authority in the adjoining municipality of Chester North, with which the projected road in St. Norbert would connect, thus providing a through road to the provincial highway leading from Victoriaville to Arthabaska, should become a county road. Without pausing to examine in detail the proceedings of the county council relied upon as containing or implying such a declaration in regard to the road in Chester North, I shall content myself with again stating, as I did during the argument, that I fail to find in them anything of the kind. The power conferred by Art. 447 M.C. is so extraordinary that it is not too much to expect that its exercise should be explicit. Not only is there no explicit declaration by the county council that the road in Chester North "shall in future be a county road" but, if that would suffice, there is nothing to warrant an inference that the county council ever meant to assume responsibility for its control, maintenance and repair, which such a declaration would involve.

(b) If the question as to the construction of Art. 451 M. C. were res integra, it may be that I would have accepted the view clearly and forcibly presented by the learned Chief Justice of Quebec in his dissenting opinion. But it was determined forty-one years ago by a strong

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court (Meredith C. J. Stuart J. and Caron J.) in Bothwell v. West Wickham[11] in a carefully considered judgment that the words "road to be made" (chemin à faire) in Art. 762 of the former municipal code meant a road already established by the local authority, although not yet constructed, and that they did not include "a road which previously did not exist in any way". That judgment was approved in Giguère v. Corporation du Comté de Beauce[12] and was followed in Brunet v. Beauharnois[13]. The legislature in re-enacting the former Art. 762 M.C. in 1916 as Art. 451 of the new municipal code practically in ipsissimis verbis (the only change is the addition of the words "bridge or water course" twice after the word "road") may be taken to have intended that it should receive the well established construction thus put upon it. Their Lordships of the Judicial Committee said in a Quebec case, Casgrain v. Atlantic and North West Ry. Co.[14]:

Their Lordships cannot assume that the Dominion legislature, when they adopted the clause verbatim in the year 1888, were in ignorance of the judicial interpretation which it had received. It must on the contrary be assumed that they understood that s. 12 of the Canadian Act must have been acted upon in the light of that interpretation. In these circumstances their Lordships, even if they had entertained doubts as to the meaning of s. 12 of the Act of 1888 would have declined to disturb the construction of its language which had been judicially affirmed.

The section there in question dealt with the power of a municipality to sanction the closing of a public street. It had been construed in two decisions rendered in Upper Canada in 1857. The principle underlying this judgment is recognized in the French

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authorities. Thus we find Baudry-Lacantinirie in the first volume of his Traité de Droit Civil, Par. No. 261, saying

lorsque le législateur reproduit une règie déjà formulée par la loi, il est probable qu'il lui conserve le sens qu'elle avait.

See too Fuzier Herman, Rep. vbo. Lois et Décrets, No. 375. I refrain from citing other well known English authorities to the same effect. They may be found conveniently collected in Maxwell on Statutes, 6 ed. at p. 542, and 27 Hals. L. of E. par. 263. I had occasion to apply this principle of construction the recent case of Arnold v. Dominion Trust Co,[15]

There is no provision in the Quebec statutes such as has been introduced in other legislative jurisdictions (v.g. R.S.C. c. 1, sec. 21 (4); R.S.O. c. 1, s. 20), to exclude this well-known rule of statutory construction, based on the presumption that Parliament knows the law, that its re-enactment, especially in a consolidating Act, implies the adoption by the legislature of judicial construction placed upon the language of a statute.

Since the new municipal code was enacted the Court of King's Bench (Archambault C. J., Lavergne, Cross, Carroll & Pelletier JJ.) in Corporation du comté de Nicolet v. Corporation du village de Villers[16] has put the same construction on Art. 451 of the new code as was formerly given to Art. 762 of the old code.

Much reliance was placed by counsel for the appellant on the introduction of the words "construction and opening" into par. 3 of Art. 447 of the new code, which replaced former Art. 758, as warranting, if not requiring, the wider construction put upon the new Art. 451 by the learned Chief Justice of Quebec in the present

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case. But an examination of Art. 447 itself seems to answer that argument. In the first place the word "opening" follows the word "construction" indicating that the physical opening or the declaring of the constructed road open for traffic is meant rather than the formal determination to create a road, which of course precedes its construction. Moreover, in the phrase in paragraph 3, "for the construction, opening, maintenance and repair of such road", the words "such road" clearly refer to the road mentioned in paragraph 1, and that should (but for its extension by Art. 451) be understood to mean a road having actual physical existence as distinguished from the "road to be made" dealt with by art. 451. Otherwise Art. 451 would have no office—a consequence always avoided, if possible, in construing a statute. The Queen v. Bishop of Oxford[17].

The words "construction and opening" were required in Art. 447 (3) to provide for the case of a road not yet made but determined on by the local authority, which the county council was held to have had authority under s. 762 of the old code to declare a county road. The county council could formerly determine how the cost of maintaining and repairing such a road should be borne. It can now make a like provision for the cost of its "construction and opening"—which was formerly casus omissus. The purpose of this change is therefore sufficiently met and reasonable effect is given to it without imputing to the legislature the very improbable intent of thus indirectly interfering with the construction of former Art. 762 when re-enacting it without material change as Art. 451.

Mr. Justice Greenshields has in his judgment made a useful comparative analysis of the relevant provisions of the new and the old codes.

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On the ground therefore that the construction of the words "road to be made" (chemin à faire) in Art. 451 M.C. has been long established in the jurisprudence of the Province of Quebec and that the legislature far from suggesting any intention that that construction should be departed from in the future has rather indicated its purpose to adopt and confirm it I am of the opinion that the judgment of the majority of the learned judges of the Court of King's Bench should be upheld.

Mignault J.—La principale question que soulève ce procès est de savoir si, en vertu de l'article 447 du nouveau code municipal, la corporation de comté peut déclarer chemin de comté et en ordonner l'ouverture, un chemin qui n'existe pas encore, mais qui, quand il sera ouvert et construit, se trouvera situé entièrement dans le territoire d'une municipalité locale, c'est-à-dire, dans l'espèce, à St-Norbert. Tel que projeté, le chemin en question se relierait à d'autres chemins ouverts ou à être ouverts dans les municipalités voisines, formant ainsi une artère d'une grande importance pour le comté d'Arthabaska. Et c'est la corporation de ce comté qui a ordonné l'ouverture et la construction de ce chemin.

La cour d'appel a dénié ce pouvoir à la corporation de comté et celle-ci en appelle à cette cour. La majorité des honorables juges de la cour d'appel (l'honorable juge en chef différant) se basent sur la jurisprudence de la province de Québec qui a pour point de départ la décision unanime de la cour de revision à Québec, en 1880, dans la cause de Bothwell v. Corporation of West Wickham[18] où siégeaient les juges Meredith, juge en chef, Stuart et Caron.

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Dans cette cause, il s'agissait de l'interprétation des articles 758 et 762 de l'ancien code municipal, qui correspondent aux articles 447 et 451 du nouveau code, et le juge en chef Meredith, parlant pour le tribunal, a interprété l'expression "chemin à faire" "road to be made" dans l'article 762 comme signifiant un chemin qui, bien qu'il n'eût pas été fait, avait été établi par l'autorité compétente, et le savant juge en chef ajouta:—

We do not think that a county council could establish a local road, which previously did not exist in any way, in order immediately afterwards to convert the local road, so established, into a county road.

Cette décision a fait jurisprudence. Elle a été déclarée bien fondée par la cour d'appel dans la cause de Giguère v. La corporation du comté de Beauce[19] et dans la cause de la Corporation du comté de Nicolet v. La corporation du village de Villers[20], la même cour, sans la mentionner, a jugé dans le même sens. Enfin il y a une décision du juge Mercier dans la cause de Brunei v. Corporation du comté de Beauharnois[21], où l'honorable juge accepte formellement l'autorité de la décision de la cour de revision dans Bothwell v. Corporation of West Wickham[22].

Convient-il maintenant de renverser cette jurisprudence?

L'appelante prétend que la rédaction des nouveaux articles 447 et 451 diffère de celle des anciens articles 758 et 762 de l'ancien code. Les nouveaux articles s'appliquent non seulement aux chemins, mais aux ponts et cours d'eau, mais ce changement est sans importance, et l'appelante ne se prévaut que du fait que, dans le dernier paragraphe de l'article 447 on

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a ajouté les mots "construction et ouverture" avant les mots "entretien et réparation"qui seuls se trouvaient dans l'ancien article 758. Je reproduis ce paragraphe tel qu'il se lit dans l'ancien et le nouveau code:

Ancien code, art. 758: Le conseil de comté, après avoir déclaré qu'un chemin local est un chemin de comté, peut, si les circonstances l'exigent, déterminer par procès-verbal quelles corporations seront responsables de l'entretien et des réparations du chemin et de la construction et des réparations des ponts, et déclarer dans ce procès-verbal quelle sera la part contributoire de chaque corporation.

Nouveau code, art. 447: La corporation de comté, après avoir déclaré qu'un chemin, un pont ou un cours d'eau local est un chemin, un pont ou un cours d'eau de comté, peut, si les circonstances l'exigent, déterminer par règlement ou par procès-verbal quelles corporations sont responsables de la construction, de l'ouverture, de l'entretien et des réparations de tel chemin, pont ou cours d'eau, et déclarer dans ce règlement ou procàs-verbal quelle est la part contributoire de chaque corporation.

Si on lit attentivement le premier paragraphe de l'article 447, ou de l'article 758, ancien code, on voit qu'il n'est question que de chemins existants, puisqu'on parle de chemins sous la direction d'une corporation locale. Le troisième paragraphe de l'article 447 envisage ce qui suit la déclaration faite en vertu du premier paragraphe, et à!la différence de l'ancien article 758, mentionne, outre l'entretien et la réparation du chemin, sa construction et son ouverture. A première vue, cela paraît dépasser la portée du premier paragraphe, mais comme il s'agit de la responsabilité du coût des travaux de chemin, il n'est pas impossible de concilier les deux paragraphes en disant que si une corporation locale s'est bornée à ordonner l'ouverture d'un chemin chez elle, et qui partant se trouve sous sa direction, la corporation de comté, après avoir déclaré ce chemin local un chemin de comté, peut déterminer par règlement ou par procès-verbal quelle corporation sera responsable du coût de la construction et de l'ouverture, de même

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que de l'entretien et de la réparation, de ce chemin. Ainsi entendus, il paraît facile de concilier les paragraphes un et trois de l'article 447.

Envisageons maintenant l'article 451 dont le texte ne diffère guère de celui de l'ancien article 762, le nouvel article s'appliquant aux ponts et cours d'eau comme aux chemins. Cet article dit en substance que les attributions conférées par l'article 447 à la corporation de comté peuvent être exercées-par elle relativement à un chemin, pont ou cours d'eau à faire, de la même manière que pour les chemins, ponts ou cours d'eau déjà faits.

Ces expressions "chemin à faire" "road to be made", "chemins déjà faits" "roads already made", méritent de retenir l'attention. Un chemin à faire n'est pas nécessairement un chemin dont l'ouverture n'a pas été ordonnée. Un procès-verbal, supposons-le, décrète l'ouverture d'un nouveau chemin local là où il n'y en avait aucun. Désormais on peut dire que ce chemin existe légalement et est sous la direction de la corporation locale, mais il est encore à faire, les opérations qui donneront effet à l'ordonnance d'ouverture étant l'acquisition de l'assiette et la construction matérielle de ce chemin. On peut et on doit donc distinguer entre ordonner l'ouverture d'un chemin et faire le chemin dont l'ouverture a été décrétée.

Maintenant puisque le chemin local que la corporation de comté déclare un chemin de comté est "un chemin sous la direction d'une corporation locale" (parag. 1er de l'art. 447), ce chemin peut très bien être un chemin à faire, c'est-à-dire un chemin dont l'ouverture seulement a été ordonnée. Il y a donc harmonie parfaite entre l'article 447, paragraphe 1er,

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et l'article 451, et aucune règle d'interprétation n'exige de donner à ce dernier article un sens qui le mettrait en contradiction avec le premier, par exemple en entendant par "chemin à faire" un chemin dont l'ouverture n'a même pas été décrétée, et partant un chemin qui n'est sous la direction d'aucune corporation. Au contraire, toutes les règles de l'interprétation légale commandent d'harmoniser, si cela se peut, toutes les dispositions d'une même loi, et c'est ce qu'on doit s'efforcer de faire pour le code municipale

Je prévois bien qu'on pourra dire que voulant harmoniser les articles 447 et 451, je rends ce dernier article à peu près inutile, car je comprends virtuellement sa disposition dans le premier paragraphe de l'article 447 en tant qu'il parle de chemins à faire. Je puis répondre que le but de l'article 451 est d'écarter un doute quant à l'interprétation des articles 447 et 448, et qu'en acceptant cette interprétation extensive on ne rend pas inutile l'article 451 qui l'a consacrée, mais on ne fait que répondre à la volonté du législateur qui a formellement exigé que l'article 447 reçoive cette intreprétation.

Je ne suis donc pas prêt à dire que la cause de Bothwell v. Corporation of West Wickham[23] a été mal jugée. Mais alors que j'aurais des doutes sur ce point, il me semble qu'il est mieux que cette cour accepte, quand elle peut le faire raisonnablement, la jurisprudence des différentes provinces lorsqu'il s'agit de droit municipal Les tribunaux de chaque province, par leur situation dans les divers centres de la population, sont plus à même de se rendre compte de la portée des lois adoptées pour la gouverne des municipalités, surtout des municipalités rurales. Et, pour ma part, je crois qu'il est préférable de respecter

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une jurisprudence comme celle sur laquelle la cour d'appel s'est basée, que de jeter la perturbation dans les affaires municipales en renversant cette jurisprudence et en donnant ainsi une nouvelle orientation au gouvernement des villages et des comtés. Il faudrait, pour en agir autrement, un texte bien formel, et je ne trouve pas ce texte dans le nouveau code municipal.

Il est possible que l'opposition d'une petite municipalité paralyse dans l'espèce les efforts de la corporation du comté d'Arthabaska pour assurer le bien-être de ses contribuables et pourvoir à la création de voies de communication commodes entre eux. Et il peut être d'autant plus nécessaire d'augmenter les pouvoirs des grandes unités comme les corporations de comté que celles-ci, depuis le nouveau code municipal n'ont plus une jurisdiction d'appel contre les décisions des corporations locales. S'il en est ainsi, c'est au législateur d'y voir, car les tribunaux ne peuvent que se conformer à la loi.

Je suis donc d'avis de renvoyer l'appel avec dépens. Je ne donnerais pas de frais à la corporation de St-Norbert, qui, bien que le chemin en question se trouve sur son territoire, n'a pas contesté l'action de l'intimée, mais s'est contentée de surveiller le procès.

Bernier J. (dissenting).—Il s'agit d'une action prise par la corporation locale de Chester-Est contre le corporation du comté d'Arthabaska, pour faire déclarer nul, illégal et ultra vires, un procès-verbal fait par le surintendant spécial de cette dernière corporation, en vertu d'une résolution du Conseil de comté d'Arthabaska, décrétant chemin de comté un chemin situé entièrement dans la municipalité de St-Norbert, dans le comté d'Arthabaska.

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La Cour Supérieure a renvoyé l'action; la Cour "du Banc du Roi, siégeant en appel, a renversé le jugement de la Cour Supérieure, le juge en chef, l'Honorable M. G. Lamothe, étant dissident. C'est de ce dernier jugement que la corporation du comté d'Arthabaska en appelle.

Il importe de raconter les circonstances de cette cause pour expliquer Faction du conseil du comté d'Arthabaska.

Le 13 décembre 1916, la requête suivante, signée par des contribuables de la corporation de Ste-Hélène de Chester-Est, de Chester-Nord, et de St-Norbert (trois municipalités situées dans le comté d'Arthabaska), fut présentée au conseil du comté d'Arthabaska:

REQUETE DEMANDANT LE CHEMIN

A Monsieur le préfet et autres membres du Conseil de Comté
d'Arthabaska.

Messieurs,

La requête des soussignés expose respectueusement ce qui suit:

1.—Qu'un chemin public court actuellement de Ste-Hélène de Chester jusqu'à la ligne de division entre Chester-Nord et St-Norbert;

2.—Que par procès-verbal de Mtre B. Feeney, une partie du chemin ci-dessus a été récemment ouverte et verbalisée dans le cinquième rang de Chester-Nord, tel qu'appert par le procès-verbal annexé aux présentes;

3.—Qu'il y a lieu de relier à un endroit situé à 300 pieds au nord-ouest du Pont Gosselin le grand chemin provincial courant entre. St-Norbert et Arthabaska au chemin verbalisé par le dit B. Feeney; que demande a été faite à ce sujet à la Corporation de St-Norbert et qu'un procès-verbal préparé par J. N. Poirier annexé à la présente requête a conclu favorablement à l'ouverture du dit chemin, mais que la dite corporation de St-Norbert a refusé d'homologuer tel procès-verbal;

4.—Que le chemin en question, tel que plus amplement décrit au procès-verbal du dit J. N. Poirier est un chemin d'utilité publique pour trois municipalités du Comté d'Arthabaska, à savoir Ste-Hélène, Chester-Nord et St-Norbert, et que tel chemin aura pour effet de

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raccourcir les distances pour aller à Arthabaska et Victoriaville d'environ un mille et qu'en outre cela aura pour effet d'exempter les voyageurs des côtes escarpées et longues situées entre les 7ème et 8ème rangs du Canton d'Arthabaska et que l'ouverture du dit chemin est réellement d'un intérêt considérable pour le public du comté généralement;

5.—Qu'en conséquence il y a lieu de décréter que le chemin projeté et à être construit à partir de la ligne de division entre Chester-Nord et St-Norbert jusqu'au chemin Provincial à 300 pieds au nord-ouest du pont Gosselin et plus amplement décrit au procès-verbal ci-dessus relaté de J. N. Poirier soit déclaré chemin de comté sous l'autorité de l'article 451 du nouveau code municipal, et de procéder subséquemment à verbaliser le dit chemin sous la direction du conseil de comté;

Pourquoi vos requérants vous prient de bien vouloir faire donner tous avis que de droit, qu'à la première séance régulière de ce conseil, il sera procédé par ce conseil à déclarer le dit chemin projeté chemin de comté, à réglementer l'ouverture du dit chemin soit par règlement ou par procès-verbal, à nommer un surintendant spécial pour visiter les lieux, dresser un procès-verbal, s'il y a lieu, et faire rapport au conseil pour homologation.

Daté ce 13 décembre 1916.

Le 14 mars 1917, cette requête fut prise en considération par le conseil de comté, et il y fut décidé que des avis publics seraient donnés à l'effet qu'à sa prochaine séance, le conseil passerait un règlement décrétant que le chemin, décrit dans la requête susdite, serait à l'avenir un chemin de comté, y compris les ponts. Tels avis furent donnés.

Le 13 juin 1917, le conseil de comté passa effectivement une résolution à l'effet qu'il déclarait que le chemin projeté, ainsi que les ponts et ponceaux qui y seraient construits, à partir de la ligne de division entre la municipalité de Chester-Nord et la municipalité de St-Norbert, en gagnant vers le Nord-Ouest jusqu'au grand chemin provincial, traversant des terrains connus et désignés au cadastre officiel de la paroisse de St-Norbert sous les numéros 250, 251, 253, 255, 256, 258, 259, 260 et 262, seraient à l'avenir un chemin et des ponts de comté, sous la jurisdiction de la corporation d'Arthabaska.

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Le 30 juin 1917 avis public fut donné de la passation de cette résolution.

Le 15 août 1917, J. N. Poirier, Notaire Public, nommé surintendant spécial par le conseil de comté aux fins de faire rapport au sujet de la résolution susdite, dressa un procès-verbal au sujet du chemin en question ; entr'autres dispositions, il contient les suivantes:

1°. Un chemin sera ouvert, fait et entretenu, depuis un point situé dans la ligne de division, entre les municipalités de St-Norberi et de Chester-Nord à environ 200 pieds du côté est de la Rivière Gosselin, vis-à-vis le chemin déjà ouvert dans le cinquième rang de Chester-Nord; jusqu'au chemin provincial à un point situé à environ 300 pieds du côté ouest du Pont Rouge, sur la rivière Gosselin, après avoir traversé les lots numéros 1, 2, 3 et partie du lot numéro 4, du septième rang du canton d'Arthabaska, dans la paroisse de St-Norbert, c'est-à-dire à l'endroit où ce chemin a déjà été marqué sur les lieux, par Bennett Feeney, ès-qualité, il y a environ 2 ans, et moi-même l'automne dernier, (1916)."

2°. Ce chemin, depuis un point de départ, vis-à-vis le chemin ouvert dans le cinquième rang de Chester-Nord, dont il doit être la continuation jusqu'au chemin provincial, traversera en ligne droite, vers le Nord, (suit la description des lots que le chemin doit traverser).

12°. Tous les travaux du chemin ordonnés par le présent procès-verbal seront faits et exécutés par la corporation du comté d'Arthabaska, à l'entreprise, par soumission et contrat adjugé et passé d'après les règles édictées au titre 20, art. 624 et suivants du Code Municipal, mais aux frais, dépens et charges des corporations de la paroisse de St-Norbert et de Chester-Est; chacune de ces deux corporations devant contribuer au coût d'ouverture, de confection et d'entretien du chemin, fossés, clôtures, barrières, ponts, culées et abords, proportionnellement à son évaluation, tel que porté au rôle d'évaluation en force dans les municipalités, quand les paiements en seront dus et exigibles.

La corporation du comté d'Arthabaska devra faire elle-même la répartition, perception et paiement du coût de ces travaux.

13°. La municipalité de Chester-Nord est exempte de contribuer au coût des travaux du chemin ordonné par le présent procès-verbal, parce qu'elle a déjà ouvert et est tenu de faire et entretenir, par et en vertu d'un procès-verbal, sur son territoire, un chemin avec lequel le chemin présentement verbalisé doit former qu'une seule et même voie, dont partie dans Chester-Nord et partie dans St-Norbert.

Le 23 août 1917, avis public fut donné que ce procès-verbal serait pris en considération et homologué avec ou sans amendements, ou rejeté par le conseil du comté d'Arthabaska, le 12 septembre 1917.

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Le 10 septembre 1917, un certain nombre de contribuables de Chester-Est présentèrent au conseil de Chester-Est une requête au sujet du procès-verbal susdit, pour demander à ce conseil de faire amender le procès-verbal en question, de manière que le chemin projeté soit un chemin de comté à la charge du comté pour l'ouverture et entretien à toujours, ou à la charge des requérants à la requête du 13 décembre 1916, ou bien que le chemin soit déclaré chemin local à la charge de St-Norbert. Le conseil de Chester-Est passa une résolution appuyant cette requête.

A sa séance du 12 septembre 1917, le conseil de comté d'Arthabaska homologua le procès-verbal Poirier; les maires de Chester-Est, de Chester-Nord et de St-Norbert assistaient à cette séance, et ils votèrent pour l'homologation du rapport; ils avaient du reste également voté en faveur de la résolution du conseil de comté passée le 13 juin 1917, déclarant le chemin un chemin de comté.

Après cette homologation du procès-verbal, le conseil de comté procéda à faire les expropriations nécessaires pour la construction du chemin, et elle paya à cet effet diverses sommes se montant à tout près de $3,000.

Ce n'est que le 19 février 1919, que la corporation de Chester-Est prit une action contre la corporation du comté d'Arthabaska pour faire annuler le procès-verbal en question; dans les conclusions de l'action, on ne demande pas l'annulation de la résolution du conseil de comté décrétant que le chemin serait un chemin de comté; on se contente de demander l'annulation du procès-verbal.

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Les deux corporations locales de Chester-Nord et de St-Norbert ont été mises en cause; mais la corporation de St-Norbert n'a pas comparu, et celle de Chester-Nord a comparu par son procureur, mais elle n'a pas plaidé à Taction.

Les deux principaux points qu'il y a à décider dans cette cause, sont ceux de savoir 1° si le procès-verbal Poirier et son homologation par le conseil de comté, étaient ultra vires des pouvoirs du conseil de comté; et 2° si le chemin en question était d'utilité générale à plusieurs municipalités dans le comté d'Arthabaska, de manière à justifier le conseil de comté de déclarer chemin de comté le chemin projeté en question.

Il s'agit de l'interprétation de certains articles du nouveau Code Municipal et entr'autres des articles 444, 445, 447, 449, 451, 453 et 574.

En vertu de l'article 445 C. M. le chemin local est celui qui est situé tout entier dans une municipalité locale; en vertu de l'art. 446, ce chemin est sous la direction, et en vertu de l'article 453, il est sous la responsabilité, de ce conseil.

Cependant, en vertu de l'article 447, le conseil de comté a le droit de s'emparer pour ainsi dire de ce chemin local; il a le droit de le déclarer chemin de comté; il a le droit de le placer sous sa propre direction et sa propre responsabilité, ou sous la direction et la responsabilité de plusieurs autres municipalités locales dans le comté.

Jusqu'ici, le code municipal a entendu parler et légiférer au sujet d'un chemin local ouvert et construit, c'est-à-dire existant

Mais les pouvoirs du conseil de comté sont bien plus étendus.

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En vertu de l'article 451, il est dit que le conseil de comté a tous ces mêmes pouvoirs à l'égard d'un chemin local à faire; par conséquent, à l'égard d'un chemin qui n'est pas encore ouvert, pas encore existant, pas encore construit, c'est-à-dire qui est inexistant.

L'article 451 se lit en effet comme suit:

451. Les attributions conférées par les arts. 447 et 448 à la corporation de comté et au bureau des délégués, peuvent être également exercés par eux relativement à un chemin, pont ou coure d'eau à faire de la même manière que pour les chemins, ponts ou cours d'eau déjà faits.

Il semblerait que la simple lecture de ce dernier article ne doive pas laisser le moindre doute dans l'esprit; il n'est pas ambigu; il est clair et précis.

Cependant, en vertu de certaines décisions, particulièrement dans la cause de Bothwell et La corporation de West Wickham[24] et dans la cause de La corporation de Nicolet v. La corporation du village de Villers[25] il a été énoncé, sinon décidé, que lorsqu'il s'agit de l'application de cet article 451, il faut faire les distinctions suivantes: 1° ou bien le chemin local à faire a déjà été décrété, ou créé, par l'autorité du conseil local, ou bien 2° il n'a pas été ainsi déjà décrété et créé; dans le premier cas, le conseil de comté peut déclarer le chemin projeté, chemin de comté; dans le second cas, il ne le peut pas.

Pourquoi cette distinction arbitraire, alors que l'article 451 lui-même n'en fait pas?

On répond en citant l'art. 454 et l'art 446, en vertu desquels le conseil local a seul juridiction sur les chemins situés en entier dans le territoire de sa municipalité locale; que jusqu'à ce que tels chemins soient

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déclaré chemins de comté en vertu des arts. 447 ou 448, ils sont des chemins locaux. On ajoute qu'en conséquence de ces articles la disposition de l'art. 451 au sujet des chemins à faire doit s'entendre d'un chemin qui est au moins décrété et tracé, ouvert en un mot, par le conseil local.

En d'autres termes, le chemin local doit avoir été décrété, ouvert et tracé, pour qu'un conseil de comté puisse ensuite avoir le pouvoir de le déclarer chemin de comté, et d'en ordonner la construction.

La raison apportée pour faire la distinction que l'article 451 ne fait pas, est qu'il répugnerait aux principes de l'autonomie municipale de permettre à un conseil de comté de se substituer à un conseil local dans l'exercice des pouvoirs de ce dernier, et de construire des chemins sur son territoire en dehors ou contre la volonté du conseil local.

A cet argument de violation de l'autonomie du conseil local, on peut répondre qu'il y a autant, sinon plus, de violation de cette autonomie, dans le pouvoir d'un conseil de comté de s'emparer d'un chemin local tout fait, que de s'emparer du droit d'y ouvrir un nouveau chemin; dans les deux cas, le législateur a voulu apporter une exception à la juridiction d'un conseil local; la même raison d'utilité générale existe dans les deux cas.

Il faut bien se rappeler qu'un conseil de comté est composé des maires de tous les conseils locaux du comté; qu'il est quelquefois revêtu d'une sorte de contrôle général sur les municipalités locales, dans l'intérêt général du comté; que ceci était surtout bien évident à venir jusqu'au nouveau code en force depuis 1916, alors qu'il existait un appel au conseil de comté de toutes les résolutions ou décisions des conseils locaux.

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Si un conseil de comté estime qu'une voie traversant différentes municipalités devrait être construite dans l'intérêt général du comté, que telle voie serait à l'avantage de plusieurs municipalités, diminuerait les difficultes des routes existantes, ne devrait-il pas avoir le pouvoir de décréter l'ouverture et la construction de la voie nouvelle? N'est-ce pas là la raison d'être de l'article 451?

Et alors malgré l'utilité générale reconnue par le conseil de comté de la voie nouvelle ou projetée, pourrait-il être permis à un conseil local de faire obstacle à tout le projet, en refusant de faire sa part du chemin dans son territoire, empêchant ainsi l'ouverture même du chemin?

Répondre dans l'affirmative serait, il me semble, aller à l'encontre de l'esprit du code municipal.

L'article 451 était, d'après moi, suffisament clair pour justifier l'opinion qu'il n'y a pas lieu de faire de distinction entre les chemins à faire, déjà décrétés par l'autorité locale, et les chemins à faire, non encore décrétés par cette même autorité.

Mais il y a plus: le nouveau code municipal a amendé l'art. 447, alinéa 3, auquel réfère l'art. 451. Il semble que pour enlever tout doute sur l'interprétation de l'art. 451, il a introduit, dans l'art. 447 alinéa 3, deux mots qui complètent le sens et l'interprétation déjà clairs et précis de l'art. 441. En effet l'alinéa 3 de l'art. 447 se lit aujourd'hui comme suit:

La corporation de comté, après avoir déclaré qu'un chemin, un pont ou un cours d'eau local, est un chemin, un pont ou un cours d'eau de comté, peut, si les circonstances l'exigent, déterminer par règlement ou par procès-verbal quelles corporations sont responsables de la construction, de l'ouverture, de l'entretien et réparations de tels chemins, ponts ou cours d'eau, et déclarer dans ce règlement ou procès-verbal quelle est la part contributive de chaque corporation. (arts. 758, 885, 885a et 878 combinés et amendés).

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De son côté l'article 451 dit que le conseil de comté peut exercer tous les pouvoirs mentionnés dans cet alinéa, et qui se rapportent à un chemin déjà fait, alors qu'il s'agit d'un chemin à faire.

Avant le nouveau code, le conseil de comté n'avait donc, du moins apparemment, de contrôle que sur les frais d'entretien et de réparation d'un chemin à faire; aujourd'hui il a, en plus, le contrôle sur l'ouverture et la construction du chemin.

Il semble qu'il répugne de croire que ces mots ont été ajoutés sans un but spécial.

Examinons ce que veut dire le mot ouverture d'un chemin.

L'ouverture d'un chemin comprend deux parties bien distinctes: la partie que j'appellerais décrétive ou créatrice du chemin,—et la second partie, la partie matérielle. La première appartient à l'autorité municipale; alinéa seconde n'est qu'exécutive.

Dès qu'un conseil municipal a passé un règlement ou a homologué un procès-verbal décrétant l'ouverture d'un chemin, ce chemin est légalement ouvert; il y a plus: par la description qui en est faite dans le règlement ou le procès-verbal, par la désignation des lots cadastraux qu'il doit traverser, il est tout tracé. L'assiette du chemin existe légalement. Le conseil est dès lors bien renseigné sur le coût du chemin projeté, et il peut immédiatement en répartir les frais sur les municipalités qui vont bénéficier du chemin. C'est ce qu'édicte le nouvel article 447, alinéa 3.

Cette première partie de l'ouverture d'un chemin est donc la plus importante puisque la seconde, la partie matérielle, n'est que la partie exécutive de l'ordonnance municipale.

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La confection d'un procès-verbal entraîne des frais. Le surintendant appointé pour l'ouverture du chemin fait la visite des lieux, il convoque les intéressés, il donne des avis, il dresse son rapport, etc.

Or, le conseil peut répartir ces frais, tout comme il peut répartir les frais d'exécution de l'ordonnance municipale, c'est-à-dire les frais de construction. C'est encore ce que dit le nouvel article 451.

Ainsi donc, en vertu du nouveau code, le conseil de comté a un contrôle sur l'ouverture et la construction d'un chemin à faire, comme il avait, avant le nouveau code, le contrôle et la juridiction seulement sur l'entretien et la réparation d'un chemin fait ou d'un chemin à faire.

Autrement, que voudraient dire les mots ouverture et construction, et les frais de cette ouverture et construction, que le nouveau code a insérés, dans l'art. 447? D'après les règles d'interprétation bien connues, on ne peut supposer que ces mots ont été mis pour ne rien dire, ou pour ne rien ajouter à la disposition.

Je suis donc d'opinion que le procès-verbal Poirier, et la résolution du conseil de comté décrétant le chemin projeté comme chemin de comté, n'étaient pas ultra vires des pouvoirs du conseil de comté d'Arthabaska.

Sur la question de l'intérêt général du chemin projeté pour les municipalités de Chester-Est, de Chester-Nord et de St-Norbert, je crois qu'il ne peut y avoir de doute.

La voie nouvelle doit traverser, ou traverse, ces trois municipalités; elle aboutit au chemin provincial qui conduit à des centres très importants; d'après le témoignage de M. Dumont, directeur de la voirie pour le gouvernement provincial, corroboré dans les parties essentielles par d'autres témoignages,

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le chemin sera une grande amélioration sur le chemin existant dans St-Norbert; dans ce dernier chemin, il y a des élévations de terrains qui rendent le voyage en voiture extrêmement difficile, diverses côtes très longues, etc.

Je ne trouve aucune injustice équivalant à oppression et pouvant autoriser une cour de justice à mettre de côté les ordonnances municipales du conseil de comté sur ce point. Du reste, comme on l'a vu, un grand nombre de citoyens de ces trois municipalités ont demandé l'établissement de cette voie nouvelle; et, s'il y a eu opposition, il appartenait au conseil de comté, où siégeaient les représentants officiels de ces municipalités, de juger du bien-fondé des raisons de part et d'autre. Il n'y a pas heu d'intervenir sur ce point.

Je suis donc d'opinion de maintenir l'appel devant cette cour, de casser le jugement de la Cour du Banc du Roi siégeant en Appel, et de rétablir le jugement de la Cour Supérieure avec dépens.

Appeal dismissed with costs.

Solicitors for the appellant: Perrault & Raymond.

Solicitors for the respondent: Girouard, Lavergne & Girouard.

Solicitors for the mises-en-cause: Alleyn Taschereau.