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Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844

 

Ville de Longueuil                            Appelante/Intimée dans le pourvoi incident

 

c.

 

Michèle Godbout                              Intimée/Appelante dans le pourvoi incident

 

et

 

Procureur général du Québec                                                         Mis en cause

 

Répertorié:  Godbout c. Longueuil (Ville)

 

No du greffe:  24990.

 

1997:  28 mai; 1997:  31 octobre.

 

Présents:  Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, LHeureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.

 

en appel de la cour dappel du québec

 


Libertés publiques ‑‑ Droit au respect de la vie privée ‑‑ Obligation de résidence ‑‑ Résolution de la municipalité obligeant tous les nouveaux employés permanents à résider dans ses limites territoriales ‑‑ Le droit de choisir le lieu de sa résidence est‑il visé par le droit au respect de la vie privée? ‑‑ Lobligation de résidence porte‑t‑elle atteinte au droit au respect de la vie privée des employés? ‑‑ Dans laffirmative, latteinte est‑elle justifiable? ‑‑ Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 5, 9.1.

 

Droit municipal ‑‑ Résolution ‑‑ Obligation de résidence ‑‑ Résolution de la municipalité obligeant tous les nouveaux employés permanents à résider dans ses limites territoriales ‑‑ La résolution est‑elle valide? ‑‑ Lobligation de résidence porte‑t‑elle atteinte au «droit au respect de [l]a vie privée» garanti par la Charte québécoise et au «droit à la liberté» garanti par la Charte canadienne ? ‑‑ Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 5, 9.1 ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 .

 

Jugements et ordonnances ‑‑ Jugement rectificatif ‑‑ Dommages‑intérêts ‑‑ Cour dappel ordonnant la réintégration de lemployée et accordant des dommages‑intérêts pour la période allant de son congédiement au procès ‑‑ Motifs de la Cour dappel indiquant quelle noctroie pas de dommages‑intérêts pour la période écoulée entre le procès et lappel parce que le montant nen a pas été correctement établi ‑‑ Aucune conclusion à ce sujet dans le dispositif du jugement ‑‑ La Cour dappel a‑t‑elle commis une erreur en rendant un jugement rectificatif?

 


Procédure civile ‑‑ Appel ‑‑ Cour dappel ordonnant la réintégration de lemployée et accordant des dommages‑intérêts pour la période allant de son  congédiement au procès ‑‑ Aucuns dommages‑intérêts octroyés pour la période écoulée entre le procès et lappel parce que le montant nen a pas été correctement établi ‑‑ La Cour dappel a‑t‑elle commis une erreur en ne permettant pas à lemployée de présenter, au cours de laudition de lappel, des éléments de preuve au sujet des dommages-intérêts pour la période écoulée entre le procès et lappel? ‑‑ La Cour dappel a‑t‑elle commis une erreur en ne demandant pas aux parties de lui soumettre des observations supplémentaires à ce sujet? ‑‑ La Cour dappel a‑t‑elle commis une erreur en ne renvoyant pas la question des dommages-intérêts à la Cour supérieure? ‑‑ Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, art. 523.

 


La ville appelante a pris une résolution obligeant tous les nouveaux employés permanents à habiter dans les limites de la municipalité.  Pour obtenir sa permanence comme préposée aux télécommunications du service de police, lintimée a signé une déclaration dans laquelle elle sengageait à établir sa résidence principale dans les limites de la ville et à y habiter tout le temps quelle travaillerait pour celle-ci.  La déclaration stipulait également que si elle déménageait de la ville, pour quelque raison que ce soit, elle pourrait être congédiée sans avis.  Lintimée a obtenu sa permanence et, environ un an plus tard, elle a acheté une nouvelle maison dans une municipalité voisine et y a emménagé.  Elle a été congédiée lorsquelle a refusé de s’établir à nouveau dans les limites de la ville.  La Cour supérieure a rejeté laction intentée par lintimée pour obtenir des dommages‑intérêts et pour être réintégrée dans ses fonctions, statuant que lobligation de résidence ne contrevenait pas à la Charte des droits et libertés de la personne du Québec et que la Charte canadienne des droits et libertés  ne sappliquait pas en lespèce.  La Cour dappel a accueilli lappel de lintimée, concluant que lobligation de résidence était invalide principalement parce quelle était contraire à lordre public.  Elle a ordonné la réintégration de lintimée et lui a octroyé des dommages‑intérêts pour la perte financière subie entre le moment du congédiement et le procès en première instance.  Elle a signalé que, parce que le montant des dommages‑intérêts découlant de la perte de revenus subie par lintimée entre le procès et lappel («dommages‑intérêts ultérieurs») navait pas été correctement établi, la cour ne pouvait les octroyer.  Le dispositif du jugement ne renfermait cependant aucune conclusion explicite à cet effet.   Lintimée a présenté une requête en rectification pour demander à la cour de modifier son dispositif et doctroyer les «dommages‑intérêts ultérieurs».  La cour a fait droit à la requête et modifié le dispositif du jugement, mais elle na pas fait droit à la demande de recouvrement de lintimée concernant les «dommages‑intérêts ultérieurs».  La ville a formé un pourvoi contre la décision quant au fond et lintimée a formé un pourvoi incident contre la décision relative aux dommages‑intérêts.

 

Arrêt:  Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.  Lobligation de résidence imposée par la ville contrevient sans justification à lart. 5 de la Charte québécoise.

 

(1) Pourvoi

 


Les juges La Forest, LHeureux‑Dubé et McLachlin:  Larticle 32  de la Charte canadienne  est de portée assez large pour englober toutes les entités qui sont essentiellement de nature gouvernementale et son champ dapplication ne se limite pas aux seuls organismes qui font officiellement partie de la structure gouvernementale fédérale ou provinciale.  De même, sous le régime de lart. 32 , des entités données peuvent également être assujetties à un examen fondé sur la Charte relativement à certaines fonctions gouvernementales quelles accomplissent, même si, intrinsèquement, ces entités ne peuvent être correctement décrites comme «gouvernementales».  Comme on ne peut faire autrement que de voir les municipalités comme des «entités gouvernementales», elles sont assujetties à la Charte canadienne .  Premièrement, les conseils municipaux sont élus démocratiquement par les citoyens et doivent leur rendre compte de la même façon que le Parlement et les législatures provinciales sont responsables devant leur électorat respectif.  Deuxièmement, les municipalités jouissent dun pouvoir général de taxation qui, pour ce qui est de déterminer si on peut légitimement les considérer comme des entités «gouvernementales», ne se distingue pas des pouvoirs de taxation que le Parlement ou les provinces exercent.  Un troisième et important facteur est que les municipalités ont le pouvoir d’établir des règles de droit, de les appliquer et de les faire respecter dans les limites dun territoire déterminé.  Finalement, et de façon plus importante, les municipalités sont des créatures des provinces dont elles tirent leur pouvoir de légiférer.  Comme la Charte canadienne  sapplique incontestablement aux législatures et aux gouvernements provinciaux, elle ne peut que sappliquer aussi aux entités quils investissent de pouvoirs gouvernementaux relevant de leur compétence, sinon les provinces pourraient éviter tout simplement lapplication de la Charte en attribuant certains pouvoirs aux municipalités.  En outre, puisque les municipalités sont de nature gouvernementale, elles sont assujetties quant à toutes leurs activités à lapplication de la Charte.  La Charte canadienne  sapplique donc à lobligation de résidence visée en lespèce.  Les moyens choisis par une municipalité pour donner corps à ses politiques ne peuvent mettre ses activités à labri dun examen fondé sur la Charte.  Tous les pouvoirs des municipalités sont dorigine législative et tous revêtent un caractère gouvernemental. Lacte accompli par une entité de nature gouvernementale est nécessairement «gouvernemental» et ne saurait être légitimement considéré comme «privé».

 


Le droit de choisir le lieu de sa résidence est visé par le droit à la liberté garanti par lart. 7  de la Charte canadienne .  Ce droit dépasse la simple notion dabsence de contrainte physique et protège une sphère limitée dautonomie personnelle dans laquelle les individus peuvent prendre des décisions intrinsèquement privées sans intervention de l’État.  Toutefois, lautonomie protégée par le droit à la liberté garanti par lart. 7  ne comprend que les sujets qui peuvent à juste titre être qualifiés de fondamentalement ou dessentiellement personnels et qui impliquent, par leur nature même, des choix fondamentaux participant de lessence même de ce que signifie la jouissance de la dignité et de lindépendance individuelles.  Le choix du lieu de résidence est une décision essentiellement privée qui tient de la nature même de lautonomie personnelle et l’État ne devrait pas être autorisé à simmiscer dans ce processus décisionnel privé, à moins que des motifs impérieux ne justifient son intervention.  Le fait que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, auquel le Canada a adhéré, protège expressément le droit de choisir le lieu de sa résidence étaye cette opinion.  Aucune notion de «droit à lemploi» constitutionnel ni aucun autre «droit économique» ninterviennent dans largument fondé sur la Charte invoqué par lintimée.

 

Lintimée na pas renoncé à son droit de choisir le lieu de sa résidence en signant la déclaration de résidence pas plus quelle ne la fait en ne redéménageant pas  dans les limites de la ville.  Lintimée na pas eu la possibilité de négocier la clause obligatoire de résidence et, par conséquent, on ne peut considérer quelle a renoncé librement à son droit de choisir le lieu où elle veut vivre.  De la même façon, la tentative de lintimée pour affirmer son droit de choisir le lieu où elle veut vivre en refusant de se conformer à lobligation de résidence nest pas assimilable à une renonciation à ce droit.

 


Aux termes de lart. 7 , une atteinte au droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne par l’État ne contrevient à la Charte canadienne  que sil y a manquement aux «principes de justice fondamentale».  Pour déterminer si latteinte à un droit garanti par lart. 7  est conforme à la justice fondamentale, il faut, dans certains cas, soupeser dune part le droit en cause et dautre part les objectifs poursuivis par l’État en portant atteinte à ce droit.   Cette pondération est tout à fait judicieuse et parfaitement compatible avec lobjet et la portée de lart. 7 , car lidée que les droits individuels puissent, dans certaines circonstances, être subordonnés à des intérêts collectifs réels et impérieux constitue elle‑même un précepte fondamental de notre système juridique autour duquel sarticulent nos convictions juridiques les plus profondes.  En outre, le processus de pondération sera nécessairement contextuel puisque, chaque fois, le droit particulier qui est revendiqué, la portée de latteinte et les intérêts de l’État en jeu dépendront largement des faits.  En lespèce, lobligation de résidence porte atteinte au droit à la liberté dune manière non conforme aux principes de justice fondamentale.  La ville invoque trois motifs d’«intérêt public» pour justifier cette obligation:  (1) le maintien de services municipaux de haute qualité, (2) la stimulation du commerce local et laccroissement des revenus fiscaux et (3) la nécessité de sassurer que les travailleurs fournissant des services publics essentiels soient physiquement à proximité de leur lieu de travail.  Les deux premiers ne peuvent constituer un motif suffisamment impérieux pour lemporter sur le droit de lintimée de décider où elle souhaite vivre.  Quant au troisième, bien que, dans certaines circonstances, une municipalité puisse être justifiée dimposer une obligation de résidence aux employés occupant certains postes essentiels,  lobligation visée en lespèce est trop large pour être justifiée en raison de ce motif, car elle ne sapplique pas seulement aux employés dont les fonctions exigent quils habitent à proximité de leur lieu de travail, mais à tous les employés permanents de la municipalité engagés après la prise de la résolution municipale.  En outre, même si lobligation de résidence était limitée aux travailleurs appelés à répondre à des urgences,  lintimée nentre pas dans cette catégorie demployés.

 


Il nest pas nécessaire dexaminer la violation de lart. 7  en fonction de larticle premier de la Charte canadienne , étant donné que lanalyse relative à la justice fondamentale a permis de passer en revue toutes les considérations pertinentes à cet égard.  En outre, si tant est quune violation de lart. 7  soit justifiable en vertu de larticle premier, elle ne lest, normalement, que dans des circonstances exceptionnelles.  Ces circonstances sont inexistantes en lespèce.

 

Lobligation de résidence, en privant lintimée de la faculté de choisir son lieu de résidence, enfreint également lart. 5 de la Charte québécoise.  Cette disposition protège notamment le droit de prendre des décisions fondamentalement personnelles sans influence externe indue.  La portée des décisions relevant de la sphère dautonomie protégée par lart. 5 est limitée aux choix de nature fondamentalement privée ou intrinsèquement personnelle.  Le droit de décider sans intervention injustifiée de lendroit où établir et maintenir sa résidence est clairement visé par la garantie du droit au «respect de [l]a vie privée» énoncée par la Charte québécoise.  Comme lobligation de résidence imposée par la ville a essentiellement empêché lintimée de faire ce choix librement, elle contrevient à lart. 5.  De plus, pour les raisons exposées relativement à la renonciation à un droit prévu par la Charte canadienne , lintimée na pas renoncé au droit au respect de la vie privée prévu par lart. 5 de la Charte québécoise.

 


En supposant que lart. 9.1 de la Charte québécoise sapplique bien en lespèce, il doit être interprété et appliqué de la même manière que larticle premier de la Charte canadienne .  La partie qui linvoque pour tenter de justifier la limitation dun droit garanti par la Charte québécoise a donc la charge de prouver que cette limite est imposée dans la poursuite dun objectif légitime et important et quelle est proportionnelle à cet objectif, cest‑à‑dire quelle est rationnellement liée à lobjectif et que latteinte au droit est minimale.  Essentiellement pour les raisons exposées relativement à la notion de justice fondamentale dans le contexte de lart. 7  de la Charte canadienne , les deux premiers objectifs sur lesquels la ville dit fonder lobligation de résidence imposée en lespèce ne sont pas assez importants ou urgents pour justifier latteinte au droit de lintimée garanti par lart. 5.  Quant au troisième objectif, on ne peut conclure que lobligation de résidence extrêmement étendue qui est en cause ait un lien rationnel avec lobjectif poursuivi ni quelle lui soit proportionnelle.  De plus, les éléments de preuve particuliers présentés par la ville à lappui des justifications invoquées sont insuffisants et ne lui permettent pas de sacquitter du fardeau de preuve qui lui incombe.  Latteinte au droit garanti par lart. 5 na donc pas été justifiée en vertu de lart. 9.1.

 

Les juges Gonthier, Cory et Iacobucci:  Pour les motifs exposés par le juge La Forest, la résolution de la ville exigeant que ses employés résident dans ses limites territoriales n’était pas valable parce quelle portait atteinte de façon injustifiable à lart. 5 de la Charte québécoise.  La violation de lart. 5 constitue un motif suffisant pour rejeter le présent pourvoi et il nest donc pas nécessaire  dexaminer lapplication de lart. 7  de la Charte canadienne .  Lapplication de lart. 7  peut avoir un effet considérable sur les municipalités et, avant de parvenir à une conclusion à l’égard dune question qui na pas à être examinée pour déterminer lissue du pourvoi, il serait préférable dentendre dautres arguments sur cette question, y compris les observations des parties concernées et des procureurs généraux intervenants.

 

Le juge en chef Lamer et les juges Sopinka et Major:  Lobligation de résidence imposée par la ville porte atteinte au droit au respect de la vie privée reconnu à lintimée par lart. 5 de la Charte québécoise et nest pas justifiée par lart. 9.1.  Cest suffisant pour statuer sur le pourvoi.  Il est inutile et peut‑être imprudent dexaminer la question de savoir si lobligation de résidence porte atteinte à lart. 7  de la Charte canadienne  en labsence dobservations des parties intéressées.

 


Larticle 5 de la Charte québécoise protège la décision dun employé quant au choix de son lieu de résidence parce que cette décision relève du droit au respect de la vie privée.  La municipalité qui cherche à maintenir une obligation de résidence portant atteinte à lart. 5 en invoquant lart. 9.1 doit démontrer que lobligation est imposée pour réaliser un objectif légitime et important, et quelle est proportionnelle à cet objectif, cest‑à‑dire quelle est rationnellement liée à lobjectif et que latteinte au droit protégé par lart. 5 est minimale.  Ces critères doivent être appliqués avec souplesse et dune manière adaptée au contexte particulier et aux circonstances factuelles de chaque espèce.  Les objectifs consistant à améliorer la qualité des services en encourageant la loyauté, à stimuler l’économie locale et à garantir que certains employés fournissant des services essentiels sont rapidement prêts à travailler, sont souvent invoqués par les municipalités à lappui dobligations de résidence.  Sous le régime de lart. 9.1, ces objectifs peuvent, tout dépendant des faits, être suffisamment impérieux pour justifier une atteinte au droit des employés au respect de leur vie privée.  Dans les circonstances particulières de lespèce, toutefois, aucun des objectifs mentionnés nest suffisamment impérieux pour justifier une telle atteinte.

 

(2) Pourvoi incident

 


Le jugement rectificatif na pas statué de nouveau sur une chose jugée.  La Cour dappel tentait tout au plus de préciser formellement la conclusion à laquelle elle était parvenue dans son jugement antérieur.  En outre, le jugement rectificatif na eu aucun effet préjudiciable sur la position juridique de la ville.  Les mots «tout en réservant à l[intimée] tous ses droits et recours découlant du présent arrêt» ne donnaient pas à celle‑ci le droit de rechercher le recouvrement des «dommages‑intérêts ultérieurs» par dautres voies de recours, mais confirmaient que la Cour dappel, en exprimant formellement son refus doctroyer des «dommages‑intérêts ultérieurs», ne voulait pas donner à penser quelle modifiait les conclusions formulées dans son jugement antérieur.

 

Le refus de la Cour dappel dautoriser lintimée à présenter des éléments de preuve concernant les «dommages‑intérêts ultérieurs» pendant laudition de lappel lui‑même ne constituait pas une erreur justifiant infirmation.  Si la présentation de cette preuve avait été autorisée à ce stade, la ville naurait pas disposé dassez de temps pour vérifier les chiffres présentés par lintimée comme le montant de la perte subie.  En outre, en application de lart. 199 C.p.c., la présentation de la preuve relative aux «dommages‑intérêts ultérieurs» aurait pu se faire non seulement au cours de lappel lui‑même, mais aussi à tout moment avant le prononcé du jugement.  Lintimée na pas tenté d’établir le montant des «dommages-intérêts ultérieurs» conformément aux règles applicables.  Le refus de la Cour dappel doctroyer les «dommages‑intérêts ultérieurs» ne découlait donc pas dune erreur procédurale de sa part.  Il reposait tout simplement sur le fait quaucun élément de preuve relatif au montant de ceux‑ci ne lui avait été régulièrement présenté.

 

Finalement, la Cour dappel na pas commis derreur en ne demandant pas aux parties de lui soumettre des observations supplémentaires relativement à la demande de «dommages‑intérêts ultérieurs» ou en ne renvoyant pas la question à la Cour supérieure.  Larticle 523 C.p.c. confère à la Cour dappel un pouvoir discrétionnaire quelle exerce dans lintérêt de la justice et qui lui permet de rendre toute ordonnance quelle estime nécessaire pour préserver les droits des parties.  En lespèce, la Cour dappel a simplement choisi de ne pas exercer ce pouvoir discrétionnaire.  Compte tenu du fait que lintimée avait clairement la possibilité de présenter des éléments de preuve au sujet des «dommages‑intérêts ultérieurs», notre Cour ne devrait pas modifier cette décision.


Jurisprudence

 

Citée par le juge La Forest

 


Arrêt appliqué:  Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73; arrêts non suivis:  Ector c. City of Torrance, 514 P.2d 433 (1973); Kennedy c. City of Newark, 148 A.2d 473 (1959); McCarthy c. Philadelphia Civil Service Commission, 424 U.S. 645 (1976); arrêts mentionnés:  McDermott c. Nackawic (Town) (1988), 53 D.L.R. (4th) 150; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de lOntario, [1991] 2 R.C.S. 211; Re Klein and Law Society of Upper Canada (1985), 50 O.R. (2d) 118; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Re McCutcheon and City of Toronto (1983), 41 O.R. (2d) 652; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91; Halifax (City of) c. Read, [1928] R.C.S. 605; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; B. (R.) c. Childrens Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315; R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30; R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387; Meyer c. Nebraska, 262 U.S. 390 (1923); Pierce c. Society of Sisters, 268 U.S. 510 (1925); Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. Richard, [1996] 3 R.C.S. 525; Renvoi:  Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Rodriguez c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284; Chiarelli c. Canada (Ministre de lEmploi et de lImmigration), [1992] 1 R.C.S. 711; Cunningham c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 143; Fraternal Order of Police, Youngstown Lodge No. 28 c. Hunter, 360 N.E.2d 708 (1975), certiorari refusé, 424 U.S. 977 (1976); Detroit Police Officers Assn c. City of Detroit, 190 N.W.2d 97 (1971), appel rejeté en raison de labsence dune importante question de nature fédérale, 405 U.S. 950 (1972); Hanson c. Unified School Dist. No. 500, Wyandotte County, Kan., 364 F. Supp. 330 (1973); Andre c. Board of Trustees of the Village of Maywood, 561 F.2d 48 (1977); Salem Blue Collar Workers Assn c. City of Salem, 33 F.3d 265 (1994); Donnelly c. City of Manchester, 274 A.2d 789 (1971); Frenette c. Métropolitaine (La), Cie dassurance‑vie, [1992] 1 R.C.S. 647; Reid c. Belzile, [1980] C.S. 717; Centre local de services communautaires de l’Érable c. Lambert, [1981] C.S. 1077; Cohen c. Queenswear International Ltd., [1989] R.R.A. 570; The Gazette (Division Southam Inc.) c. Valiquette, [1997] R.J.Q. 30; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Construction Gilles Paquette ltée c. Entreprises Végo ltée, [1997] 2 R.C.S. 299.

 

Citée par le juge Cory

 

Arrêt appliqué:  Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73; arrêt mentionné:  Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084.

 


Citée par le juge Major

 

Arrêt mentionné:  Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712.

 

Lois et règlements cités

 

Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 15 , 32(1) .

 

Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 1 [mod. 1982, ch. 61, art. 1], 3, 5, 6, 9.1 [aj. idem, art. 2], 10 [mod. idem, art. 3].

 

Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1379, 1437.

 

Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 199, 523 [mod. 1985, ch. 29, art. 11; mod. 1992, ch. 57, art. 422].

Loi de police, L.R.Q., ch. P‑13, art. 65d).

 

Loi modifiant la charte de la Ville de Longueuil, L.Q. 1982, ch. 81, art. 3 [modifiant la Loi sur les cités et villes pour la Ville de Longueuil en remplaçant lart. 52 et en ajoutant les art. 52.1 à 52.14].

 

Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19.

 

Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47, Art. 12(1).

 

Doctrine citée

 

Chevrette, François. «La disposition limitative de la Charte des droits et libertés de la personne:  le dit et le non‑dit». Dans De la Charte québécoise des droits et libertés:  origine, nature et défis. Montréal:  Thémis, 1989, 71.

 

Hampton, Thomas A. «An Intermediate Standard for Equal Protection Review of Municipal Residence Requirements» (1982), 43 Ohio St. L.J. 195.

 

Lefebvre, Brigitte. «Quelques considérations sur la notion dordre public à la lumière du Code civil du Québec». Dans Développements récents en droit civil (1994). Cowansville, Qué.:  Yvon Blais, 1994, 149.

 


Molinari, Patrick A., et Pierre Trudel.  «Le droit au respect de lhonneur, de la réputation et de la vie privée:  aspects généraux et applications». Dans Formation permanente du Barreau du Québec, Application des Chartes des droits et libertés en matière civile.  Cowansville, Qué.:  Yvon Blais, 1988, 197.

 

Myers, Ross S.  «The Constitutionality of Continuing Residency Requirements for Local Government Employees:  A Second Look» (1986), 23 Cal. W. L. Rev. 24.

 

Note.  «Municipal Employee Residency Requirements and Equal Protection» (1974‑1975), 84 Yale L.J. 1684.

 

Singleton, Thomas J.   «The Principles of Fundamental Justice, Societal Interests and Section 1  of the Charter » (1995), 74 R. du B. can. 446.

 

POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour dappel du Québec, [1995] R.J.Q. 2561, 31 M.P.L.R. (2d) 130, [1995] A.Q. nos 686 et 874 (QL), qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1989] R.J.Q. 1511, 48 M.P.L.R. 307, 12 C.H.R.R. D/141. Pourvoi et pourvoi incident rejetés.

 

Jean‑Jacques Rainville et Réjean Rioux, pour lappelante/intimée dans le pourvoi incident.

 

France Saint‑Laurent et Richard Bertrand, pour lintimée/appelante dans le pourvoi incident.

 

Isabelle Harnois, pour le mis en cause.

 

Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges Sopinka et Major rendus par

 


1                             Le juge Major ‑‑ J’ai lu les motifs de mes collègues le juge La Forest et le juge Cory, et je suis d’accord avec le juge Cory pour dire que le pourvoi devrait être rejeté parce que l’obligation de résidence imposée par l’appelante porte atteinte au droit au respect de la vie privée reconnu à l’intimée par l’art. 5 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C-12, et n’est pas justifiée par l’art. 9.1.  C’est suffisant pour statuer sur le pourvoi.  Sauf le respect que je dois à mes collègues qui pensent le contraire, je conviens avec le juge Cory qu’il est inutile et peut‑être imprudent d’examiner la question de savoir si l’obligation de résidence porte atteinte à l’art. 7  de la Charte canadienne des droits et libertés  en l’absence d’observations des parties intéressées, et je m’abstiens aussi de me prononcer sur cette question.

 

2                             Comme le juge Cory, je suis d’accord avec le juge La Forest pour dire que l’art. 5 de la Charte québécoise protège le choix d’un lieu de résidence par l’intimée parce que cette décision relève du droit au respect de la vie privée, et que l’obligation de résidence visée par le présent pourvoi n’est pas justifiée par l’art. 9.1.  En revanche, j’estime que la justification des conditions d’emploi fixées par les municipalités ne devrait pas être aussi restreinte que l’ont indiqué mes collègues.

 

3                             Notre Cour a statué dans Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, à la p. 770, que l’art. 9.1 de la Charte québécoise est une disposition justificative correspondant à l’article premier de la Charte canadienne  et doit être interprété et appliqué de la même manière.  Par conséquent, la municipalité qui cherche à maintenir une obligation de résidence portant atteinte à l’art. 5 en invoquant l’art. 9.1 doit démontrer que l’obligation est imposée pour réaliser un objectif légitime et important, et que l’obligation est proportionnelle à cet objectif, c’est‑à‑dire qu’elle est rationnellement liée à l’objectif et que l’atteinte au droit protégé par l’art. 5 est minimale.

 


4                             Ces critères doivent être appliqués avec souplesse et d’une manière adaptée au contexte particulier et aux circonstances factuelles de chaque espèce.  Il se peut qu’un objectif suffisamment impérieux dans un cas ne respecte pas la norme dans un contexte différent.  Une obligation de résidence particulière peut être proportionnelle à un objectif déclaré dans un contexte, mais pas dans un autre.  En particulier, les questions de savoir si un objectif est suffisamment impérieux et si une obligation de résidence est proportionnelle à cet objectif seront fonction d’un certain nombre de facteurs, dont la nature de l’objectif, les fonctions exercées par l’employé touché, l’étendue et la durée de l’obligation de résidence, et la taille, la population et les caractéristiques de la municipalité.

 

5                             En gros, il paraît y avoir trois objectifs que les municipalités cherchent à atteindre en obligeant les employés municipaux à résider dans les limites de leur territoire.  Il peut être utile de donner un aperçu des circonstances dans lesquelles un objectif peut être suffisamment impérieux et une obligation de résidence suffisamment proportionnelle à cet objectif pour respecter la norme imposée par l’art. 9.1.

 

6                             Le premier objectif invoqué est l’amélioration du rendement des employés municipaux et, par conséquent, de la qualité des services qu’ils fournissent aux résidents.  Selon l’appelante, les employés municipaux auront un meilleur rendement si on les oblige à résider dans les limites de la municipalité pour plusieurs raisons.  D’abord, ils seront mieux renseignés sur les problèmes et les besoins de la collectivité.  Ensuite, ils auront un plus grand intérêt personnel pour le bien‑être de la collectivité et, par le fait même, seront plus motivés dans leur travail.  De même, l’obligation faite aux employés municipaux de résider dans les limites de la collectivité leur insufflera plus de fierté, d’ardeur au travail et de loyauté.  Enfin, l’obligation de résidence à laquelle sont tenus les employés municipaux contribue à établir leur identité au sein de la collectivité, et ce facteur renforce à son tour la confiance des résidents dans l’administration municipale.

 


7                             Le juge La Forest conclut que l’objectif consistant à améliorer la qualité des services en encourageant une plus grande loyauté ne sera jamais assez impérieux pour justifier une obligation de résidence en vertu de l’art. 9.1.  Avec égards, je ne suis pas de cet avis.

 

8                             Selon moi, il peut y avoir des situations dans lesquelles cet objectif sera suffisant.  Cela dépendra des circonstances.  À cet égard, plusieurs facteurs sont pertinents.  La nature des fonctions exercées par l’employé visé est un facteur important.  Il est plus important d’encourager la loyauté des fonctionnaires de haut niveau qui sont chargés de prendre des décisions stratégiques, comme le maire ou les conseillers municipaux, que des employés de soutien ou du personnel accomplissant des tâches courantes.  Il semble raisonnable d’obliger les personnes qui prennent des décisions stratégiques touchant une collectivité à résider dans cette collectivité.  La taille, la population et les caractéristiques de la collectivité sont d’autres facteurs à prendre en considération.  Cet objectif est plus impérieux dans une petite ville ou une région rurale où les employés municipaux sont plus facilement reconnaissables que dans l’anonymat d’une grande ville.

 


9                             Le juge La Forest conclut que, même si l’objectif consistant à améliorer la qualité des services était suffisamment impérieux, on ne sait pas encore très bien si le fait d’obliger les employés à résider dans les limites de la municipalité permettrait d’atteindre cet objectif.  Bref, le juge La Forest doute qu’il existe un lien rationnel entre l’amélioration de la qualité des services et l’obligation de résidence.  Il conclut en outre que l’obligation de résidence ne sera jamais le moyen le moins attentatoire de réaliser cet objectif.  Avec égards, je ne pense pas que ce soit là une conséquence nécessaire et je doute qu’on puisse faire pareille affirmation d’une façon catégorique.  Les faits se rapportant à l’obligation de résidence détermineront le résultat.  Les impondérables de la vie et particulièrement ceux des municipalités empêchent de faire une telle généralisation.

 

10                           Le problème en l’espèce c’est qu’aucun élément de preuve convaincant n’appuie l’objectif consistant à améliorer les services et à encourager la loyauté au moyen d’une obligation de résidence.  L’intimée travaillait comme préposée aux télécommunications pour le service de police de Longueuil.  Vu ses fonctions, il est peu probable que le fait de l’obliger à vivre dans les limites de la ville de Longueuil améliorerait la qualité de son travail ou inspirerait plus de fierté aux résidents.  Au surplus, la ville de Longueuil est une municipalité urbaine ayant une population assez considérable et située dans la région métropolitaine de Montréal. Les limites de municipalités urbaines comme la ville de Longueuil ne sont pas nettement reconnaissa­bles vu le chevauchement des municipalités.  Il est très improbable que des membres de la collectivité locale reconnaissent un employé municipal occupant un poste comme celui de l’intimée.

 


11                           La stimulation de l’économie locale est le deuxième objectif souvent invoqué pour justifier l’obligation faite aux employés municipaux de vivre dans les limites de la municipalité.  Les employés municipaux qui résident dans la municipalité contribuent à l’économie locale en tant que consommateurs et à l’assiette fiscale municipale soit directement en tant que contribuables soit indirectement en tant que locataires.  Dans une certaine mesure, les contribuables de la municipalité verront le retour d’une partie de leurs impôts au bénéfice de la collectivité.  Le juge La Forest conclut qu’il ne s’agira jamais d’un objectif suffisamment impérieux pour justifier une atteinte à l’art. 5 en vertu de l’art. 9.1.  Je ne partage pas cette opinion.  La sensibilité de la collectivité à cette conclusion sera également une question de fait.  Il peut y avoir des cas dans lesquels cet objectif, eu égard aux faits, sera suffisamment important pour justifier une atteinte à l’art. 5.  Des considérations économiques et la reconnaissance des employés peuvent avoir plus d’importance dans une petite ville ou une collectivité rurale que dans une grande ville.  En l’espèce, cet objectif n’était appuyé par aucun élément de preuve lui donnant un caractère impérieux.

 

12                           Le troisième et dernier objectif invoqué pour justifier l’imposition de l’obligation de résidence est celui qui consiste à garantir que certains employés fournissant des services essentiels sont rapidement disponibles.  Une fois de plus, la question de savoir si cet objectif est suffisamment impérieux sera fonction des circonstances particulières de l’espèce.  La nature des fonctions de l’employé visé est un facteur important à prendre en considération.  Cet objectif sera suffisamment impérieux dans le cas du personnel affecté aux urgences comme les policiers, les pompiers et le personnel d’ambulance vu l’importance manifeste de garantir qu’ils sont en mesure de réagir promptement en cas de besoin urgent.  Il semble également évident qu’il existe un lien rationnel entre l’obligation qui est faite à ces employés de résider dans les limites de la municipalité et l’objectif visant à garantir qu’ils sont rapidement disponibles.  Il est impossible d’émettre des hypothèses précises, étant donné que même cette obligation peut ne pas être le moyen le moins attentatoire d’atteindre cet objectif, vu qu’on peut le réaliser simplement en obligeant les employés à vivre à une certaine distance.  Cet exemple montre qu’il faut présenter des éléments de preuve convaincants au soutien de cet objectif.

 


13                           Je conviens avec le juge La Forest que la preuve était insuffisante pour justifier l’obligation de résidence qui a été imposée à l’intimée en l’espèce sur la base de ce troisième objectif.  Comme le juge La Forest le fait remarquer, l’obligation de résidence a été imposée à tous les employés permanents de l’appelante.  Comme l’intimée travaillait à titre de préposée aux télécommunications pour le service de police et vu l’absence d’une justification de l’obligation de résidence, cette obligation est abusive dans les circonstances.

 

14                           Dans les circonstances particulières de l’espèce, aucun des objectifs mentionnés n’est suffisamment impérieux pour justifier l’atteinte au droit au respect de la vie privée garanti à l’intimée par l’art. 5 de la Charte québécoise, et je rejetterais le pourvoi.

 

Version française des motifs des juges La Forest, LHeureux-Dubé et McLachlin rendus par

 


15                      Le juge La Forest ‑‑ À notre époque, la faculté de prendre des décisions sans intervention extérieure malvenue se heurte de plus en plus à des contraintes.  Que cette situation découle de la modification de lorganisation sociale, du progrès technologique, de laction gouvernementale ou dune autre cause, elle a principalement comme effet de restreindre le champ des libertés individuelles.  Bien que les exigences de la vie en société sopposent, bien sûr, à ce que soit garanti à chacun le droit absolu dagir comme bon lui semble, la faculté fondamentale des individus de faire des choix essentiellement privés sans subir de restrictions inopportunes commande la protection de la loi, de manière que seules des considérations importantes puissent faire obstacle à son exercice.  La question cruciale que soulève le présent pourvoi est de savoir si cette sphère limitée dindépendance décisionnelle méritant protection juridique comprend le choix dun lieu pour établir sa demeure et, dans laffirmative, si dautres considérations importantes pourraient néanmoins avoir préséance.  Plus particulière­ment, la Cour doit déterminer si la municipalité appelante peut légitimement obliger, sous peine de congédiement, ses employés permanents -- y compris lintimée -- à vivre dans les limites territoriales de la ville et à y demeurer pendant toute la durée de leur emploi.  Le pourvoi principal soulève en outre la question préliminaire de lapplicabilité de la Charte canadienne des droits et libertés  aux municipalités.  Quant au pourvoi incident, il porte sur la question de savoir si des motifs dordre procédural sopposent à ce que lintimée puisse être indemnisée dune partie du préjudice quelle a subi après avoir été congédiée par lappelante pour ne pas s’être conformée à lobligation de résidence.

 

I.  Les faits

 

16                      Lintimée, Mme Michèle Godbout, a été embauchée par la municipalité appelante, la ville de Longueuil, comme employée auxiliaire, le 7 juin 1985.  Elle a dabord occupé un poste darchiviste, puis elle a travaillé comme préposée aux télécommunications pour le service de police.  Le 17 février 1986, Mme Godbout a dû, pour obtenir sa permanence, signer une déclaration dans laquelle elle sengageait à établir sa résidence principale à Longueuil et à y habiter tout le temps quelle travaillerait pour la municipalité.  La déclaration stipulait également que si elle quittait Longueuil, pour quelque raison que ce soit, elle pourrait être congédiée sans avis.  Le document signé par Mme Godbout est ainsi conçu:

 

déclaration de lieu de résidence habituelle

 

Je mengage, par la présente, à établir ma résidence habituelle sur le territoire et dans les limites de la Ville de Longueuil dans un délai maximum de seize (16) mois à compter de la date de mon embauchage.

 

Je mengage également, par la présente, à maintenir ma résidence habituelle sur le territoire et dans les limites de la Ville de Longueuil, pour toute la durée de mon emploi à la Ville de Longueuil.

 

Je comprends et jaccepte que le défaut de remplir les conditions ci‑haut décrites justifiera mon renvoi, sans autre avis.

 


Lobligation de résidence stipulée dans la déclaration était fondée sur la résolution CE 84‑1491, prise par le comité exécutif de la municipalité appelante le 23 octobre 1984.  Voici les extraits pertinents de cette résolution:

 

attendu que le Comité exécutif a pris connaissance du rapport du conseiller en personnel daté du 15 octobre 1984;

 

considérant les recommandations du directeur du personnel et du directeur général datées des 15 et 18 octobre 1984;

 

il est résolu unanimement:

 

dapprouver la formule «Déclaration de lieu de résidence habituelle» que la Direction du personnel devra faire signer par tous les nouveaux employés qui seront embauchés dans un poste régulier et dans le but de devenir permanents.

 

Le conseil municipal, par la résolution CM 84‑1286, datée du 7 novembre 1984, a adopté la résolution CE 84‑1491.

 

17                      Le 21 mai 1986, lintimée a obtenu sa permanence.  À peu près un an plus tard, et après avoir informé ses supérieurs de son intention, lintimée a acheté une maison dans la municipalité voisine de Chambly et y a emménagé avec son conjoint de fait.  Le 19 janvier 1988, le directeur du personnel de lappelante sest adressé à lintimée en vue de la persuader de revenir à Longueuil.  Cette dernière a refusé, et lappelante a mis fin à son emploi le 17 février 1988.  Lappelante reconnaît avoir congédié lintimée uniquement parce quelle avait déménagé hors de Longueuil.

 


18                      Lintimée a intenté une action devant la Cour supérieure du Québec pour obtenir des dommages‑intérêts et pour être réintégrée dans ses fonctions.  La Cour a rejeté laction avec dépens le 31 mars 1989: [1989] R.J.Q. 1511, 48 M.P.L.R. 307, 12 C.H.R.R. D/141.  Lappel interjeté devant la Cour dappel a été accueilli le 14 sep­tembre 1995, et cette cour a accordé des dommages‑intérêts de 10 763,47 $: [1995] R.J.Q. 2561, 31 M.P.L.R. (2d) 130, [1995] A.Q. no 686 (QL).  Lintimée a alors présenté une requête en rectification de lordonnance de la Cour dappel, soutenant que cette cour avait omis de statuer sur certains aspects de la demande de domma­ges‑intérêts.  La cour a accueilli la requête et modifié ses motifs le 15 novembre 1995: [1995] A.Q. no 874 (QL).  Elle na toutefois pas fait droit à la demande de recouvrement de lintimée concernant les dommages‑intérêts qui navaient pas été octroyés par la décision du 14 septembre.  Le 3 octobre 1996, notre Cour a autorisé lappelante à se pourvoir contre la décision quant au fond et a également permis à lintimée de former un pourvoi incident concernant la question des dommages‑intérêts: [1996] 3 R.C.S. xiv.

 

II.  Lhistorique des procédures judiciaires

 

A.  La Cour supérieure du Québec, [1989] R.J.Q. 1511

 

19                      Lintimée a soumis deux questions principales au juge Turmel:  a) les résolutions mettant en œuvre lobligation de résidence ont‑elles été régulièrement prises par le conseil municipal et b) même si elles lont été, cette obligation contrevient‑elle à la Charte canadienne , à la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, L.R.Q., ch. C‑12, ou aux deux, et est‑elle, de ce fait, inopérante?  Lappelante, qui avait dabord soumis certains arguments subsidiaires, les a par la suite abandonnés, et la Cour supérieure a entendu laffaire en considérant que les seules questions à trancher étaient celles que soulevait lintimée.

 


20                      Relativement à la première de ces questions, lintimée a avancé deux arguments.  Elle a plaidé, premièrement, que la Charte de la Ville de Longueuil, ne donnait pas au conseil municipal le pouvoir de prendre une résolution limitant le choix du lieu de résidence de ses employés.  Le juge Turmel, tout en reconnaissant que les lois régissant les municipalités déterminent les pouvoirs que celles‑ci peuvent exercer, a statué, aux pp. 1515 et 1516:

 

Toute corporation municipale [. . .] possède des pouvoirs réglementai­res, des pouvoirs administratifs et des pouvoirs ministériels.

 

Lengagement demployés, à moins de dispositions particulières, fait partie de lexercice du pouvoir administratif et, à ce titre, il est, comme tout acte administratif, sujet à discrétion de portée individuelle.  Les conditions et exigences pour postuler lemploi relèvent de cette discrétion.

 

Partant de ce principe, le juge Turmel a conclu que le conseil municipal de Longueuil avait le pouvoir dimposer une obligation de résidence et que, par conséquent, lintimée ne pouvait plaider labsence de compétence de la municipalité.

 

21                      Deuxièmement, lintimée a soutenu que la résolution CM 84‑1286 navait pas été prise conformément aux règles de procédure.  Le passage pertinent de cette résolution est ainsi conçu:

 

attendu que le Conseil a pris connaissance du procès‑verbal de la 107e assemblée du Comité exécutif . . .

 

il est [. . .] résolu unanimement:

 

De prendre acte du procès‑verbal de la 107e assemblée du Comité exécutif tenue le 23 octobre 1984 contenant ses décisions.  [Je souligne.]

 

Cest lart. 52.2 de la Charte de la Ville de Longueuil (modifiée par L.Q. 1982, ch. 81, art. 3) qui prévoit la procédure pour la prise de résolutions par le conseil municipal:

 


52.2  Toute demande, tout règlement ou tout rapport soumis par le comité exécutif doit, sauf prescription contraire, être approuvé, rejeté, amendé ou retourné par le vote de la majorité des membres du conseil présents à la séance.

 

Lintimée a prétendu que cette disposition nautorisait le conseil municipal qu’à «approuver», «rejeter», «amender» ou «retourner» les résolutions du comité exécutif et que les mots «prendre acte» employés dans la résolution CM 84‑1286 ne pouvaient être assimilés à aucune de ces mesures.  Le juge Turmel, concédant que le conseil municipal aurait pu employer un langage plus clair, a expliqué que lart. 52.2 obligeait le conseil («doit») à prendre à l’égard des résolutions du comité exécutif lune des quatre mesures qui y sont énumérées.  Concluant que les mots «prendre acte» ne constituaient ni un «rejet» ni un «amendement» ni un «renvoi», le juge Turmel a décidé quil ne pouvait sagir que dune approbation, et il a donc rejeté largument de lintimée.

 

22                      Relativement au deuxième argument principal de lintimée, le juge Turmel a commencé par examiner si lobligation de résidence imposée par lappelante  contrevenait aux art. 1, 3, 5 ou 6 de la Charte québécoise, lesquels sont ainsi libellés:

 

1.    Tout être humain a droit à la vie, ainsi qu’à la sûreté, à lintégrité et à la liberté de sa personne.

 

Il possède également la personnalité juridique.

 

3.    Toute personne est titulaire des libertés fondamentales telles la liberté de conscience, la liberté de religion, la liberté dopinion, la liberté dexpression, la liberté de réunion pacifique et la liberté dassociation.

 

5.    Toute personne a droit au respect de sa vie privée.

 

6.    Toute personne a droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens, sauf dans la mesure prévue par la loi.

 


Sans procéder à une longue analyse, le juge Turmel a décidé que les faits en cause n’établissaient pas quil y avait eu transgression de ces dispositions.  Il a signalé que lintimée aurait pu invoquer lart. 10 de la Charte québécoise (portant sur l’égalité et sur la discrimination fondée, entre autres, sur l’«état civil»), mais que même cet argument naurait pas été reçu en lespèce.

 

23                      Finalement, le juge Turmel a analysé largumentation fondée sur la Charte canadienne  et a expliqué que lintimée devait établir que la Charte était effectivement applicable avant de pouvoir prétendre que les droits que lui garantit ce texte avaient été enfreints.  Même si le juge Turmel a reconnu que les municipalités pouvaient être assimilées au Parlement ou aux législatures provinciales, dans la mesure où elles peuvent agir à titre «gouvernemental», il a conclu que lanalogie ne tenait qu’à l’égard de leur activité législative, à «caractère public».  Comme lappelante, en imposant lobligation de la résidence, accomplissait, selon lui, un acte à «caractère privé» (en qualité demployeur), le juge Turmel a statué que la Charte canadienne  ne sappliquait pas.

 


24                      Malgré cette conclusion, le juge Turmel sest prononcé, dans une opinion incidente, sur les arguments particuliers fondés sur les art. 7  et 15  de la Charte canadienne .  Relativement à lart. 7 , il a estimé que le droit à la «vie», à la «liberté» et à la «sécurité de sa personne» ne comprenait pas le «droit de travailler» -- le droit en cause en lespèce, selon lui -- et que, par conséquent, lintimée ne pouvait invoquer cette disposition.  En ce qui concerne lart. 15 , le juge Turmel a repris le raisonnement suivi par le juge Hoyt (maintenant Juge en chef) dans larrêt McDermott c. Nackawic (Town) (1988), 53 D.L.R. (4th) 150 (C.A.N.-B.), pour conclure que lintimée nappartenait à aucun groupe identifiable, contrairement à ce quexigeait la disposition, et que même si elle avait fait partie dun groupe identifiable, les faits n’établissaient pas quil y avait eu discrimination; il a donc décidé que lart. 15  ne sappliquait pas non plus.  Concluant à labsence de motifs pouvant fonder les prétentions de lintimée, il a rejeté son action avec dépens.

 

B.  La Cour dappel du Québec ‑- 14 septembre 1995, [1995] R.J.Q. 2561

 

(1)  Le juge Baudouin

 

25                      En Cour dappel, le juge Baudouin, qui a rédigé lessentiel du jugement, a commencé par expliquer que même si les deux principaux points soulevés en appel étaient les mêmes quen première instance, une autre question devait également être examinée:  celle de savoir si lobligation de résidence imposée par lappelante contrevenait à «lordre public judiciaire».  Il sest exprimé ainsi sur ce point, à la p. 2566:

 

La longueur un peu inhabituelle du délibéré devant notre cour est due tout dabord au fait quun point de droit majeur, à savoir lapplication à lespèce de la norme de lordre public judiciaire, na pas été développé et discuté à fond par les parties, ni dans leurs mémoires, ni dans leurs plaidoiries.  Notre cour a donc été obligée de le soulever proprio motu.

 

Le juge Baudouin a également signalé que les parties navaient pas examiné en profondeur la question de l’établissement du montant des dommages subis et que la Cour dappel avait aussi dû étudier minutieusement ce point pour statuer sur lappel.  Avant daborder ces autres points, toutefois, le juge Baudouin a examiné les questions initialement soumises au juge Turmel.

 


26                      Relativement à la validité des résolutions municipales, le juge Baudouin a souscrit à lopinion du juge Turmel selon laquelle lexpression «prendre acte» ne constituant ni un rejet ni un amendement ni un renvoi, il fallait conclure que le conseil municipal avait approuvé la résolution du comité exécutif.  En effet, le juge a statué, à la p. 2566:

 

Il est évident, en lespèce, que la décision du conseil municipal du 7 novembre 1984 ne saurait sinterpréter autrement que comme une approbation.  Or, celle‑ci na pas à être faite par lemploi dune formule sacramentelle, mais peut au contraire sinférer du contexte.

 

Il a, par conséquent, rejeté le premier des deux principaux arguments de lintimée.

 

27                      Le juge Baudouin a ensuite abordé la question de savoir si lobligation de résidence contrevenait à la Charte canadienne .  Il a expliqué, ainsi que lavait fait le juge Turmel, quil fallait dabord se demander si, compte tenu des faits, la Charte pouvait recevoir application.  À lexemple du juge de première instance, il a conclu que parce que la municipalité agissait à titre «privé» en imposant lobligation de résidence (en qualité demployeur de lintimée), ses actes ne seraient probablement pas assujettis à un examen fondé sur la Charte.  Il a toutefois jugé inutile de se prononcer sur ce point puisque, à son avis, les arguments invoqués par lintimée relativement à la Charte canadienne  ne pouvaient être retenus.  Il a dit ce qui suit, aux pp. 2567 et 2568:

 

L[intimée] invoque, en effet, au soutien de ses prétentions, larticle 15  et larticle 7 .  Elle invoque, en réalité, un droit au travail, droit quaucune disposition de la charte canadienne ne reconnaît formellement.  Le droit au travail est, en effet, de nature essentiellement économique et ne relève pas, à ce titre, du périmètre de protection accordée par la charte à larticle 15 .  Ensuite, selon une jurisprudence constante, ce droit ne saurait non plus être fondé sur larticle 7 :  lobtention ou la conservation dun travail ne met pas, en effet, en cause la protection de la vie, de la liberté ou de la sécurité de la personne.

 


Pour ces motifs, le juge Baudouin a rejeté les arguments fondés sur la Charte avancés  par lintimée.

 

28                      Relativement à la Charte québécoise, le juge Baudouin a dabord reconnu que la question préliminaire de lapplicabilité ne se posait pas parce que ce texte régit les rapports de droit privé tout comme les rapports entre le gouvernement et les citoyens.  Il a ensuite passé en revue chacun des arguments de lintimée.  Il a jugé, en premier lieu, que le droit à la «liberté» garanti par larticle premier nincluait pas le «droit au travail»; comme, selon lui, cest sur ce dernier droit que reposait largument de lintimée, il a conclu que larticle premier ne sappliquait pas.  De la même façon, il a jugé que lart. 3 ne sappliquait pas parce quil ne voyait aucun rapport entre les faits en cause et les libertés garanties par cette disposition.

 

29                      Même sil a conclu, en dernière analyse, que lart. 5 de la Charte  québécoise ne sappliquait pas non plus, il a analysé ce point plus en profondeur, faisant observer que le contenu précis de la notion de «vie privée» n’était pas encore entièrement défini.  Tout en reconnaissant que lart. 5 pouvait comprendre le droit à une sphère protégée dactivités personnelles, il nen a pas moins conclu, à la p. 2569, que lintimée ne pouvait invoquer cette disposition en lespèce:

 

En lespèce, je vois donc mal comment le choix dun lieu de résidence particulier pourrait faire partie du contenu de la vie privée dans le contexte sous étude ou comment le seul fait de faire connaître à des tiers lexistence de sa résidence pourrait constituer une telle atteinte.  Le concept de vie privée me paraît beaucoup plus [. . .] destiné à protéger ce qui fait partie de la vie intime de la personne, bref ce qui constitue un cercle personnel irréductible, à labri des indiscrétions.

 


Le juge Baudouin a ensuite décidé que lart. 6 ne sappliquait pas parce que lobligation de résidence nempêchait aucunement lintimée de jouir de ses biens ni den disposer librement.

 

30                      Ayant statué sur les questions soumises par les parties, le juge Baudouin a ensuite entrepris lexamen de la question de l’«ordre public» quil avait évoquée au début de ses motifs.  Il a commencé son analyse en énonçant deux principes élémentaires.  Suivant le premier, la clause imposant un lieu de résidence restreint les libertés fondamentales -- et peut donc porter atteinte à lordre public -- parce quelle limite la faculté de lemployé de choisir le lieu où il veut vivre.  Pour le juge Baudouin, ce principe nest quun corollaire de la règle générale voulant que les citoyens aient normalement (cest‑à‑dire, en labsence de considérations urgentes et prédominantes) le droit de vivre où bon leur semble.  Le second principe veut quil soit loisible à lemployé de renoncer librement à ce droit dans un contrat demploi.  Toutefois, il ny a pas eu renonciation «libre» en lespèce, selon le juge Baudouin, parce que la déclaration signée par lintimée équivaut à un contrat dadhésion dont les termes étaient entièrement dictés par lappelante.

 


31                      En se fondant sur ces deux principes, le juge Baudouin a conclu que lobligation de résidence porte atteinte à lordre public sauf si elle peut se justifier de façon plausible.  En lespèce, il a jugé quaucune des raisons avancées par lappelante n’était convaincante.  Plus précisément, il a écarté les arguments de lurgence et de la nécessité parce que le poste occupé par lintimée n’était pas essentiel au point de justifier une telle exigence.  Il a rejeté également largument selon lequel lobligation de résidence dans la municipalité a pour effet daméliorer les services municipaux parce que les employés connaissent mieux la municipalité, car selon lui, un employé pourrait très bien habiter dans une ville sans sy intéresser du tout tandis quun autre pourrait vivre hors de ses limites territoriales mais être plus sensibilisé à la collectivité et à ses besoins.  Finalement, il a jugé que parce quon ne pouvait présumer quune personne vivant dans la municipalité y dépenserait son argent, largument de la stimulation de l’économie locale ne pouvait justifier lobligation de résider dans la municipalité.  Estimant quaucune des justifications avancées par lappelante n’était satisfaisante, le juge Baudouin a conclu que lobligation de résidence en question était contraire à lordre public.

 

32                      Le juge Baudouin a accueilli lappel, déclaré les résolutions CE 84‑1491 et CM 84‑1286 nulles et non avenues et ordonné la réintégration demandée par lintimée.  Il a également octroyé à celle‑ci des dommages‑intérêts de 10 763,47 $, soit la perte financière subie entre le moment du congédiement et le procès en première instance.  Il a toutefois indiqué quaucune preuve nayant été présentée à l’égard du préjudice subi entre le procès et lappel, le montant des dommages‑intérêts ne pouvait être déterminé pour cette période; il a précisé que bien que les règles de procédure civile applicables permettent au demandeur d’établir le montant des  dommages au moment de lappel ou à tout moment avant le prononcé du jugement en appel, lintimée ne sest jamais prévalue de cette possibilité.  Il a jugé en outre que rien ne justifiait que lintimée soit autorisée à présenter des observations orales sur la question des dommages‑intérêts au cours de lappel -- une requête à cet effet avait été rejetée pendant laudience parce que cette mesure aurait été inéquitable envers lappelante -- ou à renvoyer cette question à la Cour supérieure.  Le juge Baudouin na donc rendu aucune ordonnance concernant les dommages subis par lintimée entre le procès et lappel.

 


(2)  Le juge Gendreau

 

33                      Le juge Gendreau a approuvé la solution apportée au litige par le juge Baudouin, mais il a plutôt conclu, citant le jugement majoritaire quil avait rendu dans laffaire Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73 (C.A.), que lobligation de résidence portait atteinte au droit à la vie privée garanti par lart. 5 de la Charte québécoise.

 

(3)  Le juge Fish

 

34                      Le juge Fish a souscrit, en substance, aux motifs du juge Baudouin.  Sa seule réserve portait sur le fait que, selon lui, il n’était pas nécessaire dexaminer les arguments fondés sur la Charte québécoise.

 

C.  La Cour dappel du Québec -- 15 novembre 1995

 

35                      Après la communication des motifs, le 14 septembre 1995, lintimée a présenté une requête en rectification du dispositif du jugement, dans laquelle elle a soutenu, en particulier, que le jugement lui‑même ne renfermait aucune ordonnance expresse concernant les dommages quelle avait subis entre le procès en première instance et le prononcé du jugement dappel -- par souci de commodité, je les appellerai «dommages‑intérêts ultérieurs» -- et elle a demandé à la cour de rendre une ordonnance lui octroyant des dommages‑intérêts à ce titre.

 


36                      La Cour dappel, après examen de la requête, a jugé que lintimée avait raison stricto sensu daffirmer que la cour navait pas statué formellement sur la demande de dommages‑intérêts ultérieurs.  Elle a donc accueilli la requête et ordonné que les motifs rendus le 14 septembre soient modifiés pour y ajouter la conclusion suivante:

 

rejette, parce quinexécutoire, la conclusion de lavis dappel qui se lit ainsi:

condamner la défenderesse [. . .] à indemniser la demanderesse [. . .] de toutes pertes salariales et autres subies depuis cette date jusquau jour de la réintégration, déduction faite de ce quelle a gagné ailleurs. . .

 

Il appert du libellé de la conclusion additionnelle que la cour a refusé doctroyer à lintimée les dommages‑intérêts ultérieurs quelle demandait.

 


37                      Dans ses brefs motifs, la Cour dappel a simplement répété trois conclusions formulées par le juge Baudouin dans lappel principal.  En premier lieu, elle a repris lobservation du juge Baudouin selon laquelle il aurait été facile pour lintimée d’établir le montant des dommages-intérêts ultérieurs à tout moment avant le prononcé du jugement dappel, mais quelle ne lavait pas fait, et elle a expliqué quil ne convenait pas de permettre à cette dernière de corriger aussi tardivement la situation.  En deuxième lieu, elle a répété la conclusion du juge Baudouin voulant que même si lintimée avait proposé d’être entendue au sujet du montant des dommages lors de laudition de lappel (ou d’être crue à son affidavit), il aurait été irrégulier dautoriser cette démarche car lappelante navait reçu les documents relatifs à cette question que deux jours auparavant et naurait donc pas été prête à répondre aux prétentions de lintimée.  Finalement, la cour a réitéré quelle rejetait la demande de renvoi de la question des dommages à la Cour supérieure, parce que le pouvoir de rendre une telle ordonnance ne devait sexercer que dans des circonstances exception­nelles.  Selon la Cour dappel, les motifs de larrêt prononcé exposaient clairement toutes ces conclusions, et leur répétition ne visait qu’à confirmer la décision de la cour de ne pas accorder les dommages‑intérêts ultérieurs à lintimée.

 

III.  Les questions en litige

 

38                      Les parties soumettent divers arguments à notre Cour relativement à la validité de lobligation de résidence imposée par lappelante.  Jestime que les principales questions soulevées par ces arguments -- que je me propose dexaminer en détail dans les présents motifs -- peuvent être formulées ainsi:

 

(1)a)   La Charte canadienne  sapplique‑t‑elle en lespèce?

 

b)        Dans laffirmative, lobligation de résidence imposée par lappelante porte‑t‑elle atteinte au droit à la liberté garanti par lart. 7  de la Charte canadienne ?

 

c)        Dans laffirmative, latteinte est‑elle portée en conformité avec les principes de justice fondamentale?

 

(2)a)   Lobligation de résidence imposée par la municipalité appelante porte‑t‑elle atteinte au droit à la vie privée protégé par lart. 5 de la Charte québécoise?

 

b)        Dans laffirmative, latteinte se justifie‑t‑elle en vertu de lart. 9.1 de la Charte québécoise?

 


39                      Lappelante soulève également, dans le pourvoi principal, la question de savoir si la Cour dappel a commis une erreur en rendant son jugement rectificatif.  Pour simplifier les choses, toutefois, jai résolu de traiter de ce point dans lexamen du pourvoi incident.  Les questions qui seront examinées relativement au pourvoi incident peuvent donc être formulées de la façon suivante:

 

(1)  La Cour dappel du Québec a‑t‑elle commis une erreur en rendant son jugement rectificatif du 15 novembre 1995?

 

(2)  La Cour dappel du Québec a‑t‑elle commis une erreur:

 

a) en refusant dautoriser lintimée à présenter des éléments de preuve concernant les dommages‑intérêts ultérieurs pendant laudition de lappel;

 

b) en ne demandant pas aux parties de soumettre de nouveaux arguments concernant la demande de dommages‑intérêts ultérieurs;

 

c) en ne renvoyant pas la question des dommages‑intérêts ultérieurs à la Cour supérieure du Québec?

 


IV.  Analyse

 

A.  Le pourvoi

 

(1)  Questions préliminaires

 

40                      Avant daborder les questions énoncées ci‑dessus, jestime nécessaire dexposer brièvement deux autres points soumis par les parties, qui tous deux ont été examinés assez en détail par les juridictions inférieures.  Le premier porte sur la question de savoir si lappelante a compétence pour imposer une obligation de résidence comme celle qui est en cause en lespèce.  Lintimée prétend en effet que les résolutions CE 84‑1491 et CM 84‑1286 sont ultra vires, donc nulles, parce que ni la loi régissant lappelante, la Charte de la Ville de Longueuil, ni la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, ne confèrent à cette dernière le pouvoir dimposer une obligation générale de résidence.  À lappui de cette affirmation, lintimée souligne que lal. 65d) de la Loi de police, L.R.Q., ch. P‑13, prévoit expressément le pouvoir dimposer une obligation de résidence aux membres des corps de police locaux.  Elle prétend que lattribution de ce pouvoir précis permet de conclure quil nexiste pas de pouvoir général analogue dimposer une obligation de résidence à tous les employés municipaux.  Lappelante riposte en invoquant lart. 52.13 de la Charte de la Ville de Longueuil (modifiée par L.Q. 1982, ch. 81, art. 3), lequel est ainsi conçu:

 

52.13 Le greffier, le trésorier et les chefs de services et leurs adjoints, sauf le gérant, sont nommés par le conseil sur rapport du comité.  Ce rapport peut être amendé ou rejeté à la majorité de tous les membres du conseil.  Sur rapport du comité exécutif, le conseil peut, par le vote de la majorité absolue de ses membres, suspendre ces officiers, diminuer leur traitement ou les destituer.

 

Le conseil nomme aussi, sur rapport du comité, les autres officiers ou employés permanents.


Les employés temporaires sont nommés par le comité exécutif.  [Je souligne.]

 

Lappelante, soulignant que le conseil municipal a le pouvoir dembaucher les employés permanents, affirme que ce pouvoir comporte nécessairement celui de déterminer les conditions et modalités de lemploi permanent.  Pour elle, lobligation de résidence nest quune condition de lemploi permanent de lintimée et, par conséquent, le pouvoir de limposer relève du champ de compétence de la municipalité.

 


41                      La deuxième question préliminaire concerne la notion dordre public, que le juge Baudouin a abordée le premier dans les motifs de larrêt de la Cour dappel.  Lappelante soutient que le juge Baudouin a commis une erreur en analysant cette question sans tenir compte des art. 1379 et 1437 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, lesquels traitent respectivement des contrats dadhésion et des clauses abusives.  Selon lappelante, ces dispositions délimitent la portée de lordre public en matière de relations contractuelles, et lon ne saurait invoquer la notion dordre public sans sy reporter.  Elle ajoute que même sil était possible danalyser cette notion en faisant abstraction des art. 1379 et 1437 C.C.Q., il sagissait en lespèce de lordre public de «protection» (par opposition à une règle «impérative») et que, par conséquent, lintimée pouvait librement renoncer, si elle le jugeait bon, à la protection qui lui était offerte; voir B. Lefebvre, «Quelques considérations sur la notion dordre public à la lumière du Code civil du Québec», dans Développements récents en droit civil (1994), 149, aux pp. 149 à 160.  Lintimée prétend au contraire que premièrement, la notion dordre public ne se limite pas au texte des art. 1379 et 1437 C.C.Q. et, deuxièmement, que même si tel était le cas, lobligation de résidence en cause constituerait quand même une clause abusive au sens de lart. 1437 C.C.Q.  En conséquence, lintimée affirme que le juge Baudouin avait raison de conclure que lobligation de résidence contrevenait à lordre public et, de ce fait, était nulle.

 

42                      Dans leur argumentation écrite, les parties ont amplement développé ces deux arguments, ce qui se comprend vu les motifs des juges majoritaires de la Cour dappel.  Jestime toutefois, compte tenu des conclusions auxquelles je parviens au sujet de la Charte canadienne  et de la Charte québécoise, quil nest nécessaire  dexaminer au fond ni la question de lultra vires ni celle de lordre public, et je mabstiens dexprimer quelque opinion que ce soit à ce sujet.  Plutôt, je procéderai directement à lexamen des questions exposées ci‑dessus.

 

(2)  Question 1:  Lobligation de résidence contrevient‑elle à lart. 7  de la Charte canadienne ?

 

a)  Lapplicabilité de la Charte canadienne 

 

43                      Lorsquune partie se réclame de la Charte canadienne , il importe, naturellement, de sassurer que celle‑ci sapplique bien dans les faits.  Cest le par. 32(1) de ce texte de loi qui en définit la portée; il est ainsi rédigé:

 

32. (1)       La présente charte sapplique:

 

a)  au Parlement et au gouvernement du Canada, pour tous les domaines relevant du Parlement, y compris ceux qui concernent le territoire du Yukon et les territoires du Nord‑Ouest;

 

b)  à la législature et au gouvernement de chaque province, pour tous les domaines relevant de cette législature.

 


Citant cette disposition ainsi que la jurisprudence issue de son application, lappelante a repris le raisonnement quelle avait tenu devant la Cour supérieure et devant la Cour dappel concernant lapplication de la Charte.  Elle a fait valoir, essentiellement, que si dans laccomplissement de leurs actes «publics» ou «gouvernementaux» telle  la prise de règlements, les municipalités peuvent être assujetties à un examen fondé sur la Charte, elles nen sont pas moins soustraites à son application en ce qui concerne les «actes privés», comme l’établissement des conditions et modalités demploi de leurs employés.  Affirmant quen imposant lobligation de résidence elle fixait une condition demploi et accomplissait un «acte privé», lappelante a soutenu que la Charte canadienne  ne sappliquait pas du tout en lespèce.  En dépit du succès quil a connu devant les juridictions inférieures, jestime que cet argument nest pas bien fondé.  Je ne pourrais mieux expliquer les raisons dune telle opinion quen passant brièvement en revue la jurisprudence pertinente de notre Cour relative au champ dapplication de la Charte canadienne .

 


44                      Cest probablement dans les arrêts McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229, et dans les pourvois connexes, Harrison c. Université de la Colombie‑Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451, Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570, et Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483, quon retrouve lanalyse la plus complète de la question de lapplicabilité de la Charte.  Dans ces pourvois, notre Cour devait déterminer, notamment, si les politiques de retraite obligatoire adoptées par des universités et collèges (dans les affaires McKinney, Harrison et Douglas) et par un hôpital (dans laffaire Stoffman) pouvaient donner lieu à un examen fondé sur la Charte.  En reprenant et développant lopinion exprimée par le juge McIntyre dans larrêt charnière SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573 (selon laquelle la Charte canadienne  sapplique au Parlement, aux législatures provinciales et aux entités exerçant des fonctions exécutives (ou «administratives») du gouvernement mais non à des parties privées), les juges majoritaires ont statué, dans les arrêts McKinney, Harrison et Stoffman, que les faits ne donnaient pas ouverture à lapplication de la Charte, car les établissements dont les politiques étaient contestées n’étaient pas eux-mêmes de nature gouvernementale et navaient pas adopté ces politiques en exécution dun programme gouvernemental ni à titre gouvernemental.

 

45                      Dans larrêt Douglas, par contre, les mêmes juges majoritaires ont conclu que la Charte canadienne  sappliquait à la politique de retraite obligatoire en cause, parce que la loi constitutive de l’établissement faisait de celui‑ci une simple émanation du gouvernement.  Jai exposé les distinctions qui existaient entre les arrêts McKinney et Harrison, dune part, et larrêt Douglas, dautre part, aux pp. 584 et 585 de ce dernier arrêt:

 

Comme sa loi constitutive lindique clairement, le collège est un mandataire de la Couronne établi par le gouvernement pour mettre en œuvre une politique gouvernementale.  Bien que le gouvernement puisse permettre au conseil du collège dexercer un certain pouvoir discrétionnaire, il nen demeure pas moins que les membres du conseil sont nommés à titre amovible par le gouvernement et que celui‑ci peut en tout temps réglementer le fonctionnement du collège par loi.  En résumé, il fait simplement partie de lappareil gouvernemental tant dans la forme que dans les faits.  Par conséquent, dans lexécution de ses fonctions, le collège exécute des actes gouvernementaux, et je ne vois aucune raison de ne pas inclure dans cela les mesures prises envers les personnes quil embauche pour exécuter ces fonctions.  Son statut est tout à fait différent de celui des universités dans les pourvois connexes McKinney [. . .] et Harrison [. . .] qui, bien quelles soient considérablement réglementées et subventionnées par le gouvernement, sont essentiellement des organismes autonomes.  Par conséquent, les actions du collège dans la négociation et lapplication de la convention collective entre le collège et lassociation sont celles du gouvernement aux fins de lart. 32 de la Charte.  Par conséquent, la Charte sapplique à ces activités.

 


46                      Des considérations analogues à celles qui fondaient lanalyse de lapplicabilité de la Charte dans larrêt Douglas ont été abordées dans Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de lOntario, [1991] 2 R.C.S. 211.  Il fallait principalement déterminer si une disposition dune convention collective obligeant lappelant à acquitter une cotisation même sil n’était pas membre du syndicat intimé contrevenait à la liberté dexpression et dassociation garantie par la Charte, dans la mesure où ces cotisations servaient au financement de buts politiques précis déterminés par le syndicat.  En examinant la question de savoir si cette disposition pouvait faire lobjet dun examen fondé sur la Charte, jai conclu au nom des juges majoritaires que, de par sa loi habilitante, lemployeur de lappelant, le Conseil des gouverneurs des collèges darts appliqués et de technologie de lOntario, était essentiellement de nature gouvernementale.  Dressant un parallèle avec larrêt Douglas, jai écrit, aux pp. 311 et 312:

 

Il sagissait dans cette affaire, comme en lespèce, dune convention collective conclue entre le collège et lassociation (un syndicat en vertu de la loi applicable).  En vertu de la Loi, le ministre de l’Éducation exerçait sur le collège un certain degré de contrôle sapparentant étroitement à celui quexerce le Ministre sur le Conseil dans le présent pourvoi.  Il est vrai que, dans larrêt Douglas, la loi constitutive du collège le désignait expressément comme un mandataire de la Couronne, tandis que la Loi en lespèce confère simplement au Ministre le pouvoir de régir les collèges et de bénéficier, à cette fin, de «laide» du Conseil.  Mais la réalité est la même.  Le gouvernement, par lentremise du Ministre, y possède un pouvoir similaire de «contrôle routinier ou régulier», pour reprendre lexpression utilisée par notre Cour à la majorité dans les pourvois connexes à larrêt Douglas, Harrison [. . .] et Stoffman. . .

 

Les juges majoritaires ont donc statué que le Conseil des gouverneurs était assujetti à la Charte.

 


47                      La comparaison entre les arrêts McKinney, Harrison et Stoffman dun côté et les arrêts Douglas et Lavigne, de lautre, fait ressortir clairement ce qui me paraît être un principe important de lapplicabilité de la Charte canadienne  à des entités autres que le Parlement, les législatures provinciales ou les gouvernements fédéral ou provinciaux:  lorsque ces entités sont en réalité de nature «gouvernementale» -- en raison, par exemple, du degré de contrôle gouvernemental dont elles font lobjet ou de la nature gouvernementale des fonctions quelles exécutent -- elles ne peuvent se soustraire à lexamen fondé sur la Charte.  En dautres termes, lart. 32  est de portée assez large pour englober toutes les entités qui sont essentiellement de nature gouvernementale et son champ dapplication ne se limite pas aux seuls organismes qui font officiellement partie de la structure gouvernementale fédérale ou provinciale.  Cela ne veut pas dire, bien sûr, que la Charte ne sapplique quaux entités (autres que le Parlement, les législatures provinciales et les gouvernements fédéral ou provinciaux) qui sont de nature gouvernementale.  Il se peut très bien, en effet, que des entités données soient assujetties à un examen fondé sur la Charte relativement à certaines fonctions gouvernementales quelles accomplissent, même si, intrinsèquement, ces entités ne peuvent être correctement décrites comme «gouvernementales»; voir, par exemple, Re Klein and Law Society of Upper Canada (1985), 50 O.R. (2d) 118 (C. div.), à la p. 157, où le juge Callaghan, sexprimant au nom de la majorité, a statué que même si le Barreau du Haut‑Canada n’était pas lui‑même une entité de nature gouvernementale, il pouvait néanmoins être assujetti à la Charte relativement à lexécution de fonctions assimilables à des fonctions gouvernementales.  Cela signifie simplement que lorsquon peut correctement dire dune entité quelle est de «nature gouvernementale», ses activités pourront être examinées en fonction de la Charte.  Cest pourquoi la Charte sest appliquée au collège Douglas (dans larrêt Douglas) et au Conseil des gouverneurs (dans larrêt Lavigne); ces organismes étaient entièrement contrôlés par le gouvernement et étaient essentiellement des émanations de la législature provinciale qui les avait créés.  Comme on ne pouvait par ailleurs porter le même jugement sur les établissements en cause dans les arrêts McKinney, Harrison et Stoffman (et comme aucun deux ne mettait en œuvre un programme ou une politique gouvernemental déterminé en adoptant son régime de retraite obligatoire), la Charte ne sappliquait pas à eux.


 

48                      Naturellement, le texte du par. 32(1)  prévoit explicitement la possibilité que la Charte canadienne  sapplique à des entités autres que le Parlement, les législatures provinciales ou les gouvernements fédéral et provinciaux, car les entités faisant lobjet dun contrôle gouvernemental ou exécutant des fonctions véritablement gouvernementales ressortissent elles-mêmes aux «domaines relevant» de lassemblée législative qui les a créées.  Dun point de vue pratique, en outre, il est tout à fait sensé dinterpréter lart. 32  comme incluant dautres entités gouvernementales que celles qui y sont expressément énumérées.  Si la Charte devait en effet ne sappliquer quaux organismes faisant institutionnellement partie du gouvernement et non à ceux qui sont de nature gouvernementale (ou qui accomplissent des actes gouvernementaux) dans les faits, le gouvernement fédéral et les provinces pourraient facilement se soustraire aux obligations que la Charte leur impose en octroyant certains de leurs pouvoirs à dautres entités et en leur faisant exécuter des fonctions ou appliquer des politiques qui sont, en réalité, gouvernementales.  Autrement dit, le Parlement, les législatures provinciales et la branche exécutive des gouvernements fédéral ou provinciaux nauraient qu’à créer des organismes distincts deux et à leur conférer le pouvoir dexécuter des fonctions gouvernementales pour échapper aux contraintes que la Charte impose à leurs activités.  De toute évidence, cette façon de faire réduirait indirectement la portée de la protection prévue par la Charte dune manière que le législateur pourrait difficilement avoir voulue et entraînerait des conséquences pour le moins indésirables.  En effet, compte tenu de leur importance fondamentale, les droits garantis par la Charte doivent être protégés contre toute tentative visant à en réduire indûment la portée ou à échapper complètement aux obligations qui en découlent.

 


49                      Je rappelle, en passant, une importante observation formulée dans les arrêts examinés ci‑dessus, au sujet de la définition de la notion de «gouvernement».  Le simple fait quune entité exécute des fonctions quon peut vaguement qualifier de «publiques» ne signifie pas en soi que lorganisme en cause est de nature «gouvernementale».  Cest pourquoi, dans larrêt McKinney, jai tenu, sur le sujet précis de la distinction existant entre lapplicabilité de la Charte et lassujettissement des organismes publics au contrôle judiciaire, les propos suivants, à la p. 268:

 

On na pas contesté que les universités sont des organismes créés par la loi qui fournissent un service public.  Comme telles, certaines de leurs décisions peuvent être soumises au contrôle judiciaire, mais elles ne deviennent pas pour autant partie du gouvernement au sens de lart. 32 de la Charte. [. . .] Bref, ce qui justifie lexercice de la compétence de surveillance des tribunaux judiciaires est non pas le fait que les universités font partie du gouvernement, mais le fait que ce sont des décideurs publics.  [Je souligne.]

 

Pour que la Charte canadienne  sapplique à une institution autre que le Parlement, les législatures provinciales et les gouvernements fédéral et provinciaux, il faut que lentité accomplisse véritablement des actes pouvant être correctement qualifiés de «gouvernementaux» et non pas simplement de «publics».  Les facteurs permettant de conclure à lexécution de «fonctions gouvernementales» laissent peu de place à l’à priori.  Il nen reste pas moins que «[l]e critère de lobjet public est simplement inadéquat» et que ce «nest tout simplement pas le critère quimpose lart. 32 », comme je lai précisé dans larrêt McKinney, à la p. 269.

 


50                      Après avoir énoncé ce que je considère être les principes directeurs, je passe maintenant à lexamen des questions relatives à lapplication de la Charte soulevées par le présent pourvoi.  Il sagit principalement de déterminer si la Charte canadienne  sapplique aux municipalités comme lappelante, et lanalyse à laquelle jai procédé jusquici mamène inexorablement à conclure quelle sapplique.  Si la Cour na pas jusqu’à présent entériné expressément une telle proposition, elle la du moins approuvée indirectement, ne serait‑ce quen soumettant des règlements municipaux à la Charte sans examiner explicitement la question de lapplicabilité; voir Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084.  Au surplus, non seulement lopinion selon laquelle les municipalités sont assujetties à la Charte est‑elle sensée, elle est aussi entièrement compatible avec la jurisprudence dont il vient d’être question.  Effectivement, on ne peut faire autrement que de voir les municipalités comme des «entités gouvernementales», même si elles sont institutionnellement distinctes des gouvernements provinciaux qui les ont créées.  Plusieurs considérations fondent cette conclusion.

 

51                      Premièrement, les conseils municipaux sont élus démocratiquement par les citoyens et doivent leur rendre compte de la même façon que le Parlement et les législatures provinciales sont responsables devant leur électorat respectif.  Cela me paraît, en soi, indiquer très fortement (mais peut‑être pas de façon déterminante) quil sagit de «gouvernements» au sens requis.  Deuxièmement, les municipalités jouissent dun pouvoir général de taxation qui, pour ce qui est de déterminer si on peut légitimement les considérer comme des entités «gouvernementales», ne se distingue pas des pouvoirs de taxation que le Parlement ou les provinces exercent.  Un troisième et important facteur est que les municipalités ont le pouvoir d’établir des règles de droit, de les appliquer et de les faire respecter dans les limites dun territoire déterminé.  Cest pourquoi dans larrêt McKinney, sans trancher expressément la question de savoir si les municipalités étaient de fait assujetties à la Charte, je nen ai pas moins affirmé, à la p. 270:

 


. . . je suis daccord avec la Cour dappel pour dire que si la Charte vise les municipalités, cest parce que les municipalités exercent une fonction purement gouvernementale.  Elles adoptent des règles qui ont force de loi auprès du public en général et prévoient des peines pour ceux qui y contreviennent . . . [Je souligne.]

 

Finalement, et de façon plus importante, les municipalités sont des créatures des provinces dont elles tirent leur pouvoir de légiférer; cest‑à‑dire quelles exercent des pouvoirs et des fonctions confiés par les législatures provinciales dont ces dernières devraient autrement se charger.  Comme la Charte canadienne  sapplique incontestablement aux législatures et aux gouvernements provinciaux, elle ne peut que sappliquer aussi, selon moi, aux entités quils investissent de pouvoirs gouvernementaux relevant de leur compétence, sinon les provinces pourraient (de la manière décrite précédemment) éviter tout simplement lapplication de la Charte en attribuant certains pouvoirs aux municipalités.

 

52                      Ce dernier point a fait lobjet dun examen assez approfondi dans la décision Re McCutcheon and City of Toronto (1983), 41 O.R. (2d) 652 (H.C.).  Le juge Linden (maintenant juge de la Cour dappel fédérale), statuant justement sur la question de savoir si les municipalités étaient assujetties à la Charte, a écrit, à la p. 662:

 

[traduction] Lavocat des intimés souligne que lart. 32 , qui prévoit que la Charte sapplique au Parlement et au gouvernement du Canada et à la législature et au gouvernement de chaque province, ne fait pas expressément mention des gouvernements municipaux et de leurs règlements.  Il prétend que les gouvernements municipaux n’étant pas expressément mentionnés au par. 32(1), la Charte ne sapplique pas à eux . . .

 


Cette conclusion ne tient pas, car elle permettrait de tourner la Charte en déléguant des pouvoirs à un organisme nappartenant pas au gouvernement du Canada ou dune province.  Cette possibilité nest pas compatible avec la teneur du par. 32(1)  selon lequel les autorités subordonnées (les gouvernements du Canada et de chaque province) ne peuvent faire ce que leurs mandants (le Parlement ou les législatures provinciales) ne peuvent faire eux‑mêmes.  Il faut nécessairement que des subordonnés de rang encore moins élevé, comme les municipalités, soient pareillement assujettis à la Charte.

 

Le juge Linden a ajouté plus loin, à la p. 663:

 

[traduction] Bien que les municipalités constituent, pour certaines fins, un niveau de gouvernement distinct, elles ne jouissent daucun statut constitutionnel; elles sont simplement des «créatures des législatures» qui nont aucune existence indépendante de la législature ou du gouvernement dune province.  Ainsi, comme les législatures et les gouvernements provinciaux, elles sont assujetties à la Charte, et leurs règlements et autres actes doivent être considérés, pour lapplication du par. 32(1) , comme des actes du gouvernement provincial qui les a créées.

 

Bien que jaie quelques réserves à qualifier les provinces de «mandants» des municipalités (dans la mesure où les municipalités remplissent des mandats politiques distincts et ne sont donc pas véritablement des «mandataires» de la province), je suis généralement daccord avec lessentiel des commentaires du juge Linden.

 


53                      Jajouterais une dernière remarque.  Cette solution semble en tout point compatible avec le statut juridique traditionnel des municipalités comme organismes gouvernementaux.  Avant ladoption de la Charte canadienne , les tribunaux avaient jugé que les pouvoirs conférés aux municipalités par les provinces se limitaient à la prise de règlements «raisonnables», ce qui avait eu comme effet général de prévenir lempiétement des municipalités sur les droits individuels;  voir Ville de Montréal c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368, R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650, et R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674, où les règlements en cause ont été déclarés ultra vires (en totalité ou en partie) parce quils établissaient des distinctions déraisonnables entre diverses catégories de personnes.  Voir également Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91 (C. div.), aux pp. 99 et 100, le juge en chef Lord Russell of Killowen, et City of Halifax c. Read, [1928] R.C.S. 605, aux pp. 612 et 613, le juge Newcombe.  Bien que les règlements en cause dans ces dernières affaires aient été jugés valides, il ressort clairement des passages cités que la thèse du caractère raisonnable sert à protéger les droits individuels.  À l’ère de la Charte, il nest que juste que le «caractère raisonnable» sapprécie en fonction de ce que prévoit la Charte au sujet des droits individuels.  Toute tentative dune législature pour rédiger une loi municipale de façon à permettre à une municipalité de porter atteinte aux droits garantis par la Charte irait elle‑même, il me semble, à lencontre de lobjet de la Charte.

 

54                      Ma façon de voir la relation entre les municipalités et les provinces est en outre étayée, je crois, par le raisonnement sous‑tendant larrêt Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038.  Dans ce pourvoi, notre Cour devait déterminer, notamment, si la Charte canadienne  sappliquait aux ordonnances discrétionnaires dun arbitre désigné sous lautorité de la loi.  Rendant jugement pour la Cour sur cette question, le juge Lamer (maintenant Juge en chef) a écrit, aux pp. 1077 et 1078:

 

Le fait que la Charte sapplique à lordonnance rendue par larbitre en lespèce ne fait, à mon avis, aucun doute.  Larbitre est en effet une créature de la loi; il est nommé en vertu dune disposition législative et tire tous ses pouvoirs de la loi.  La Constitution étant la loi suprême du pays et rendant inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit, il est impossible dinterpréter une disposition législative attributrice de discrétion comme conférant le pouvoir de violer la Charte à moins, bien sûr, que ce pouvoir soit expressément conféré ou encore quil soit nécessairement implicite [. . .] Une disposition législative conférant une discrétion imprécise doit donc être interprétée comme ne permettant pas de violer les droits garantis par la Charte.  En conséquence, un arbitre exerçant des pouvoirs délégués na pas le pouvoir de rendre une ordonnance entraînant une violation de la Charte. . . [Je souligne.]

 


Bien que les questions relatives à lapplication de la Charte soulevées par la présente espèce soient loin d’être identiques à celles qui se posaient dans larrêt Slaight, on peut trouver aux deux affaires une caractéristique commune prédominante qui éclaire lanalyse, savoir le fait que les arbitres du travail (comme celui de larrêt Slaight) et les municipalités (comme lappelante) exercent tous des pouvoirs gouvernementaux qui leur ont été attribués par lassemblée législative compétente.  À nen pas douter, la nature et la portée de ces pouvoirs ne sont pas les mêmes.  Le pouvoir qui avait été délégué à larbitre, dans larrêt Slaight, était le pouvoir discrétionnaire de rendre des ordonnances afin de régler des différends en matière de travail.  Les municipalités, quant à elles, disposent du pouvoir discrétionnaire beaucoup plus large, d’établir et de mettre en application des règles ayant force de loi dans un territoire déterminé.  Dans les deux cas, toutefois, leur pouvoir procède en définitive du gouvernement per se et, par conséquent, lentité en cause sera assujettie à lapplication de la Charte comme le gouvernement lui‑même le serait, sil exécutait les fonctions conférées.

 


55                      Je crois donc fermement, pour toutes ces raisons, que la Charte canadienne  sapplique aux municipalités.  Lappelante, toutefois, fait valoir que la Charte ne devrait pas sappliquer parce que lactivité en cause -- limposition de lobligation de résidence -- est un acte «privé» et non «gouvernemental».  Comme je lai déjà indiqué, je ne puis accepter cette distinction.  Les moyens choisis par la municipalité pour donner corps à ses politiques ne peuvent mettre ses activités à labri dun examen fondé sur la Charte.  Tous les pouvoirs des municipalités sont dorigine législative et tous revêtent un caractère gouvernemental (voir lextrait précité de larrêt Slaight).  À mon avis, lacte accompli par une entité de nature gouvernementale est nécessairement «gouvernemental» et ne saurait être légitimement considéré comme «privé».  Jai exposé les raisons qui motivent cette prise de position dans larrêt Lavigne, précité, où (comme je lai déjà mentionné) jai statué au nom des juges majoritaires quune disposition dune convention collective -- une clause contractuelle, donc -- était assujettie à un examen fondé sur la Charte parce que lorganisme chargé de négocier lentente (le Conseil des gouverneurs) était lui‑même essentiellement de nature gouvernementale.  À la p. 314 de larrêt, jai écrit:

 

On a également soutenu que la Charte ne sapplique pas au gouvernement lorsquil exerce des activités qui sont [. . .] [traduction] «privées, commerciales, contractuelles ou non publiques par nature»À mon avis, cet argument doit être rejeté.  Dans le monde daujourdhui, il est irréaliste de penser que les relations entre les gouvernants et les gouvernés sont régies seulement par le modèle traditionnel du législateur et du citoyen assujetti à la loi.  Nous ne voulons plus dun gouvernement qui se cantonne dans son rôle traditionnel de législateur; nous nous attendons à ce quil stimule et préserve le bien‑être économique et social de la collectivité.  Ainsi, les activités gouvernementales qui sont formellement des opérations «commerciales» ou «privées» sont en réalité des expressions de la politique gouvernementale, quil sagisse de lappui donné à une région ou à une industrie donnée ou de lamélioration de la compétitivité internationale globale du Canada.  La question qui se pose dans ce contexte est celle‑ci: pourquoi notre souci de voir le gouvernement se conformer aux principes énoncés dans la Charte ne s’étendrait‑il pas à ces aspects de son mandat contemporain?  Affirmer que la Charte ne vise que le gouvernement en tant que législateur revient à interpréter notre Constitution à la lumière dune conception de gouvernement dépassée depuis longtemps même avant ladoption de la Charte.

 

Ce raisonnement est tout aussi applicable aux municipalités, telle lappelante, quil l’était au Conseil des gouverneurs dans larrêt Lavigne.  Je conclus donc que la Charte canadienne  sapplique à lobligation de résidence visée en lespèce.

 


56                      Il convient dajouter une dernière observation.  Comme je lai déjà expliqué, le refus dassujettir à un examen fondé sur la Charte des entités agissant à titre gouvernemental permettrait aux gouvernements d’échapper à la Charte en conférant des pouvoirs gouvernementaux à des organismes non gouvernementaux.  Il me paraît clair que la même situation peut se produire si toutes les activités des entités de nature gouvernementale (ou des gouvernements eux‑mêmes, dailleurs) ne sont pas soumises à un examen fondé sur la Charte, y compris celles qui pourraient vraisemblablement être qualifiées de «privées» si elles étaient accomplies par une entité non gouvernementale.  En termes simples, il serait possible pour un gouvernement ou une entité exerçant des fonctions gouvernementales de contourner la Charte non seulement en conférant certains pouvoirs à dautres entités mais également en s’écartant, dans la réalisation des projets gouvernementaux, du mécanisme traditionnel daction gouvernementale, savoir ladoption formelle de lois coercitives.  Dans larrêt Douglas, jai analysé cette question, aux pp. 585 et 586:

 

Même si lassociation intimée a donné son accord à la convention collective, cela ne change rien au fait que le gouvernement la conclue en vertu dun pouvoir conféré par la loi et quelle était ainsi une mesure gouvernementale.  On ne peut tolérer que le gouvernement poursuive des politiques qui violent les droits reconnus par la Charte au moyen de contrats et dententes conclus avec dautres personnes ou organismes.  Le moyen est transparent si lon pense à un contrat gouvernemental qui établirait une discrimination fondée sur la race plutôt que sur l’âge.

 

On peut faire le même raisonnement dans le présent pourvoi.  Dans lhypothèse où la Charte ne sappliquerait pas à toutes les activités des entités gouvernementales, les résolutions municipales imposant lobligation de résidence aux employés permanents de lappelante ne seraient pas assujetties à la Charte, tandis que limposition de la même obligation par lintermédiaire du mécanisme formel de la réglementation, le serait.  Les problèmes que suscite une telle solution sont suffisamment évidents pour rendre superflue toute explication supplémentaire.

 


57                      Je suis davis que lanalyse qui précède permet adéquatement de trancher la question de lapplication de la Charte en lespèce.  Pour les motifs que jai exposés, lobligation de résidence imposée par lappelante -- laquelle pourrait légitimement être considérée comme une condition demploi «privée» si elle avait été mise en œuvre par une entité non gouvernementale -- est susceptible dexamen sous le régime de la Charte dans la mesure où la municipalité appelante est de nature gouvernementale et, à ce titre, est assujettie, quant à toutes ses activités, à lapplication de la Charte.  Comme je lai déjà mentionné, lintimée soutient essentiellement, relativement à la Charte, que lobligation de résidence porte atteinte au droit à la liberté garanti par lart. 7 , dune manière non conforme avec les principes de justice fondamentale.  Voyons maintenant les questions soulevées par cet argument.

 

b)  Le droit à la liberté reconnu à lart. 7 

 

58                      Avant même de pouvoir déterminer sil a été porté atteinte aux droits de lintimée garantis par lart. 7  sans que les règles de justice fondamentale aient été respectées, il faut établir que la protection octroyée par cette disposition s’étend bien au droit dont elle se réclame.  Par souci de commodité, je reproduis ici lart. 7 :

 

7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit quen conformité avec les principes de justice fondamentale.

 


Lintimée soutient que le droit à la «liberté» garanti par lart. 7  comprend le droit de prendre des décisions fondamentalement personnelles sans intervention de l’État, et que le choix dun lieu pour établir sa demeure fait partie des décisions ainsi protégées.  Lappelante, dont la thèse est reprise par le procureur général du Québec, mis en cause, a tenté de réfuter cet argument de deux façons.  Elle a plaidé dabord que le droit que lintimée fait valoir dans les faits nest pas celui de choisir un lieu pour établir sa demeure, mais plutôt un droit économique de la nature du «droit de travailler», lequel nest pas protégé par la garantie de liberté énoncée à lart. 7 .  Subsidiairement, lappelante a affirmé que même si le droit revendiqué est celui de choisir librement un lieu pour établir sa demeure, ce droit nest pas protégé non plus sous le régime de lart. 7 .  Ni lun ni lautre de ces arguments ne peuvent être retenus, selon moi.

 

59                      Jestime que le premier argument de lappelante nappelle pas un long traitement.  Il devrait être clair que le succès de cet argument repose sur la prémisse voulant que lintimée ait mal qualifié le droit à l’égard duquel elle invoque la protection de la Charte, une question qui se distingue substantiellement de celle de savoir si les droits économiques sont effectivement protégés par la garantie de liberté énoncée à lart. 7 .  Ainsi, pour imposer sa thèse relative à lart. 7  en arguant que les droits économiques ne sont pas compris dans le droit à la liberté, lappelante doit dabord établir que le droit en question, est bien, comme elle le prétend, un droit économique de la nature du «droit de travailler» et non, comme le soutient lintimée, le droit de décider librement où établir sa demeure.

 

60                      Je reconnais que quelques décisions judiciaires américaines portant expressément sur la contestation dexigences municipales en matière de résidence appuient cette thèse jusqu’à un certain point.  Dans la décision Ector c. City of Torrance, 514 P.2d 433 (1973), par exemple, le juge Mosk de la Cour suprême de la Californie a examiné la constitutionnalité dune obligation de résidence imposée à lappelant, bibliothécaire municipal, par la ville intimée.  Confirmant la décision de la Cour supérieure de rejeter la demande de lappelant, le juge Mosk a cité la décision Kennedy c. City of Newark, 148 A.2d 473 (N.J. 1959), et a exprimé ce qui suit, aux pp. 437 et 438:

 


[traduction] [L]appelant nous demande en effet de reconnaître lexistence du droit fondamental de «choisir en paix» son lieu de résidence.  Nous ne sommes pas fermés à cet objectif à la Thoreau, bien quil nous paraisse, en cette époque daménagement du territoire, de zonage et de contrôles environnementaux, de plus en plus difficile à atteindre.  Quoi quil en soit, comme le juge en chef Weintraub (New Jersey) la expliqué, dans ce type daffaire:  «La question nest pas de savoir si chacun peut vivre où il lentend; il sagit plutôt de déterminer si chacun peut vivre où il lentend tout en exigeant d’être employé par le gouvernement.» [. . .]  Aucun «droit fondamental» semblable nest prévu, expressément ni implicitement, dans la Constitution, et il nappartient pas aux tribunaux de créer des droits fondamentaux constitutionnels dans le but de garantir l’égalité de protection de la loi.  [Je souligne; citation omise.]

 

La Cour suprême des États‑Unis semble avoir pris une position semblable dans laffaire McCarthy c. Philadelphia Civil Service Commission, 424 U.S. 645 (1976).  Elle devait déterminer si un règlement de la ville de Philadelphie était inconstitution­nel parce quil portait atteinte au droit du demandeur de se déplacer dun État à lautre.  Décrivant la position du demandeur, la cour a jugé, aux pp. 646 et 647, en rejetant sa demande, quil tentait de faire reconnaître [traduction] «le droit constitutionnel d’être employé par la ville de Philadelphie tout en vivant ailleurs».  (Je souligne; en italique dans loriginal.)

 


61                      À la lumière de ces commentaires, largument avancé par lappelante peut, à première vue, paraître fondé.  En lanalysant de plus près, toutefois, on saperçoit que cet argument -- de même que la thèse qui semble avoir été retenue dans les décisions américaines que je viens de citer -- est vicié.  En tentant de faire invalider lobligation de résidence qui lui est imposée, lintimée ne cherche pas, comme le prétend lappelante, à faire reconnaître subrepticement lexistence dun «droit d’être employée» par la ville de Longueuil qui serait constitutionnellement protégé.  Elle soutient plutôt quelle ne devrait pas être empêchée de décider  librement où elle souhaite vivre -- cette faculté a, selon elle, statut de droit protégé par la Constitution -- simplement parce quelle a choisi de gagner sa vie en travaillant pour la municipalité appelante.  Sa position me paraît claire, dans la mesure où elle ne prétend pas que le fait même de son congédiement porte atteinte au droit à la liberté garanti par lart. 7 , mais où elle conteste plutôt le motif invoqué pour justifier ce congédiement, cest‑à‑dire lobligation de résidence elle‑même.  En dautres termes, le grief réel de lintimée nest pas simplement son congédiement, mais plutôt le fait quelle a été renvoyée parce quelle sest prévalue du droit (quelle prétend) constitutionnellement protégé de choisir comme elle lentend son lieu de résidence.  Je suis convaincu, au vu de ces éléments, quaucune notion de «droit à lemploi» constitutionnel ni aucun autre «droit économique» ninterviennent dans largument de lintimée fondé sur la Charte, et je rejetterais toute prétention contraire de lappelante.

 

62                      Après avoir accepté lopinion de lintimée voulant que le droit dont elle se réclame soit en fait le droit de choisir un lieu pour établir sa demeure, je dois encore examiner le second argument de lappelante, savoir que même un droit de cette nature -- bien distinct de toute notion de droit économique -- nest pas compris dans la garantie de liberté inscrite à lart. 7 .  Encore une fois, je ne puis donner raison à lappelante.  Jestime en effet que lappréciation correcte de la portée du droit à la liberté reconnu par cette disposition milite fortement en faveur de la conclusion contraire.  Je men explique.

 


63                      Dans le récent pourvoi B. (R.) c. Childrens Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315, notre Cour devait notamment déterminer si le droit à la liberté garanti par lart. 7  comprenait le droit, pour les parents, de prendre des décisions concernant les soins médicaux à donner à leurs enfants.  Plus précisément, il fallait, en plus de statuer sur un argument fondé sur lal. 2a)  de la Charte canadienne , trancher la question de savoir si les parents appelants (qui étaient Témoins de Jéhovah) pouvaient se réclamer dun droit constitutionnel de faire des choix définitifs relativement au traitement médical de leur fille afin dempêcher les autorités médicales dordonner, en application des pouvoirs dont elles étaient investies par la Child Welfare Act, R.S.O. 1980, ch. 66, quune transfusion de sang lui soit administrée.  Rédigeant pour moi‑même et pour les juges LHeureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin, jai examiné en détail les divers principes sur lesquels devrait reposer selon moi linterprétation de lart. 7 , soulignant que cette disposition devait être interprétée en fonction des valeurs exprimées par lensemble de la Charte (comme notre Cour la dabord exposé dans larrêt R. c. Lyons, [1987] 2 R.C.S. 309, et la répété à de nombreuses reprises), et non pas simplement en fonction de celles qui sont énoncées par les autres dispositions qualifiées de «garanties juridiques».  Mentionnant plus particulièrement les motifs du juge en chef Dickson dans les arrêts R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, et R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, dans lesquels le sens du mot «liberté» employé à larticle premier et à lal. 2a)  a été analysé, jai conclu ce qui suit, à la p. 368:

 

La jurisprudence précitée nous offre une indication importante de ce que signifie le concept de liberté.  Dune part, la liberté nest pas synonyme dabsence totale de contrainte [. . .] La liberté de lindividu de faire ce quil entend doit, dans toute société organisée, être assujettie à de nombreuses contraintes au nom de lintérêt commun.  L’État a certes le droit dimposer de nombreuses formes de restrictions au comportement individuel et ce ne sont pas toutes les restrictions qui feront lobjet dun examen fondé sur la Charte.  Dautre part, la liberté ne signifie pas simplement labsence de toute contrainte physique.  Dans une société libre et démocratique, lindividu doit avoir suffisamment dautonomie personnelle pour vivre sa propre vie et prendre des décisions qui sont dimportance fondamentale pour sa personne.  [Je souligne; citations omises.]

 

Dans larrêt B. (R.), jai conclu, au vu des faits, que le droit revendiqué par les parents appelants était compris dans la sphère dautonomie individuelle protégée mais que, dans les circonstances, latteinte au droit n’était pas contraire aux principes de justice fondamentale.  Jai donc statué que lart. 7  navait pas été enfreint.

 


64                      Je signale en passant que, dans les motifs conjoints quils ont rendus dans larrêt B. (R.) (auxquels le juge Cory a souscrit), les juges Iacobucci et Major ne semblent pas différer davis avec moi sur la portée de la garantie énoncée à lart. 7 .  Bien que mes collègues, dans les circonstances de ce pourvoi, aient été en désaccord avec la conclusion voulant que les parents appelants jouissent du droit constitutionnel de décider ce qui constituait un traitement médical approprié pour leur enfant (puisque selon eux, la portée de ce droit devait être délimitée en tenant explicitement compte des droits opposés de lenfant à la vie et à la sécurité de sa personne), ils nont pas remis expressément en question lidée que le droit à la liberté garanti par lart. 7  dépasse la simple notion dabsence de contrainte physique et protège une sphère limitée dautonomie personnelle dans laquelle il est ordinairement interdit à l’État de pénétrer.  De fait, ils ont affirmé, à la p. 431:

 

Nous remarquons que le juge La Forest conclut que la «liberté» comprend le droit des parents de jouer un rôle dans l’éducation de leur enfant.  En fait, la «liberté» peut très bien permettre aux parents de choisir entre différentes formes également efficaces de traitement médical pour leurs enfants, mais nous ne jugeons pas nécessaire de résoudre cette question ici, et cela, parce quà supposer, sans en décider, que la «liberté» ait une telle portée, elle ne va certainement pas jusqu’à protéger les appelants en lespèce.  Larticle 7  ne permet simplement pas aux parents de passer outre au droit de lenfant à la vie et à la sécurité de sa personne.  [Souligné dans loriginal; italiques ajoutés.]

 

Le juge Sopinka non plus na pas expressément écarté ma conception de la portée du droit à la liberté protégé à lart. 7 .  Il a plutôt estimé quil ny avait pas lieu de statuer sur ce point dans larrêt B. (R.) puisque, dans les faits, les principes de justice fondamentale navaient pas été enfreints.

 


65                      Il convient de signaler que mon opinion concernant la portée du droit à la liberté trouve un appui considérable dans les motifs exposés par le juge Wilson dans larrêt R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30.  Dans ce pourvoi, mon ancienne collègue a brièvement exprimé lavis que le droit à la liberté garanti par lart. 7  ne se limite pas à la liberté physique mais comprend également les notions fondamentales de dignité humaine, dautonomie individuelle et de vie privée.  Dans ses motifs, elle écrit effectivement, à la p. 166:

 

[U]n aspect du respect de la dignité humaine sur lequel la Charte est fondée est le droit de prendre des décisions personnelles fondamentales sans intervention de l’État.  Ce droit constitue une composante cruciale du droit à la liberté.  La liberté, comme nous lavons dit dans larrêt [Singh c. Ministre de lEmploi et de lImmigration, [1985] 1 R.C.S. 177], est un terme susceptible dune acception fort large.  À mon avis, ce droit, bien interprété, confère à lindividu une marge dautonomie dans la prise de décisions dimportance fondamentale pour sa personne.

 

Jai explicitement approuvé ce passage aux pp. 368 et 369 des motifs collectifs que jai rédigés dans larrêt B. (R.), en soulignant que je souscrivais depuis longtemps à lopinion qui y était exprimée.  Dans larrêt R. c. Beare, [1988] 2 R.C.S. 387, rendu peu de temps après larrêt Morgentaler, jai même écrit, à la p. 412, que j’étais «enclin à admettre» la proposition voulant que lart. 7  englobe le droit à la vie privée.  En outre, comme je lai expliqué dans larrêt B. (R.), la vaste majorité de la jurisprudence américaine sur le sujet appuie lopinion selon laquelle le droit à la liberté ne sentend pas que de la liberté physique;  voir, par exemple, Meyer c. Nebraska, 262 U.S. 390 (1923), et Pierce c. Society of Sisters, 268 U.S. 510 (1925).

 


66                      Lanalyse qui précède ne fait que répéter mon opinion générale selon laquelle la protection du droit à la liberté garanti par lart. 7  de la Charte  s’étend au droit à une sphère irréductible dautonomie personnelle où les individus peuvent prendre des décisions intrinsèquement privées sans intervention de l’État.  Comme les propos que jai tenus dans larrêt B. (R.) lindiquent, je nentends pas par là, je le précise, que cette sphère dautonomie est vaste au point denglober toute décision quun individu peut prendre dans la conduite de ses affaires.  Une telle opinion, en effet, irait à lencontre du principe fondamental que jai formulé au début des présents motifs et dans les motifs de larrêt B. (R.), selon lequel nul ne peut, dans une société organisée, prétendre à la garantie de la liberté absolue dagir comme il lui plaît.  Jestime même que cette sphère dautonomie ne protège pas tout ce qui peut, même vaguement, être qualifié de «privé».  Je suis plutôt davis que lautonomie protégée par le droit à la liberté garanti par lart. 7  ne comprend que les sujets qui peuvent à juste titre être qualifiés de fondamentalement ou dessentiellement personnels et qui impliquent, par leur nature même, des choix fondamentaux participant de lessence même de ce que signifie la jouissance de la dignité et de lindépendance individuelles.  Comme je lai déjà mentionné, jai exprimé, dans larrêt B. (R.), lopinion voulant que les décisions des parents quant aux soins médicaux administrés à leurs enfants appartiennent à cette catégorie limitée de sujets fondamentalement personnels.  À mon avis, le choix dun lieu pour établir sa demeure est, de la même façon, une décision essentiellement privée qui tient de la nature même de lautonomie personnelle.

 


67                      À mon avis, cest en examinant quelques‑unes des considérations extrêmement personnelles qui déterminent souvent le choix du lieu où une personne  décide de vivre que lon perçoit le mieux le bien‑fondé de cette position.  Le choix dun endroit particulier pour établir sa demeure peut dépendre, pour certains, de sa proximité du lieu de travail et, pour dautres, de sa proximité de la campagne, dun secteur commercial, dune institution religieuse quils fréquentent ou dun centre médical où ils sont traités.  De la même façon, des personnes pourront choisir, pour des raisons qui leur tiennent à cœur, de vivre à un endroit parce quelles attachent du prix à sa valeur historique ou à ses caractéristiques culturelles; daucuns, encore, voudront habiter à proximité de membres de leur famille ou damis proches, alors que dautres pourront fixer leur choix afin de réduire leurs dépenses, de prendre soin de parents malades ou, comme en lespèce, de poursuivre une relation personnelle.  De tels facteurs montrent bien, à mon avis, que le choix du lieu où lon veut vivre est un acte fondamentalement personnel qui fait intervenir lessence même des valeurs individuelles régissant lorganisation des affaires privées de chacun.  Autrement dit, le type de considérations que je viens de mentionner met en évidence la nature essentiellement privée du choix dun lieu pour établir sa demeure.  À mon avis, l’État ne devrait pas être autorisé à simmiscer dans ce processus décisionnel privé, à moins que des motifs impérieux ne justifient son intervention.

 

68                      En outre, non seulement le choix du lieu de résidence repose‑t‑il souvent sur des considérations intimement personnelles, mais il peut également avoir un effet déterminant sur la qualité même de la vie privée.  Le mémoire de lintimée aborde brièvement ce point:

 

Cest la résidence qui détermine lenvironnement humain et social dans lequel lindividu et sa famille évoluent:  nature du voisinage, école fréquentée par les enfants, cadre de vie, services et environnement, etc.  La résidence conditionne donc, à cet égard, toute la vie de lindividu ainsi que son évolution.

 


Je considère que la possibilité de déterminer son cadre de vie et, par conséquent, de faire des choix en rapport avec dautres questions très personnelles (touchant notamment la vie de famille, l’éducation des enfants et les soins apportés à des êtres chers) est inextricablement liée à la notion dautonomie personnelle que je viens d’évoquer.  Pour dire les choses simplement, le choix du lieu où lon veut vivre  dépend, pour chacun, de sa situation sociale et économique particulière mais, encore plus, de ses aspirations, préoccupations, valeurs et priorités.  Compte tenu de toutes ces considérations, je conclus donc que le choix dun lieu pour établir sa demeure appartient à la catégorie limitée des décisions méritant une protection constitutionnelle.

 

69                      Le fait que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47, auquel le Canada a adhéré en 1976, protège expressément le droit de choisir un lieu pour établir sa demeure étaye cette opinion.  Le paragra­phe 12(1) de ce pacte, qua invoqué lintimée, est ainsi libellé:

 

                                                          article 12

1. Quiconque se trouve légalement sur le territoire dun État a le droit dy circuler librement et dy choisir librement sa résidence.

 

Bien que le paragraphe (3) de cette disposition prévoie que les États peuvent restreindre ce droit pour les raisons y précisées, il nen reste pas moins quil sagit dun droit consacré dans le pacte comme garantie fondamentale.  Comme notre Cour a reconnu la valeur de persuasion des pactes internationaux dans la définition de la portée des droits garantis par la Charte (voir, par exemple, Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, à la p. 348, le juge en chef Dickson (dissident), cité avec approbation dans larrêt Slaight, précité, aux pp. 1056 et 1057), je considère que larticle 12 renforce ma conclusion voulant que le droit de décider où établir sa demeure fasse partie de la sphère irréductible dautonomie personnelle protégée par la garantie de liberté énoncée à lart. 7 .

 


70                      Les motifs à lappui de ma conclusion selon laquelle le droit revendiqué par lintimée constitue effectivement une composante du droit à la liberté ayant été exposés, il ne reste qu’à examiner, relativement à lart. 7  de la Charte canadienne , si latteinte au droit de lintimée de choisir le lieu où elle veut vivre -- par limposition de lobligation de résidence -- est conforme aux principes de justice fondamentale.  Janalyserai cette question en détail dans la prochaine partie des présents motifs, mais avant, il me faut préciser que je considère cette obligation comme une «atteinte», au sens requis par lart. 7 , bien que lappelante ait prétendu le contraire.  Quoique cette dernière nait pas formulé ses arguments précisément en ces termes, elle a essentielle­ment soutenu que même si lart. 7  protège le droit de choisir un lieu pour établir sa demeure, les faits en cause ne constituent pas une «atteinte» parce que lintimée a renoncé à ce droit lorsquelle a signé la déclaration de résidence.  Autrement dit, lappelante fait valoir que limposition de lobligation de résidence na pas «porté atteinte» au droit de lintimée de décider où elle veut vivre parce que cette dernière a choisi de signer la déclaration de résidence et a, de ce fait, renoncé à tout droit de cette nature auquel elle aurait autrement pu prétendre.

 

71                      Si les faits étayaient cette assertion, largument de lappelante soulèverait la question de savoir sil est même possible de renoncer au droit constitutionnel de choisir le lieu où lon veut vivre en tant qu’élément du droit à la liberté.  Notre Cour a certes reconnu, dans dautres contextes, quil était possible de renoncer à certains droits constitutionnels;  voir, par exemple, les arrêts Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, et R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588, traitant tous deux de lal. 11b), ainsi que larrêt R. c. Richard, [1996] 3 R.C.S. 525, portant sur lal. 11d).  Je ne crois pas, toutefois, quil soit nécessaire en lespèce dexaminer cette question car jestime que, même en supposant quil soit légitimement possible de renoncer au droit de choisir le lieu où lon veut vivre, les faits en cause nautorisent pas à conclure quil y a eu renonciation en lespèce.

 


72                      En effet, les prétentions de lappelante au sujet de la renonciation sont loin d’être convaincantes car elles ne tiennent pas compte du fait que lintimée navait pas dautre choix que de se plier à lobligation de résidence si elle voulait obtenir son statut demployée permanente de la municipalité.  Il est de la nature de la renonciation quelle soit exprimée librement pour être valable.  En lespèce, toutefois, lappelante a soumis lalternative suivante à lintimée:  elle pouvait quitter  son poste (ou continuer à occuper un emploi temporaire) ou elle pouvait accéder à la permanence en sengageant à maintenir sa résidence à Longueuil pendant la durée de son emploi.  Dans un article intitulé «An Intermediate Standard for Equal Protection Review of Municipal Residence Requirements» (1982), 43 Ohio St. L.J. 195, aux pp. 210 et 211, T. A. Hampton décrit bien le dilemme que pose une telle situation:

 

[traduction] Cest probablement limposition dun choix inéquitable qui forme le nœud du grief dun employé:  le fonctionnaire municipal doit déterminer sil attache plus de prix à son travail ou à son foyer.  Sil choisit de protéger son emploi, il perd non seulement le droit de continuer à habiter dans un logement particulier, mais celui de résider dans lenvironnement de son choix -- souvent dans le voisinage damis ou de membres de sa famille, ou près dune église, d’écoles ou dassociations aux activités desquelles il participe.  Sil opte plutôt pour son milieu de vie, il doit renoncer à la possibilité de postuler ou de conserver un emploi désiré.

 

Bien que lauteur de ces lignes ait analysé les droits protégés par la Constitution des États‑Unis, je suis davis que son commentaire est également pertinent en lespèce.  Tout simplement, lintimée na pas eu la possibilité de négocier la clause obligatoire de résidence et, par conséquent, on ne peut à toutes fins utiles considérer quelle a renoncé librement à son droit de choisir le lieu où elle veut vivre.  Pour parler en civiliste, lacquiescement exprimé par la signature de la déclaration de résidence équivalait pratiquement à lacceptation dun contrat dadhésion (comme le juge Baudouin la conclu dans son analyse de la question de lordre public), et ne peut ainsi être valablement interprété comme une renonciation.

 


73                      Lappelante soutient subsidiairement que, même si lintimée na pas renoncé à son droit en signant la déclaration de résidence, elle la fait plus tard en ne redéménageant pas à Longueuil lorsquun représentant de la municipalité lui a présenté cette option.  Cet argument, comme le précédent, ne peut être retenu.  De fait, il faudrait, pour le recevoir, conclure que la tentative explicite de lintimée pour affirmer son droit de choisir le lieu où elle veut vivre en refusant de se conformer à lobligation de résidence serait en quelque sorte assimilable à une renonciation à ce droit.  Autrement dit, ce serait dénaturer complètement les faits en cause.  Les arguments invoqués par lappelante à lappui de la thèse de la renonciation étant rejetés pour les motifs que je viens dexposer, jaborde maintenant lexamen de la dernière question soulevée par largument fondé sur lart. 7  quavance lintimée.

 

c)  Les principes de justice fondamentale

 


74                      Aux termes de lart. 7 , une atteinte au droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne par l’État ne contrevient à la Charte canadienne  que sil y a manquement aux «principes de justice fondamentale».  Au cours des années qui ont suivi ladoption de la Charte, notre Cour a maintes fois été appelée à interpréter cette expression afin de déterminer si, dans des cas donnés, il y avait effectivement eu contravention à la Charte.  Au début, se posait la question de savoir si les principes de justice fondamentale comportaient un élément matériel en plus des garanties prévues par les principes de justice naturelle ou d’équité procédurale.  Notre Cour a tranché cette question dans larrêt Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; tous les juges de la formation saisie du pourvoi ont convenu que les principes de justice fondamentale ne se limitaient pas aux règles procédurales mais comprenaient également un élément matériel.  Cela signifiait que les atteintes au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, pour résister à un examen fondé sur la Charte, doivent être «fondamentalement justes» non seulement sur le plan procédural mais également quant aux buts visés en conformité avec les préceptes fondamentaux de notre processus judiciaire et de notre système juridique en général;  voir Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., à la p. 512; Beare et Lyons, précités.

 


75                      Les arrêts qui ont suivi le Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B. ont établi clairement que, compte tenu, en particulier, de la possibilité dun examen au fond, le sens de lexpression justice fondamentale, dans un pourvoi donné, dépend à la fois de la nature du droit revendiqué en vertu de lart. 7  et de celle de la prétendue violation;  voir Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869, à la p. 884.  Notre Cour a souvent jugé approprié, dans le cadre de cette démarche contextuelle, de définir le principe ou lensemble de principes régissant le pourvoi particulier dont elle était saisie.  Ainsi, dans Lyons, précité, laccusé contestait certaines dispositions autorisant lapplication dune peine de détention pour une période indéterminée à des contrevenants déclarés délinquants dangereux et prétendait quelles portaient atteinte au droit à la liberté garanti par lart. 7 .  Rendant jugement au nom des juges majoritaires, jai expliqué, à la p. 327, que pour déterminer si les dispositions en litige portaient atteinte à lart. 7 de façon non conforme aux principes de justice fondamentale, il fallait examiner «[l]es préceptes fondamentaux de la politique en matière pénale qui animent la pratique législative et judiciaire au Canada et dans dautres ressorts de common law».  De la même façon, dans larrêt Beare, précité, notre Cour a examiné si la prise obligatoire des empreintes digitales des personnes accusées dun crime mais non encore condamnées portait atteinte au droit à la liberté reconnu à lart. 7 .  Rédigeant les motifs, unanimes cette fois, de la Cour, jai conclu (à la p. 403) que les principes de justice fondamentale applicables dans ce contexte comprenaient les «principes [. . .] et [l]es politiques qui ont animé la pratique législative et judiciaire dans le domaine» de la prévention du crime et de lapplication de la loi.

 

76                      Toutefois, tout comme notre Cour a appuyé sur des principes et des politiques déterminés les analyses effectuées dans des cas donnés, elle a aussi reconnu que lexamen «[d]es principes de justice fondamentale» comporte souvent une opération plus générale de pondération des droits constitutionnels individuels et des intérêts opposés de l’État.  En dautres termes, il est apparu que la détermination de la question de savoir si, dans un cas particulier, les principes de justice fondamentale avaient été respectés non seulement requérait d’évaluer latteinte en cause en fonction des principes particuliers applicables à lespèce mais permettait également de se demander, plus généralement, sil était possible dans les circonstances de porter atteinte de façon justifiable au droit particulier à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne revendiqué en lespèce, compte tenu des intérêts ou des buts visés par latteinte.  Je considère que lapplication de ce critère d’évaluation dans lexamen de laspect de lart. 7  relatif à la justice fondamentale est tout à fait sensé et parfaitement compatible avec lobjet et la portée de cette disposition, car lidée que les droits individuels puissent, dans certaines circonstances, être subordonnés à des intérêts collectifs réels et impérieux constitue elle‑même un précepte fondamental de notre système juridique autour duquel sarticulent nos convictions juridiques les plus profondes.  Il nest que de consulter la Charte elle‑même pour sen persuader.  Sous la forme quelle prend à lart. 7 , la notion de pondération des droits individuels et des intérêts collectifs elle‑même exprime ce quon peut à bon droit qualifier de «principe de justice fondamentale» qui, sil est respecté, peut former la base de la justification dune atteinte de l’État à un droit constitutionnel qui serait, autrement, intouchable.

 


77                      Plusieurs décisions de notre Cour indiquent, je crois, que le critère d’évaluation dont je fais état recueille ladhésion comme élément de lexamen portant sur la justice fondamentale requis par lart. 7 .  Par exemple, dans Beare, précité, la Cour a soupesé le droit à la liberté de laccusé, dune part, et lintérêt de l’État, dautre part, à «doter la force policière de moyens adéquats et raisonnables dinvestigation du crime», à la p. 404, et elle a statué, à lunanimité, que la pratique consistant à soumettre à la prise dempreintes digitales les accusés qui nont pas encore été condamnés ne contrevenait pas aux principes de justice fondamentale.  Dans larrêt Rodriguez c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519, le juge Sopinka (sexprimant au nom des juges majoritaires) a tenu les propos suivants, aux pp. 592 et 593:

 

Je ne peux souscrire à lopinion [. . .] selon laquelle il ny a pas lieu de considérer lintérêt de l’État pour identifier les principes de justice fondamentale dans le présent pourvoi.  Notre Cour a affirmé que, pour établir ces principes, il est nécessaire de pondérer les intérêts de l’État et ceux de lindividu.  [Je souligne.]

 

De la même façon, dans larrêt Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425, ma collègue le juge lHeureux‑Dubé a écrit, aux pp. 579 et 583:

 

[L]a Charte na pas aboli lintérêt qua la société à ce que ses lois soient appliquées [. . .] Cela est particulièrement vrai dans le cas de lart. 7 , où lintérêt de la collectivité à ce que les lois soient appliquées trouve son expression dans les principes de justice fondamentale et doit être soupesé au regard de la privation des droits des individus à la vie, à la liberté et à la sécurité de leur personne, tel que ces droits sont reconnus dans notre système judiciaire.

 

                                                                 . . .

 

Dans la tradition juridique canadienne [. . .], la justice fondamentale vise premièrement à établir un juste équilibre entre les intérêts de la société et ceux des citoyens.  [Je souligne.]


Jai fait écho à cette perception dans mes propres motifs, concluant, à la p. 539, que «les intérêts du particulier et ceux de l’État [. . .], dans les deux cas, jouent un rôle dans la question de savoir si une loi particulière viole les principes de justice fondamentale» et, à la p. 541, que «lintérêt de la collectivité est un des facteurs qui doivent être considérés pour déterminer la teneur des principes de justice fondamen­tale».  Bien que le juge LHeureux‑Dubé et moi‑même nexprimions que notre propre opinion dans larrêt Thomson Newspapers, nous avons tous deux souscrit à la décision des juges majoritaires, et aucun de nos collègues na explicitement remis nos vues en question.  De plus, cette même perception de la justice fondamentale a implicitement -- et parfois explicitement -- sous‑tendu dautres décisions de notre Cour;  voir, par exemple, R. c. Jones, [1986] 2 R.C.S. 284; Lyons, précité; Chiarelli c. Canada (Ministre de lEmploi et de lImmigration), [1992] 1 R.C.S. 711; Cunningham c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 143, aux pp. 151 et 152, et B. (R.), précité.  Voir également:  T. J. Singleton, «The Principles of Fundamental Justice, Societal Interests and Section 1  of the Charter » (1995), 74 R. du B. can. 446, qui même sil remet en question le critère d’évaluation, dresse un résumé utile de la jurisprudence pertinente.

 


78                      Il ressort clairement de lanalyse qui précède que, pour déterminer si latteinte à un droit garanti par lart. 7  est conforme à la justice fondamentale, il faut, dans certains cas, soupeser dune part le droit en cause et dautre part les objectifs poursuivis par l’État en portant atteinte à ce droit.  Le processus de pondération sera nécessairement contextuel puisque, chaque fois, le droit particulier qui est revendiqué, la portée de latteinte et les intérêts de l’État en jeu dépendront largement des faits.  Comme il en a déjà été question, le droit enfreint en lespèce est le droit de choisir un lieu pour établir et maintenir sa demeure.  Jai conclu que lintimée peut revendiquer ce droit en tant que composante de la sphère limitée dautonomie personnelle protégée par la garantie de liberté.  Lappelante, quant à elle, invoque trois motifs d’«intérêt public» pour justifier limposition de lobligation de résidence.  Je me propose dexaminer chacun deux.

 

79                      Mais avant, jestime toutefois important de signaler deux caractéristiques notables de lobligation de résidence visée en lespèce.  Premièrement, les résolutions prises par la municipalité appelante prévoient que tous les employés permanents embauchés après la date de la résolution, quels que soient leur statut ou leur fonction, doivent signer une déclaration analogue à celle que lintimée a signée.  Deuxième­ment, lobligation de résidence n’énonce pas seulement que les employés permanents doivent résider à Longueuil au moment de leur embauche, ou pendant une certaine période précédant leur embauche.  Elle prescrit quils doivent maintenir  leur résidence à Longueuil pendant toute la durée de leur emploi, sous peine de renvoi.  Il importe, selon moi, de ne pas perdre ces caractéristiques de vue pour déterminer si la présente obligation de résidence contrevient aux principes de justice fondamentale.

 


80                      Voyons maintenant les motifs d’«intérêt public» invoqués par lappelante pour justifier lobligation de résidence.  Le premier repose sur lidée que ceux qui vivent dans les limites territoriales de la municipalité connaissent mieux la ville, sont plus au fait des besoins et des désirs de la collectivité et seront donc mieux en mesure de la servir comme employés.  Cet argument revient essentiellement à dire que cest en obligeant ses employés à vivre dans la municipalité que lappelante peut le mieux assurer des services locaux de haute qualité aux résidents de Longueuil.  Bien quil sagisse indéniablement dun objectif louable, je ne puis convenir quil justifie dempiéter sur lautonomie personnelle des employés en les privant du droit constitutionnel de choisir le lieu où ils souhaitent établir leur demeure.  Autrement dit, je ne suis pas convaincu que lintérêt de la municipalité à fournir les meilleurs services possible justifie une intrusion aussi importante dans la vie privée de ses employés.  À supposer même, en outre, que cet objet soit suffisamment impérieux pour permettre une atteinte aux droits de lintimée, il nen soulève pas moins deux autres difficultés.

 

81                      Premièrement, il nest aucunement certain que lexigence faite aux employés de demeurer dans la municipalité leur instillera nécessairement à son égard la fierté et le dévouement évoqués par lappelante.  On peut très bien concevoir, après tout, que des employés vivant hors de la municipalité manifestent à leur employeur et aux citoyens quils servent une loyauté aussi solide que les employés habitant la ville.  De la même façon, rien ne garantit que les résidents de la municipalité portent à leur milieu un intérêt aussi fervent que lappelante voudrait nous le faire croire.  Cela semble particulièrement vraisemblable des employés que lobligation de résidence contraindrait, contre leur volonté, à vivre sur le territoire municipal pour conserver leur emploi.

 

82                      Deuxièmement, il me semble facilement possible de poursuivre lobjectif de la fourniture de services de haute qualité par des moyens moins draconiens que lexigence faite à tous les employés permanents de prendre, relativement à lun des aspects les plus fondamentaux de leur vie privée, des dispositions conformes aux souhaits de la municipalité.  En dautres termes, le désir de fournir les meilleurs services locaux possible ne requiert pas que soit entravé le choix intrinsèquement personnel dun employé quant au lieu où il souhaite vivre.  Je conclus donc que le premier motif d’«intérêt public» invoqué par lappelante ne justifie pas lobligation de résidence imposée en lespèce.

 


83                      Le deuxième motif d’«intérêt public» avancé par lappelante est lié aux différents avantages économiques que peut procurer à la municipalité le fait que ses employés habitent dans les limites de son territoire.  Essentiellement, lappelante a plaidé que le flux constant de revenus provenant des employés résidents soutient l’économie de Longueuil et que les taxes acquittées par ces employés augmentent les revenus municipaux eux‑mêmes.  Un débat sest engagé, à laudience, sur la question de savoir si notre Cour était régulièrement saisie de la question de la taxation, mais je nestime pas nécessaire de le trancher, car à supposer même que cette justification puisse validement être examinée, elle soulève les mêmes difficultés que la première.  Simplement, je ne vois pas comment les avantages fiscaux ou économiques que peut procurer à la ville de Longueuil le fait que ses employés permanents résident sur son territoire peuvent constituer un motif suffisamment impérieux pour lemporter sur le droit de lintimée de décider où elle souhaite vivre; la simple possibilité de stimuler l’économie locale ou daccroître le trésor municipal ne justifie pas, selon moi, une atteinte à la garantie constitutionnelle en cause.  Je conclus, par conséquent, que ce second motif d’«intérêt public» ne suffit pas à fonder la position de lappelante.

 

84                      Le dernier motif d’«intérêt public» invoqué par lappelante mérite un examen un peu plus approfondi.  Contrairement aux deux autres motifs, celui‑ci ne concerne pas seulement les avantages que lobligation de résidence peut procurer à la municipalité, mais également le type particulier de travail accompli par les employés qui y sont assujettis.  Lappelante prétend précisément que lobligation de résidence se justifie lorsque les employés auxquels elle est imposée exécutent des fonctions qui sont elles‑mêmes dimportance publique et, relativement à la présente espèce, elle soutient que les services fournis par lintimée comme préposée aux télécommunica­tions pour la police étaient suffisamment importants pour justifier quon exige delle quelle réside à Longueuil tant quelle occuperait ce poste.

 


85                      Je me sens mieux disposé envers le raisonnement général sous‑tendant cette justification que je ne lai été envers les autres justifications invoquées par lappelante.  Il me semble effectivement que, dans certaines circonstances, une municipalité (ou un autre acteur gouvernemental) pourrait bien être justifiée dimposer une obligation de résidence aux employés occupant certains postes essentiels.  Par exemple, une obligation de résidence imposée à des travailleurs devant répondre à des urgences comme les policiers, les pompiers ou les ambulanciers pourrait être conforme aux principes de justice fondamentale, vu quil est manifestement dintérêt public de veiller à ce que ces employés puissent être appelés rapidement en cas durgence.  Quoique des facteurs tels la «distance du lieu de travail» ou le «temps nécessaire pour se rendre au travail» puissent, dans certains cas, constituer des critères plus convaincants que les «limites de la municipalité» pour fonder cette obligation, le principe de lobligation paraît justifiable dans un tel contexte, à première vue du moins.  Le juge Baudouin partage cette opinion, même sil a analysé la question sous langle de lordre public.  Il écrit dans ses motifs, à la p. 2571:

 

[U]n policier, un pompier, un ambulancier, parmi dautres, en raison des exigences de leur métier, pourraient se voir imposer de demeurer à lintérieur de la municipalité qui les emploie ou même éventuellement dans un périmètre particulier à lintérieur ou à lextérieur des frontières municipales, pour pouvoir être rejoints rapidement et être immédiatement disponibles en cas durgence.

 


Il peut être possible de tenir le même raisonnement pour dautres types de fonctions municipales.  Ainsi, il se pourrait bien, par exemple, que lobligation faite aux conseillers municipaux dune ville donnée de vivre dans un secteur déterminé se justifie parce que la nature même de leur occupation exige quils soient très proches des citoyens quils représentent.  Il faut bien sûr évaluer les faits de chaque cas; il ne faut voir, dans les commentaires qui précèdent, que des exemples pouvant, dans des circonstances appropriées, être jugés constitutionnels.  Jajouterais que, dans certains cas, des facteurs autres que les fonctions de lemployé peuvent également être suffisants pour justifier lobligation de résidence.

 


86                      Il convient de signaler quun courant de la jurisprudence américaine approuve que lon traite différemment des occupations différentes dans la détermina­tion du caractère justifiable de lobligation de résidence.  Bien que le raisonnement suivi dans ces affaires soit particulier au contexte constitutionnel américain (car il met laccent sur le niveau approprié d’«examen constitutionnel» -- ainsi que cette notion est connue -- applicable à une affaire donnée), il est néanmoins pertinent en lespèce dans la mesure où il autorise à conclure au bien‑fondé de la principale prémisse sur laquelle sappuie le troisième motif d’«intérêt public» de lappelante.  Ainsi, dans larrêt Fraternal Order of Police, Youngstown Lodge No. 28 c. Hunter, 360 N.E.2d 708 (1975), certiorari refusé, 424 U.S. 977 (1976), par exemple, la Cour dappel de lOhio a jugé constitutionnelle lobligation de résidence imposée aux employés de la ville de Youngstown quant aux policiers mais non quant au demandeur, qui était préposé à lentretien de laéroport local.  De la même façon, dans la décision Detroit Police Officers Assn c. City of Detroit, 190 N.W.2d 97 (1971), appel rejeté en raison de labsence dune importante question de nature fédérale, 405 U.S. 950 (1972), la Cour suprême du Michigan, à la majorité, a jugé valide lobligation de résidence que la ville de Détroit imposait à ses policiers, concluant expressément que le statut demployés ayant à répondre à des urgences distinguait les agents de police des autres types demployés; voir également la décision Hanson c. Unified School Dist. No. 500, Wyandotte County Kan., 364 F. Supp. 330 (D. Kan. 1973), où la cour a déclaré invalide une obligation de résidence imposée à des enseignants, parce quelle navait pas de [traduction] «fondement raisonnable».  Il est vrai que, dans un nombre important de décisions américaines, les tribunaux ont reconnu la validité de lobligation de résidence, même à l’égard demployés nayant pas à répondre à des urgences, mais ils sont, pour la plupart, parvenus à cette conclusion non pas parce que lobligation en cause constituait une violation justifiée de droits, mais parce que le droit particulier revendiqué par le demandeur -- habituellement le «droit de se déplacer» ou le «droit à une protection égale» -- navait pas été transgressé;  voir, par exemple, Ector, précité; Andre c. Board of Trustees of the Village of Maywood, 561 F.2d 48 (7th Cir. 1977); Salem Blue Collar Workers Assn c. City of Salem, 33 F.3d 265 (3rd Cir. 1994).  Voir également Hampton, loc. cit.; R. S. Myers, «The Constitutionality of Continuing Residency Requirements for Local Government Employees:  A Second Look» (1986), 23 Cal. W. L. Rev. 24, et Note, «Municipal Employee Residency Requirements and Equal Protection» (1974-1975), 84 Yale L.J. 1684.

 


87                      Comme jai convenu que lobligation de résidence liée à des occupations déterminées peut, dans certains cas, être justifiée, il me faut maintenant déterminer si lobligation imposée à lintimée est justifiable pour ce motif.  À mon avis, elle ne lest pas, pour deux raisons.  La première découle de la portée de lobligation elle‑même.  Comme je lai déjà mentionné, lobligation de résidence visée en lespèce ne sapplique pas seulement aux employés dont les fonctions, pour une raison ou pour une autre, exigent quils habitent à proximité de leur lieu de travail.  Tous les employés permanents de la municipalité engagés après le 23 octobre 1984 y sont assujettis.  Jestime que cela rend la portée de lobligation trop large pour que le troisième motif d’«intérêt public» invoqué par lappelante puisse la justifier.  La Cour suprême du New Hampshire a bien exprimé les considérations fondant cette conclusion, dans la décision Donnelly c. City of Manchester, 274 A.2d 789 (1971).  Elle a expressément reconnu quune ordonnance municipale imposée au demandeur enseignant par la ville défenderesse portait atteinte au droit du demandeur de choisir le lieu où il voulait vivre.  Elle sest exprimée ainsi, à la p. 791:

 

[traduction] [L]ordonnance ne peut être déclarée valide que si lintérêt public servi par lobligation faite aux employés de vivre dans les limites de la municipalité revêt une importance suffisante pour justifier lempiétement sur un droit privéIl ny a rien dans la preuve qui nous a été soumise ni dans les arguments qui nous ont été présentés qui justifie les restrictions étendues imposées par cette ordonnance.  Nous ne disons pas que la proximité de la résidence dun employé du lieu où il exécute ses fonctions ne pourrait jamais avoir une importance suffisante pour justifier dimposer des limites au choix de son lieu de résidence, mais si une telle restriction est acceptable pour certains employés, on ne peut pour autant en conclure quil est justifié dimposer à tous les employés lobligation absolue et générale de vivre dans les limites de la municipali­té.  Aucun argument na été avancé [. . .] pour justifier lapplication de cette restriction aux enseignants.  [Je souligne.]

 

88                      La deuxième raison pour laquelle je ne puis accepter largument de lappelante est que même si lobligation de résidence était limitée aux travailleurs appelés à répondre à des urgences, par exemple, lintimée nentre pas, selon moi, dans cette catégorie demployés.  Les tâches exécutées par un préposé aux télécommunica­tions du service de police sont certes importantes dans lexercice quotidien des fonctions liées au maintien de lordre mais je ne pense pas quelles entrent dans la même catégorie de services essentiels que le travail des pompiers, des ambulanciers ou des policiers eux‑mêmes, par exemple.  Par conséquent, je ne saurais accueillir les prétentions de lappelante à cet égard.

 


89                      Il convient de faire deux dernières remarques.  Premièrement, lobligation de résidence en litige, comme je lai déjà mentionné brièvement, prévoit non seulement que lintimée doit habiter à Longueuil au moment de son embauche mais également quelle doit maintenir sa qualité de résidente pendant toute la durée de son emploi.  La question na pas à être tranchée (et je ne me prononce pas), mais il me semble quune obligation de résidence empiétant moins sur le droit dun employé de choisir le lieu où il veut vivre -- en nexigeant la résidence quau moment de lembauche, par exemple -- aurait plus de chance de résister à un examen fondé sur lart. 7 , même à l’égard dun employé occupant un emploi dont la nature ne justifie pas limposition dune telle obligation.  Cest que si latteinte au droit en cause est moins grave, les intérêts que l’État devra faire valoir pour la justifier peuvent être, de façon générale, proportionnellement moins urgents.

 

90                      Deuxièmement, je suis convaincu que certaines activités municipales ayant pour effet dempiéter sur le droit de choisir le lieu où lon veut vivre pourront néanmoins, dans des circonstances normales, être justifiées en raison dintérêts publics impérieux.  Par exemple, des règlements de zonage désignant certains secteurs dune ville comme «commerciaux» et dautres comme «résidentiels» restreignent à nen pas douter la faculté des citoyens de choisir le lieu où ils souhaitent établir leur demeure.  Jestime toutefois que la plupart, voire la totalité, de tels règlements (et dautres mesures similaires) résisteraient à un examen fondé sur lart. 7  comme celui qui est effectué dans les présents motifs, parce quils empiètent très peu sur lautonomie personnelle et quils servent un objectif collectif extrêmement important, savoir maintenir lordre social et commercial au niveau local.  Lobligation de résidence imposée en lespèce ne vise aucun objectif analogue.

 


91                      Comme aucun des motifs d’«intérêt public» invoqués par lappelante ne permet selon moi, compte tenu des faits de lespèce, de justifier la violation du droit de lintimée de choisir le lieu où elle veut vivre, je conclus que lobligation de résidence en cause porte atteinte au droit à la liberté dune manière non conforme aux principes de justice fondamentale et, par conséquent, quelle enfreint lune des garanties constitutionnelles inscrites à lart. 7  de la Charte canadienne .  Jajouterai que je nestime pas nécessaire dexaminer en fonction de larticle premier les questions soulevées par le présent pourvoi, étant donné que lanalyse relative à la justice fondamentale a, daprès moi, permis de passer en revue toutes les considérations pertinentes à cet égard.  En outre, comme notre Cour la déjà affirmé, si tant est quune violation de lart. 7  soit justifiable en vertu de larticle premier, elle ne lest, normalement, que dans des circonstances exceptionnelles (voir Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., précité, à la p. 518, le juge Lamer et, aux pp. 523 et 524, le juge Wilson).  Ces circonstances sont inexistantes en lespèce.

 

92                      Il suffit bien sûr de conclure que lobligation de résidence en cause enfreint lart. 7  de la Charte canadienne  pour donner gain de cause à lintimée dans le présent pourvoi.  Je me propose néanmoins dexaminer largument fondé sur lart. 5 de la Charte québécoise car, à mon avis, lobligation de résidence contrevient également à cette disposition et ne peut être sauvegardée par application de la disposition limitative énoncée à lart. 9.1.  Je passe à lexamen de ces questions.

 

(3)  Question 2:  Lobligation de résidence porte‑t‑elle atteinte à lart. 5 de la Charte québécoise et, dans laffirmative, peut-elle être sauve­gardée par application de lart. 9.1?

 

a)   Le droit au respect de la vie privée garanti par lart. 5

 


93                      La portée de la Charte québécoise, contrairement à celle de la Charte canadienne , ne se limite pas à l’«action gouvernementale».  Par conséquent, la question de lapplicabilité ne se pose pas.  En outre, comme jai déjà traité de la nature du droit revendiqué par lintimée dans lanalyse fondée sur lart. 7  de la Charte canadienne  (en concluant quil sagit du «droit de choisir le lieu où lon veut vivre» et non, comme le prétendait lappelante, dun «droit au travail»), il nest pas nécessaire de reprendre cet examen.  Il ne me paraît pas nécessaire non plus dajouter à mes commentaires relatifs à la renonciation.  En effet, bien que lappelante ait fait valoir que larrêt de notre Cour Frenette c. Métropolitaine (La), Cie dassurance‑vie, [1992] 1 R.C.S. 647 établit lexistence dune possibilité de renonciation au droit au respect de la vie privée reconnu à lart. 5 de la Charte québécoise dans certaines circonstances, jestime, pour les raisons que jai exposées relativement à la question de la renonciation à un droit prévu par la Charte canadienne , que ces circonstances sont inexistantes en lespèce.  Je procéderai donc directement à lexamen de la question de savoir si lobligation de résidence imposée par lappelante a, en privant lintimée de la faculté de choisir un lieu pour établir sa demeure, enfreint la Charte québécoise.

 

94                      Il faut mentionner dabord, à cet égard, que largumentation de lintimée devant notre Cour ne portait pas que sur lart. 5 de la Charte québécoise, mais également sur larticle premier.  Par souci de commodité, je reproduis les versions française et anglaise de ces dispositions:

 

1.    Tout être humain a droit à la vie, ainsi qu’à la sûreté, à lintégrité et à la liberté de sa personne.

 

Il possède également la personnalité juridique.

 

5.    Toute personne a droit au respect de sa vie  privée.

 

1.    Every human being has a right to life, and to personal security, inviolability and freedom.

 

He also possesses juridical personality.

 

5.    Every person has a right to respect for his private life.

 


Pour ce qui est de lart. 5, lintimée soutient que le choix du lieu où lon veut vivre  est une décision essentiellement personnelle ressortissant au droit à la «vie privée» protégé par cette disposition.  Relativement à larticle premier, elle plaide, pareille­ment, que le droit de choisir un lieu pour établir sa demeure est inclus dans le droit à la «liberté».

 

95                      Neût été lexistence dans la Charte québécoise dune disposition portant plus précisément sur la protection des aspects privés de la vie, jaurais été enclin à souscrire à largument de lintimée fondé sur larticle premier.  Il me semble toutefois quen édictant lart. 5 en plus de larticle premier, le législateur québécois a expressément considéré limportance de protéger les domaines de nature fondamentale­ment privée ou personnelle et a jugé opportun de leur accorder une protection particulière.  Par conséquent, jestime que lart. 5 sera normalement plus utile pour lexamen des questions relevant de lautonomie personnelle et de la vie privée, comme le choix dun lieu pour établir sa demeure.  Cela ne veut pas nécessairement dire que larticle premier ne protège daucune façon lautonomie personnelle, mais simplement que puisque lart. 5, par son libellé même, concerne directement la protection de la vie privée, cette disposition permettra mieux de statuer sur les questions ayant trait à la vie privée et à lautonomie personnelle.  Comme je suis davis que le droit revendiqué par lintimée en lespèce est protégé par lart. 5, je nestime pas nécessaire de me prononcer sur les arguments soulevés en rapport avec larticle premier.

 


96                      Je passe donc à lexamen des arguments des parties ayant trait à lart. 5.  Lappelante et le mis en cause ont affirmé que cette disposition ne sappliquait pas en lespèce parce quelle protégeait uniquement une catégorie très limitée dintérêts liés directement à la personne (comme limage physique) et certains types de renseigne­ments confidentiels (comme le dossier médical ou l’état de santé), mais non ce que jai décrit comme une sphère limitée dautonomie personnelle.  Lintimée, quant à elle, avance que la notion de «vie privée» («private life») visée à lart. 5 na pas encore été entièrement définie et quelle devrait être interprétée de manière à inclure une sphère limitée dautonomie personnelle en ce qui a trait aux décisions dordre privé, laquelle sphère devrait comprendre le droit de choisir un lieu pour établir sa demeure.

 

97                      Les tribunaux québécois ont clairement reconnu que, dans les cas où cela est justifié, les renseignements confidentiels ou personnels jouiront de la protection de lart. 5 de la Charte québécoise; voir les décisions Reid c. Belzile, [1980] C.S. 717, et Centre local de services communautaires de l’Érable c. Lambert, [1981] C.S. 1077 (traitant toutes deux du dossier médical); Cohen c. Queenswear International Ltd., [1989] R.R.A. 570 (C.S.) (concernant limage photographique), et The Gazette (Division Southam Inc.) c. Valiquette, [1997] R.J.Q. 30 (C.A.) (empêchant la communication de renseignements concernant l’état de santé).  Voir également:  P. A. Molinari et P. Trudel, «Le droit au respect de lhonneur, de la réputation et de la vie privée:  aspects généraux et applications», dans Formation permanente du Barreau du Québec, Application des Chartes des droits et libertés en matière civile (1988), 197.  Il ne fait aucun doute pour moi que les décisions mentionnées décrivent avec précision, chacune dans leur mesure, une partie de ce que comporte le droit au «respect de [l]a vie privée».  Jestime cependant que lintimée a raison daffirmer que la portée du droit à la vie privée na pas été entièrement délimitée et que des cas pourront se présenter où il sera possible de juger que la protection prévue à lart. 5 sapplique à dautres aspects de la «vie privée»À mon avis, la sphère limitée dautonomie personnelle où se forment des choix intrinsèquement privés est lun de ces autres aspects.

 


98                      Larrêt Valiquette, précité, confirme notamment cette opinion.  Le juge en chef Michaud, exprimant lopinion unanime de la formation de la Cour dappel, a écrit, à la p. 36:

 

Qualifié comme lun des droits les plus fondamentaux des droits de la personnalité [. . .] le droit à la vie privée échappe encore à une définition formelle.

 

Il est possible cependant de relever les composantes du droit au respect de la vie privée, lesquelles sont relativement précises.  Il sagit du droit à lanonymat et à lintimité ainsi que le droit à lautonomie dans laménagement de sa vie personnelle et familiale ou encore le droit au secret et à la confidentialité. [Je souligne; citation omise.]

 

Je partage les vues du juge en chef Michaud, et je conclus, en conséquence, que lart. 5 de la Charte québécoise protège notamment le droit de prendre des décisions fondamentalement personnelles sans influence externe indue.  Tout comme jai conclu, relativement à la Charte canadienne  que la sphère dautonomie protégée par le droit à la liberté garanti par lart. 7  a une portée étroitement circonscrite, je conclus que la portée des décisions relevant de la sphère dautonomie protégée par lart. 5 est pareillement limitée, car seuls les choix de nature fondamentalement privée ou intrinsèquement personnelle bénéficieront dune protection.

 


99                      Ayant conclu que le droit de prendre des décisions fondamentalement personnelles est protégé par lart. 5, jen viens à la question de savoir si le choix du lieu où lon veut vivre est lune de ces décisions.  Pour les raisons exposées au sujet de lart. 7  de la Charte canadienne , je suis davis quil lest.  Sans répéter mes commentaires antérieurs, je me bornerai à dire quen raison des considérations intimes qui motivent le choix du lieu où lon veut vivre et des répercussions extrêmement importantes que ce choix entraîne inévitablement sur les affaires personnelles, jestime que le droit de décider sans intervention injustifiée où lon veut  établir et maintenir sa demeure est clairement visé par la garantie du droit au «respect de [l]a vie privée» énoncée par la Charte québécoise.  Comme lobligation de résidence imposée par lappelante a essentiellement empêché lintimée de faire ce choix librement, elle contrevient à lart. 5.

 

100                    Cette conclusion trouve un appui considérable dans la décision que le juge Gendreau a rendue, au nom des juges majoritaires, dans larrêt Brasserie Labatt, précité, et dont il sest lui‑même inspiré pour statuer sur la présente affaire.  Dans laffaire Brasserie Labatt, lintimé devait déménager avec sa famille de Québec à Montréal pour respecter une condition de la promotion quil avait obtenue au sein de la gestion de lentreprise appelante.  Lintimé avait déménagé, mais sa famille ne lavait pas rejoint et, après quelques mois, il a été remercié de ses services parce quil ne s’était pas conformé à lobligation de résidence stipulée dans son contrat.  Le juge Gendreau a statué que lobligation de résidence était contraire à lordre public et contrevenait à lart. 5 de la Charte québécoise.  Relativement à ce dernier motif, il a fait le commentaire suivant, à la p. 79:

 

[J]e ne crois pas que le droit à la vie privée prévu à la charte ne puisse pas s’étendre à la protection de la forme, de la portée et de l’étendue de la cohabitation choisie par deux époux et leurs enfants.  En dautres termes, limposition par un employeur de la localisation du domicile conjugal et du mode de partage plus ou moins complet de la vie commune, pour des motifs dimage et de plus grande efficacité, me semble une violation de la protection de la vie privée telle que définie à la charte, tant vis‑à‑vis lemployé que pour son conjoint et chacun de ses enfants, et est donc prohibée.

 


101                    Le juge Baudouin a affirmé que la présente espèce se distingue de laffaire Brasserie Labatt en ce que lobligation de résidence visée en lespèce ne sapplique à personne dautre que lintimée.  Je ne puis me ranger à cette opinion.  Sil est vrai que lobligation de résidence visée dans laffaire Brasserie Labatt sappliquait expressément à la famille de lintimé (dans ce sens, elle différait de lobligation en lespèce), lessentiel de largument avancé par lintimé dans cette affaire nen était pas moins analogue en tout point à celui que soumet lintimée en lespèce, cest‑à‑dire quen imposant leur obligation de résidence les employeurs respectifs se sont ingérés dans la sphère dautonomie personnelle à laquelle chacun a droit pour effectuer des choix fondamentalement privés.  En fait, conclure comme la fait le juge Baudouin que lintimé dans laffaire Brasserie Labatt pouvait se prévaloir de lart. 5 mais que lintimée en lespèce en est empêchée revient, à mon avis, à conclure que lobligation de résidence imposée aux seuls employés ne contrevient pas au «droit de choisir le lieu où lon veut vivre» tandis que celle qui vise lemployé et sa famille enfreint ce droit.  Je le répète respectueusement, cette distinction nest pas fondée.

 

102                    Pour tous ces motifs, je suis davis que lobligation de résidence imposée par lappelante porte atteinte au droit au respect de la vie privée qui est reconnu à lintimée à lart. 5 de la Charte québécoise.  Jaborde maintenant la question de savoir si cette atteinte peut être justifiée en vertu de lart. 9.1.

 

b)  Larticle 9.1

 

103                    Larticle 9.1 de la Charte québécoise est ainsi conçu en français et en anglais:

 

9.1 Les libertés et droits fondamentaux sexercent dans le respect des valeurs démocratiques, de lordre public et du bien‑être général des citoyens du Québec.

 

La loi peut, à cet égard, en fixer la portée et en aménager lexercice.

 

9.1 In exercising his fundamental freedoms and rights, a person shall maintain a proper regard for democratic values, public order and the general well‑being of the citizens of Québec.


In this respect, the scope of the freedoms and rights, and limits to their exercise, may be fixed by law.

 

Comme il appert de son libellé même, cette disposition prévoit la possibilité que des limites soient apportées législativement aux «libertés et droits fondamentaux» garantis par la Charte québécoise.  Bien quon puisse prétendre -- je ne mavance pas sur le succès de largument -- que lobligation de résidence en litige ne constituerait pas une «loi» pour lapplication de lart. 9.1 et bien que la doctrine ne semble pas fixée sur la question de savoir si le premier paragraphe de lart. 9.1 peut avoir pour effet de limiter des droits même en labsence de «loi» applicable en ce sens (voir F. Chevrette, «La disposition limitative de la Charte des droits et libertés de la personne: le dit et le non‑dit», dans De la Charte québécoise des droits et libertés:  origine, nature et défis (1989), 71), je ne crois pas, pour les motifs qui suivent, quil faille statuer sur lune ou lautre de ces questions en lespèce.

 


104                    Premièrement, les parties nayant explicitement soulevé ni lune ni lautre des questions, la Cour na pas pu prendre connaissance des observations des avocats sur le sujet.  Cela dit, en supposant que larticle 9.1 sapplique bien en lespèce, je suis davis quil ne serait daucune utilité à lappelante dans le présent pourvoi.  Comme notre Cour la affirmé à lunanimité dans larrêt Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, lart. 9.1 de la Charte québécoise doit être interprété et appliqué de la même manière que larticle premier de la Charte canadienne .  Ainsi que la Cour la expliqué dans larrêt Ford, la partie qui invoque lart. 9.1 pour tenter de justifier la limitation dun droit garanti par la Charte québécoise a donc la charge de prouver que cette limite est imposée dans la poursuite dun objectif légitime et important et quelle est proportionnelle à cet objectif, cest‑à‑dire quelle est rationnellement liée à lobjectif et que latteinte au droit est minimale;  voir larrêt Oakes, précité, et larrêt R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713.  Je suis davis, essentiellement pour les raisons que jai exposées relativement à la notion de justice fondamentale dans le contexte de lart. 7  de la Charte canadienne , que deux des objectifs sur lesquels lappelante dit fonder lobligation de résidence imposée en lespèce à lintimée, savoir le maintien de services municipaux de haute qualité ainsi que la stimulation du commerce local et laccroissement des revenus fiscaux, ne sont pas assez importants ou urgents pour justifier latteinte au droit de lintimée au respect de la vie privée, que garantit lart. 5.  Pour ce qui est du troisième objectif -- sassurer que les travailleurs fournissant des services publics essentiels soient physiquement à proximité de leur lieu de travail -- je ne puis conclure que lobligation de résidence extrêmement étendue qui est en cause ait un lien rationnel avec lobjectif poursuivi ni quelle lui soit proportionnelle.  De plus, les éléments de preuve particuliers présentés par lappelante à lappui des raisons invoquées comme justification sont, pour mettre les choses au mieux, insuffisants et ne lui permettent pas, selon moi, de sacquitter du fardeau de preuve qui lui incombe.  Je conclus, par conséquent, que latteinte au droit de lintimée de choisir le lieu où elle souhaite vivre na pas été justifiée en vertu de lart. 9.1.  Tout comme jai exprimé lopinion quil convient de rejeter le pourvoi parce que lobligation de résidence contrevient à lart. 7  de la Charte canadienne , je conclus pareillement quil devrait être rejeté parce que cette obligation porte atteinte de façon injustifiable au droit de lintimée au respect de la vie privée reconnu à lart. 5 de la Charte québécoise.  Jaborde maintenant lexamen du pourvoi incident en ce qui concerne la question de ce que jai appelé les «dommages‑intérêts ultérieurs».

 


B.  Le pourvoi incident

 

105                    Avant de formuler mes conclusions sur cet aspect du pourvoi, jestime utile de rappeler brièvement les faits pertinents et les questions quils soulèvent.  Le 14 septembre 1995, la Cour dappel a rendu publics les motifs de son jugement et a ajouté à ses conclusions de fond une conclusion portant que, parce que le montant des dommages‑intérêts découlant de la perte de revenus subie par lintimée entre le procès et lappel navait pas été correctement établi, la Cour ne pouvait les octroyer.  Le dispositif du jugement ne renfermait cependant aucune conclusion explicite à cet effet, et lintimée a présenté une requête en rectification demandant à la Cour de modifier son dispositif et doctroyer les «dommages‑intérêts ultérieurs».  La Cour a fait droit à la requête le 15 novembre 1995, mais en apportant au jugement les modifications précédemment décrites.  Lappelante plaide devant notre Cour que le fait même de prononcer un jugement rectificatif constitue une erreur, dans la mesure où il y avait chose jugée sur la question faisant lobjet de ce jugement.  Lintimée, quant à elle, soutient que la Cour dappel a commis trois erreurs:  a) elle a refusé de lautoriser à présenter, lors de laudition de lappel, des éléments de preuve au sujet des dommages‑intérêts ultérieurs, b) elle na pas demandé aux parties de lui soumettre des observations supplémentaires relativement à la demande de dommages‑intérêts ultérieurs, c) elle na pas renvoyé la question à la Cour supérieure pour que celle‑ci la tranche.

 


106                    Je crois que les questions soulevées par le pourvoi incident peuvent être réglées assez rapidement.  Prenons dabord largument de lappelante sur la question de savoir si le prononcé du jugement rectificatif était en soi une erreur.  Comme je lai mentionné en énonçant les questions en litige, ce point fait techniquement partie du pourvoi principal mais, par souci de commodité, jai choisi de lexaminer ici.  Essentiellement, lappelante soutient que parce quil ressort suffisamment clairement des motifs rendus le 14 septembre que la Cour dappel naccordait pas les domma­ges‑intérêts ultérieurs, il ny avait pas lieu de prononcer le jugement du 15 novembre.  Je conviens que le refus daccorder ces dommages‑intérêts ressort clairement des motifs rendus par le juge Baudouin le 14 septembre, mais je ne suis pas davis que le jugement du 15 novembre statuait de nouveau sur une chose jugée.  Selon moi, par ce jugement, la Cour dappel tentait tout au plus de préciser formellement la conclusion à laquelle elle était parvenue deux mois plus tôt.  Elle na pas rouvert la question en litige, pas plus quelle na modifié de quelque façon la substance du jugement quelle avait déjà rendu.  Par conséquent, je ne puis conclure, comme my invite avec insistance lappelante, que le prononcé du jugement rectificatif constitue une erreur justifiant infirmation.

 

107                    Je signale, à cet égard, que ce qui semble préoccuper le plus lappelante, dans les motifs du 15 novembre, est le passage suivant du texte que la Cour dappel a voulu ajouter à son jugement du 14 septembre:

 

rejette, parce quinexécutoire, la conclusion de lavis dappel. . .

 

                                                                   . . .

 

tout en réservant à l[intimée] tous ses droits et recours découlant du présent arrêt. [Je souligne.]

 


Lintimée a considéré que ce passage lui donnait le droit de rechercher le recouvre­ment des dommages‑intérêts ultérieurs par dautres voies de recours et lappelante, à cet égard, y a vu le retrait dune décision déjà rendue en sa faveur.  Je ne crois pas que cet extrait ait le sens que lintimée lui prête.  Jestime en effet quil ne fait que confirmer que la Cour dappel, en exprimant formellement son refus doctroyer des dommages‑intérêts ultérieurs, ne voulait pas donner à penser quelle modifiait les conclusions formulées dans ses motifs du 14 septembre.  Vu sous cet angle, le jugement rectificatif na eu aucun effet préjudiciable sur la position juridique de lappelante.

 

108                    Largumentation de lintimée concernant le traitement par la Cour dappel de la question des dommages‑intérêts ultérieurs -- sur lequel porte véritablement le pourvoi incident -- ne me convainc pas non plus quil y a eu erreur justifiant infirmation.  Relativement au premier argument (portant sur le refus de la Cour dappel dautoriser lintimée à présenter des éléments de preuve concernant les dommages‑intérêts ultérieurs pendant laudition de lappel lui‑même), la Cour dappel a souligné quil aurait été facile à lintimée de soumettre la preuve relative au montant de ces dommages‑intérêts pendant la procédure dappel, si elle avait suivi les règles applicables.  Au lieu de cela, elle a simplement tenté de présenter cette preuve à laudition même de lappel, et encore, seulement après que la cour eut posé des questions au sujet du montant des dommages‑intérêts.  Comme la Cour dappel et lappelante lont signalé, lappelante naurait pas disposé de beaucoup de temps pour vérifier les chiffres présentés par lintimée comme le montant de la perte quelle avait subie, si la cour avait autorisé, à ce stade, la présentation de cette preuve.  Je ne vois pas derreur justifiant infirmation dans le refus de la Cour dappel dautoriser lintimée à procéder de cette façon.

 


109                    Comme la Cour dappel elle‑même la expliqué dans ses motifs du 14 septembre (sous la plume du juge Baudouin), la présentation de la preuve relative aux dommages‑intérêts ultérieurs aurait pu se faire non seulement au cours de lappel lui‑même, mais aussi à tout moment avant le prononcé du jugement, ainsi que le prévoit lart. 199 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25.  Il sest écoulé presque une année complète entre laudition de lappel et le dépôt du jugement -- pendant laquelle lintimée savait, bien sûr, que la Cour dappel ne disposait pas d’éléments de preuve suffisants pour établir le montant des dommages‑intérêts ultérieurs -- mais lintimée na pas tenté d’établir la preuve de ce montant conformé­ment aux règles applicables.  Il mest donc impossible de conclure que le refus de la Cour dappel doctroyer les dommages‑intérêts ultérieurs découlait dune erreur procédurale de sa part.  Cette décision reposait tout simplement sur le fait quaucun élément de preuve relatif au montant de ceux‑ci ne lui avait été régulièrement présenté.

 

110                    Relativement au deuxième et au troisième arguments (portant sur la question de savoir si la Cour dappel aurait dû demander des observations au sujet des dommages‑intérêts ultérieurs ou renvoyer cette question à la Cour supérieure), lintimée fait fond en grande partie sur lart. 523 C.p.c. dont le passage pertinent est ainsi libellé:

 

523.    La Cour dappel peut, si les fins de la justice le requièrent, permettre à une partie damender ses actes de procédure, de mettre en cause une personne dont la présence est nécessaire, ou encore, en des circonstances exceptionnelles, de présenter, selon le mode quelle indique, une preuve indispensable.

 

Elle a tous les pouvoirs nécessaires à lexercice de sa compétence, et peut rendre toutes ordonnances propres à sauvegarder les droits des parties;

 


Il ressort clairement de la lecture de lart. 523 C.p.c. que la disposition confère à la Cour dappel un pouvoir discrétionnaire quelle exerce dans lintérêt de la justice et qui lui permet de rendre toute ordonnance quelle estime nécessaire pour préserver les droits des parties; voir Construction Gilles Paquette ltée c. Entreprises Végo ltée, [1997] 2 R.C.S. 299.  En lespèce, la Cour dappel a simplement choisi de ne pas exercer ce pouvoir discrétionnaire.  Compte tenu, en particulier, du fait que lintimée avait clairement la possibilité de présenter des éléments de preuve au sujet des dommages‑intérêts ultérieurs, je ne suis pas convaincu que notre Cour pourrait à bon droit modifier cette décision.

 

V.  Conclusion

 

111                    Ayant conclu que lobligation de résidence en cause contrevient sans justification à lart. 7  de la Charte canadienne  et à lart. 5 de la Charte québécoise, je suis davis de rejeter le pourvoi avec dépens.  Je suis également davis de rejeter le pourvoi incident, sans toutefois rendre dordonnance quant aux dépens.

 

Version française du jugement des juges Gonthier, Cory et Iacobucci rendu par

112                    Le juge Cory ‑‑ Dans des motifs soigneusement rédigés, le juge La Forest fonde sa décision principalement sur la conclusion selon laquelle la résolution de la ville de Longueuil exigeant que ses employés résident dans les limites de la ville viole de façon injustifiable lart. 7  de la Charte canadienne des droits et libertés .

 

113                    Bien que je souscrive à la conclusion tirée par le juge La Forest selon laquelle il convient de rejeter le pourvoi, je ne la ferais pas reposer sur une atteinte à la Charte canadienne .

 


114                    Les juges de la Cour dappel du Québec, [1995] R.J.Q. 2561, 31 M.P.L.R. (2d) 130, ont conclu à lunanimité que lobligation de résidence n’était pas valable, mais ils sont parvenus à ce résultat au terme de raisonnements différents.  Le juge Baudouin a conclu quil ny avait pas transgression dun droit protégé par la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, et que lart. 7  de la Charte canadienne  ne sappliquait pas.  Il a néanmoins décidé que lordre public prescrivait quen labsence dun intérêt urgent et primordial, chacun devait avoir le droit dhabiter où bon lui semblait.  Lobligation de résidence n’était pas justifiée et elle allait à lencontre de lordre public en limitant le choix du lieu de résidence des employés.  En sappuyant sur ce principe, il a conclu à linvalidité de lobligation de résidence.

 

115                    Le juge Fish a souscrit pour lessentiel aux motifs du juge Baudouin, mais il a conclu quil n’était pas nécessaire dexaminer la Charte québécoise.

 

116                    Le juge Gendreau a fondé sa décision sur lart. 5 de la Charte québécoise, qui prévoit:

 

5.  Toute personne a droit au respect de sa vie privée.

 

117                    Le juge Gendreau sest fondé, à juste titre selon moi, sur les motifs quil avait exposés au nom des juges majoritaires dans Brasserie Labatt ltée c. Villa, [1995] R.J.Q. 73 (C.A.), pour conclure que lobligation de résidence portait atteinte à lart. 5