Cour suprême du Canada
Ministre du Revenu National c. Coopers and Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495
Date: 1978-11-21
Le ministre du Revenu National Appelant;
et
Coopers and Lybrand Intimée.
1978: 23 juin; 1978: 21 novembre.
Présents: Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Impôt sur le revenu—Compétence—Autorisation d’entrer, de chercher et de saisir accordée par un juge d’une cour supérieure ou de comté—Examen par la Cour d’appel fédérale—Loi de l’impôt sur le revenu, par. 231(4) et (5)—Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, 2e Supp., chap. 10—A.A.N.B., 1867, art. 96.
Coopers and Lybrand, des experts-comptables, ont présenté à la Cour d’appel fédérale une demande en vertu de l’art. 28 en vue d’obtenir l’examen et l’annulation de la décision ou ordonnance du Directeur général de la Division des enquêtes spéciales du ministère du Revenu national, Impôt, et du juge Carl Zalev de la Cour de comté, permettant d’entrer dans les bureaux de Coopers and Lybrand, d’y faire une perquisition et de saisir des documents en leur possession. Les paragraphes 231(4) et (5) de la Loi de l’impôt sur le revenu subordonnent l’autorisation d’entrer, de chercher et de saisir à deux conditions préalables, soit (i) que le ministre du Revenu national ait des motifs raisonnables pour croire qu’une infraction à la Loi de l’impôt sur le revenu ou à un règlement a été commise ou sera probablement commise et (ii) qu’un juge d’une cour supérieure ou d’une cour de comté donne son agrément sur présentation d’une demande (qui peut être ex parte) appuyée d’une preuve fournie sous serment et établissant la véracité des faits sur lesquels est fondée la demande. Les affidavits présentés à l’appui de la demande indiquent qu’un client de Coopers and Lybrand, Collavino, a construit, au coût de $90,397, une résidence pour B, président de K.M. Ltd., mais, aux termes d’un contrat écrit, ne lui a facturé que $43,000; il est allégué que la différence de $47,397 a été ajoutée au coût de l’agrandissement de l’usine de K.M. Ltd. Par suite de ces transactions, B a touché un bénéfice non déclaré et K.M. Ltd. était ainsi en mesure de réclamer une allocation du coût en capital sur un montant plus élevé que celui auquel elle aurait eu droit. Il n’est aucunement suggéré que Coopers and Lybrand est impliquée de quelque façon dans une infraction à la Loi de l’impôt sur le revenu, si tant est qu’il y en ait une. L’intimée ne conteste pas que, compte tenu des affidavits déposés, le Ministre pouvait avoir des
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motifs raisonnables de croire que B et K.M. Ltd. avaient violé cette loi. Elle prétend que l’autorisation est trop générale et aurait dû être limitée à la saisie des documents relatifs aux opérations entre Collavino, B et K.M. Ltd. quant à la construction de la résidence de B et aux travaux d’agrandissement de l’usine de K.M. Ltd. La Cour d’appel fédérale a accueilli cette prétention et renvoyé le dossier au Directeur général et au juge Zalev pour qu’ils accordent une autorisation limitée. En Cour suprême du Canada, la considération principale n’était pas l’étendue de l’autorisation mais plutôt la question de savoir si la Cour d’appel fédérale avait le pouvoir de connaître de la demande.
Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.
La décision du Ministre en vertu du par. 231(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu est de nature administrative. Il n’a aucune obligation d’agir de façon judiciaire ou quasi judiciaire. En conséquence, la décision du Ministre ne tombe pas sous le coup de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et n’est pas sujette à examen par la Cour d’appel fédérale.
La fonction judiciaire envisagée au par. 231(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu est un moyen de contrôle de la décision du Ministre et tout autre recours devant un tribunal permet d’examiner celle du juge. Dans ce cas, le juge exerce une fonction judiciaire normale et ne doit pas être considéré comme une persona designata du simple fait qu’il exerce des pouvoirs conférés par une loi autre que la loi provinciale régissant la magistrature ou son équivalent. La définition de office, commission ou autre tribunal fédéral à l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale exclut expressément les personnes nommées en vertu de l’art. 96 de l’A.A.N.B., c.-à-d. les juges d’une cour supérieure ou de comté. L’article 28 de la Loi sur la Cour fédérale ne s’applique donc pas en l’espèce et, en conséquence, la Cour d’appel fédérale n’avait pas de droit d’examen.
Les questions de savoir si un appel peut être interjeté devant les cours provinciales ou si l’on peut recourir à une demande de mainlevée ou à l’un des brefs de prérogative devront être tranchées en une autre occasion.
Jurisprudence: Guay c. Lafleur, [1965] R.C.S. 12; R. v. Randolph (1966), 56 D.L.R. (2d) 283; Wiseman v. Borneman, [1971] A.C. 297 (H.L.); Pearlberg v. Varty (Inspector of Taxes), [1972] 1 W.L.R. 534 (H.L.); Cooper v. Wandsworth Board of Works (1863), 14 C.B. (N.S.) 180; Russell v. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109 (C.A.); Howarth c. Commission des libérations conditionnelles, [1976] 1 R.C.S. 453; Martineau et Butters c. Comité de discipline des détenus de l’Insti-
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tution de Matsqui, [1978] 1 R.C.S. 118; Durayappah v. Fernando, [1967] 2 A.C. 337 (P.C.); Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40 (H.L.); Herman c. Sous-procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 729.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a accueilli une demande d’examen présentée en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale d’une décision ou ordonnance du Directeur général de la Division des enquêtes spéciales du ministère du Revenu national, Impôt, et du juge Carl Zalev. Pourvoi accueilli, l’arrêt de la Cour d’appel fédérale est infirmé pour défaut de compétence.
G.W. Ainslie, c.r., et March Jewett, pour l’appelant.
Robert E. Barnes, c.r., et K.W. Cheung, pour l’intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE DICKSON—Coopers and Lybrand, des experts-comptables, ont présenté à la Cour d’appel fédérale une demande en vertu de l’art. 28 en vue d’obtenir l’examen et l’annulation de la décision ou ordonnance du Directeur général de la Division des enquêtes spéciales du ministère du Revenu national, Impôt, et de M. le juge Cari Zalev de la Cour de comté d’Essex. La décision ou ordonnance contestée permet d’entrer dans les bureaux de Coopers and Lybrand, d’y faire une perquisition et de saisir des documents en leur possession. L’autorisation a été accordée conformément aux par. 231(4) et (5) de la Loi de l’impôt sur le revenu, 1970-71-72 (Can.), chap. 63, et ses modifications, qui se lisent ainsi:
(4) Lorsque le Ministre a des motifs raisonnables pour croire qu’une infraction à cette loi ou à un règlement a été commise ou sera probablement commise, il peut, avec l’agrément d’un juge d’une cour supérieure ou d’une cour de comté, agrément que le juge est investi par ce paragraphe du pouvoir de donner sur la présentation d’une demande ex parte, autoriser par écrit tout fonctionnaire du ministère du Revenu national ainsi que tout membre de la Gendarmerie royale du Canada ou tout autre agent de la paix à l’assistance desquels il fait appel et toute autre personne qui peut y être nommée, à entrer et à chercher, usant de la force s’il le faut, dans tout
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bâtiment, contenant ou endroit en vue de découvrir les documents, livres, registres, pièces ou choses qui peuvent servir de preuve au sujet de l’infraction de toute disposition de la présente loi ou d’un règlement et à saisir et à emporter ces documents, livres, registres, pièces ou choses et à les retenir jusqu’à ce qu’ils soient produits devant la cour.
(5) Une demande faite à un juge en vertu du paragraphe (4) sera appuyée d’une preuve fournie sous serment et établissant la véracité des faits sur lesquels est fondée la demande.
On notera qu’en édictant les par. 231(4) et (5), le Parlement subordonne l’autorisation d’entrer, de chercher et de saisir à deux conditions préalables, soit (i) que le ministre du Revenu national ait des motifs raisonnables pour croire qu’une infraction à la Loi de l’impôt sur le revenu ou à un règlement a été commise ou sera probablement commise et (ii) qu’un juge d’une cour supérieure ou d’une cour de comté donne son agrément sur présentation d’une demande (qui peut être ex parte) appuyée d’une preuve fournie sous serment et établissant la véracité des faits sur lesquels est fondée la demande.
Selon les affidavits présentés à l’appui de la demande, Collavino Brothers Construction Company Limited a construit, au coût de $90,397, une résidence pour un nommé Dan Bryan, mais, aux termes d’un contrat écrit, ne lui a facturé que $43,000. Il est allégué que la différence de $47,397 a été ajoutée au coût de l’agrandissement que Collavino a construit à l’usine de Kendan Manufacturing Limited, une compagnie dont M. Bryan était le président et le principal actionnaire. Le Ministre soutient que, par suite du rabais ou de la majoration, Kendan a accordé à un actionnaire, Bryan, un bénéfice non déclaré et était en même temps en mesure de réclamer une allocation du coût en capital sur un montant plus élevé que celui auquel elle aurait eu droit.
Il convient, à ce stade, de souligner deux points. Premièrement, Coopers and Lybrand est une société d’experts-comptables bien connue et de bonne réputation et il n’est aucunement suggéré qu’elle est impliquée de quelque façon dans une infraction à la Loi de l’impôt sur le revenu, si tant est qu’il y en ait une. Deuxièmement, Coopers and
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Lybrand ne conteste pas que, compte tenu de la preuve faite par les affidavits déposés à l’appui de la demande présentée au juge Zalev, le Ministre pouvait avoir des motifs raisonnables de croire que Bryan et Kendan avaient violé cette loi. L’attaque découle de ce que l’autorisation, bien que conforme à la dernière partie du par. 231(4), est si générale qu’elle permet la. saisie de tous les documents, quels qu’ils soient, qui se rattachent aux affaires de son client Collavino et en sa possession. On fait valoir que l’autorisation aurait dû être limitée à la saisie des documents qui pouvaient fournir une preuve de l’infraction à l’origine de la demande d’approbation de l’autorisation, c’est-à-dire les documents relatifs aux opérations entre Collavino, Dan Bryan et Kendan quant à la construction de la résidence de Bryan et aux travaux d’agrandissement de l’usine de Kendan. La Cour d’appel fédérale a accueilli cette prétention à la majorité, a annulé l’autorisation et renvoyé le dossier au Directeur général et au juge Zalev pour qu’ils accordent une autorisation limitée.
Devant cette Cour, l’argumentation a porté non pas sur la question de savoir si l’autorisation aurait dû être limitée mais sur la question plus fondamentale de la compétence de la Cour fédérale et sur celle de savoir si la Cour d’appel fédérale avait le pouvoir de connaître de la demande présentée en vertu de l’art. 28 par Coopers and Lybrand.
La compétence conférée par l’art. 28 à l’égard d’une demande d’examen et d’annulation ne vaut que dans le cas:
…d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumis à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral…
Le texte compliqué de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale a soulevé de nombreuses difficultés, comme en témoigne la jurisprudence, mais il semble clair que la Cour d’appel fédérale est compétente en vertu de cet article si l’on peut répondre affirmativement à chacune de ces quatre questions:
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(1) Est-ce que l’objet de la contestation est une «décision ou ordonnance» au sens pertinent?
(2) Si c’est le cas, tombe-t-elle à l’extérieur de la catégorie exclue, c’est-à-dire s’agit-il d’une décision ou d’une ordonnance «autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire»?
(3) La décision ou ordonnance a-t-elle été rendue à l’occasion de «procédures»?
(4) L’organisme, ou la personne, dont la décision ou ordonnance est contestée est-il un «office, commission ou autre tribunal fédéral» au sens de l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale?
Pour statuer sur la compétence en l’espèce, il faut examiner séparément la décision du Ministre et l’ordonnance du juge. Pour la décision du Ministre, la 2e question est cruciale et pour l’ordonnance du juge, c’est la 4e.
Traditionnellement, les décisions de nature judiciaire et celles de nature administrative ont été considérées comme des catégories opposées; les décisions judiciaires sont celles des tribunaux et les décisions administratives, celles qui sont rendues par d’autres corps, comme, par exemple, les ministères et les fonctionnaires. Traditionnellement, les tribunaux ont adopté le principe que les décisions rendues par des juges ou des organismes judiciaires ou par des offices ou des tribunaux quasi judiciaires, c’est-à-dire assimilables à des tribunaux, peuvent donner lieu à révision. L’évolution du certiorari a naturellement mené du contrôle des tribunaux inférieurs au contrôle des organismes administratifs.
La tâche des ministères et des organismes gouvernementaux diffère de celle des tribunaux. Ils ne remplissent pas simplement des fonctions analogues. Leur principal souci est de régler les relations entre les individus et le gouvernement en matière de répartition des avantages en fonction d’objectifs gouvernementaux plutôt que de juger des litiges entre parties. La dichotomie entre les décisions judiciaires et administratives est encore assez facile à percevoir, mais l’expansion considérable de l’activité du gouvernement à tous les
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niveaux, la prolifération des organismes gouvernementaux et l’intervention accrue du gouvernement dans Tes affaires sociales et économiques ont contribué à rendre la classification plus difficile. Les deux domaines chevauchent. Des décisions et ordonnances administratives prennent fréquemment des caractéristiques judiciaires et quasi judiciaires. L’article 28 de la Loi sur la Cour fédérale reconnaît expressément que certaines décisions ou ordonnances de nature administrative sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire; le devoir d’agir judiciairement peut s’ajouter au processus de décision administrative d’un fonctionnaire.
En conséquence, il y a deux sortes de décisions administratives, celles qui peuvent être contrôlées, par certiorari ou à la suite d’une demande en vertu de l’art. 28 ou autrement, et celles qui ne le peuvent pas. Les premières sont commodément désignées comme «décisions ou ordonnances de nature administrative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire» et les dernières comme «décisions ou ordonnances de nature administrative qui ne sont pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Il ne faut pas uniquement scruter la décision mais également le processus qui y conduit.
Avant d’examiner les critères qui, selon moi, servent à identifier un acte judiciaire ou quasi judiciaire, il convient de citer deux arrêts de cette Cour et une décision des tribunaux anglais. Le premier est Guay c. Lafleur[1], où le sous-ministre, conformément au par. 126(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu, S.R.C. 1952, chap. 148, avait autorisé un fonctionnaire du ministère du Revenu national à tenir une enquête sur les affaires de l’intimé et d’autres personnes. L’intimé s’est vu refuser le droit d’être présent et d’être représenté par un avocat au cours de l’interrogatoire des personnes citées par l’enquêteur. Cette Cour a confirmé ce refus. La Cour a en effet statué qu’aucun pouvoir judiciaire n’était exercé contre ceux sur qui on enquêtait. Le juge Abbott, qui a rendu le jugement au nom de six membres de la Cour, a jugé que l’enquête était de nature pure-
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ment administrative et ne pouvait trancher ni décider quoi que ce soit. Il a en outre conclu qu’il ne s’agissait pas d’une enquête judiciaire ou quasi judiciaire mais d’une enquête privée à laquelle l’intimé n’avait pas le droit d’être présent ni d’être représenté par un avocat. Il a dit (aux pp. 16 et 17):
[TRADUCTION] Le pouvoir, conféré au Ministre par le par. 126(4), de permettre une enquête en son nom n’est qu’un des nombreux pouvoirs d’enquête accordés au Ministre par la Loi. Ces pouvoirs lui sont accordés pour lui permettre de recueillir des données susceptibles de l’aider à remplir le devoir qui lui est imposé d’établir et de percevoir les impôts payables en vertu de la Loi. Le droit du contribuable n’est en cause que lorsqu’une cotisation est établie. Alors, il peut se prévaloir de tous les recours mentionnés dans la Loi.
Le juge Cartwright a dit (à la p. 17):
[TRADUCTION] AUX termes de son mandat, l’appelant doit simplement recueillir des renseignements; ses fonctions sont administratives, elles ne sont ni judiciaires, ni quasi judiciaires.
De nombreux organismes administratifs sont liés par la maxime «audi alteram partem» mais, s’ils le sont, c’est seulement dans le cas où ils ont le pouvoir de prendre une décision qui porte atteinte aux droits des autres ou qui leur impose des obligations.
Le juge Hall, bien que dissident, a convenu (à la p. 19) que l’enquêteur n’agissait pas à titre judiciaire et ne remplissait pas de fonction judiciaire.
Dans l’arrêt R. v. Randolph[2], cette Cour a jugé que le pouvoir de suspendre le service postal en attendant une décision finale, pouvoir qui peut être exercé lorsqu’il y a lieu de croire que le service est utilisé à une fin criminelle, n’entraîne pas l’application des règles de justice naturelle.
Dans l’arrêt Wiseman v. Borneman[3], on a jugé qu’un tribunal établi aux fins de l’art. 28 de la Finance Act, 1960, n’est pas tenu d’observer les règles de justice naturelle ni de permettre au contribuable de voir et de commenter les documents incriminants déposés par les représentants du fisc devant le tribunal. Dans ses motifs, lord Reid a dit (à la p. 308):
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[TRADUCTION] Je crois qu’il peut être bon de rappeler qu’il est très inhabituel de décider judiciairement s’il y a, à première vue, matière à procès. Tout fonctionnaire public qui doit décider d’engager des poursuites ou d’intenter des procédures doit d’abord décider s’il y a, à première vue, matière à procès, mais cela ne signifie pas que la justice exige qu’il doive d’abord solliciter les observations de l’accusé ou défendeur sur les documents en main. Il n’y a donc rien d’intrinsèquement injuste à prendre une telle décision en l’absence de l’autre partie.
Le passage cité a été adopté dans une affaire fiscale plus récente, Pearlberg v. Varty (Inspector of Taxes)[4], à la p. 539. Dans aucun de ces cas, le rôle du fonctionnaire n’a été qualifié de judiciaire. Il est de nature administrative dans la mesure où le contribuable n’a pas le droit d’être présent ou entendu.
La question de savoir si une décision ou ordonnance de nature administrative est légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire dépend dans une large mesure de l’intention du législateur. Si le Parlement énonce clairement que la personne ou l’organisme est tenu d’agir judiciairement, c’est-à-dire de fournir une occasion d’être entendu, les tribunaux doivent donner effet à cette intention. Mais le silence sur ce point n’est pas concluant. En common law, les tribunaux ont suppléé à cette omission du législateur—voir le juge Byles dans Cooper v. Wandsworth Board of Works[5], à la p. 194—afin d’accorder dans la procédure les garanties voulues pour assurer la justice et l’équité sans aller à l’encontre de la volonté du Parlement exprimée dans la législation.
Comme l’a fait remarquer le lord juge Tucker dans l’arrêt Russell v. Duke of Norfolk[6], à la p. 118:
[TRADUCTION] Il n’existe pas à mon avis un principe qui s’applique universellement à tous les genres d’enquêtes et de tribunaux internes. Les exigences de la justice naturelle doivent varier selon les circonstances de l’affaire, la nature de l’enquête, les règles qui régissent le tribunal, la question traitée, etc.
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J’estime qu’il est possible de formuler plusieurs critères pour déterminer si une décision ou ordonnance est légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Il ne s’agit pas d’une liste exhaustive.
(1) Les termes utilisés pour conférer la fonction ou le contexte général dans lequel cette fonction est exercée donnent-ils à entendre que Ton envisage la tenue d’une audience avant qu’une décision soit prise?
(2) La décision ou l’ordonnance porte-t-elle directement ou indirectement atteinte aux droits et obligations de quelqu’un?
(3) S’agit-il d’une procédure contradictoire?
(4) S’agit-il d’une obligation d’appliquer les règles de fond à plusieurs cas individuels plutôt que, par exemple, de l’obligation d’appliquer une politique sociale et économique au sens large?
Tous ces facteurs doivent être soupesés et évalués et aucun d’entre eux n’est nécessairement déterminant. Ainsi, au par. (1), l’absence de termes exprès prescrivant la tenue d’une audience n’exclut pas nécessairement l’obligation en common law d’en tenir une. Quant au par. (2), la nature et la gravité, le cas échéant, de l’atteinte aux droits individuels, et la question de savoir si la décision ou ordonnance est finale sont importantes, mais le fait que des droits soient touchés n’entraîne pas nécessairement l’obligation d’agir judiciairement. Dans l’arrêt Howarth c. Commission des libérations conditionnelles[7], la majorité de cette Cour a rejeté l’idée d’un droit à la justice naturelle dans le cas d’une suspension ou d’une révocation de libération conditionnelle. Voir également l’arrêt Martineau et Butters c. Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui[8].
En termes plus généraux, il faut tenir compte de l’objet du pouvoir, de la nature de la question à trancher et de l’importance de la décision sur ceux qui sont directement ou indirectement touchés par elle: voir l’arrêt Durayappah v. Fernando[9]. Plus la question est importante et les sanctions sérieuses, plus on est justifié de demander que l’exercice du pouvoir soit soumis au processus judiciaire ou quasi judiciaire.
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L’existence d’un élément assimilable à un lis inter partes et la présence de procédures, fonctions et actes équivalents à ceux d’un tribunal ajoutent du poids au par. (3). Mais encore une fois, l’absence de règles de procédure analogues à celles des tribunaux ne sera pas fatale à l’existence d’une obligation d’agir judiciairement.
La décision de nature administrative ne se prête pas à une classification rigide de fonctions. Au contraire, on découvre en réalité un continuum. En paradigmes, à un bout du spectre, se trouvent les régies des loyers, commissions des relations du travail et autres dont les décisions sont susceptibles d’examen judiciaire. A l’autre bout, on trouve des choses comme la nomination du président d’une société de la Couronne ou la décision d’acheter un cuirassé qui ne peuvent faire l’objet d’une intervention judiciaire. Les cas qui se situent à l’une ou l’autre extrémité du spectre sont faciles à résoudre mais à mesure qu’on s’approche du centre, la tâche se complique. Il faut soupeser ce qui prêche pour ou contre la conclusion que la décision doit être soumise à un processus judiciaire. Des hommes raisonnables pesant les mêmes facteurs peuvent différer d’opinion, ce qui ne traduit pas l’incertitude ou le jugement ad hoc; cela reflète simplement la multitude de situations qui donnent ouverture aux décisions de nature administrative auxquelles doivent s’appliquer des principes raisonnablement bien définis.
Le professeur D.J. Mullan s’est exprimé sur ce point dans un article fouillé «Fairness: the New Natural Justice?» (1975), 25 U.T.L.J. 280, 300:
[TRADUCTION] Pourquoi ne pas traiter les problèmes d’impartialité et de justice naturelle de la façon suivante: plus l’on se rapproche du type de fonction qui exige de simples déterminations droit/fait et qui a de lourdes conséquences pour les personnes, plus l’exigence de protection par la procédure est justifiée, mais à mesure que Ton s’en éloigne pour s’approcher de décisions d’ordre général visant l’application de politiques, ordinairement du ressort d’un ministre du gouvernement, l’accent sur la procédure impartiale vient graduellement à disparaître. Cette disparition n’est toutefois pas marquée de frontières précises auxquelles pourrait aboutir un processus de classification irréaliste.
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J’aimerais maintenant procéder à l’évaluation de chacun des quatre critères que j’ai énoncés par rapport à la décision du ministre du Revenu national d’autoriser la perquisition et la saisie conformément au par. 231(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu:
(1) Rien dans les termes utilisés dans la définition des fonctions du Ministre ou dans le contexte général n’indique une obligation d’informer le contribuable ou une autre personne ou de tenir une audience avant de faire approuver l’autorisation d’entrer, de chercher et de saisir. Au contraire, le Parlement a substitué aux règles de justice naturelle le critère objectif selon lequel le Ministre, avant d’agir, doit avoir des motifs raisonnables pour croire qu’une infraction à la Loi ou à un règlement a été commise ou sera probablement commise. Voir lord Reid dans l’arrêt Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40 (H.L.), 78.
Reconnaissant qu’un droit de perquisition déroge aux principes de la common law et donne ouverture à des abus, le Parlement a également introduit dans la loi un examen immédiat de la décision du Ministre en faisant intervenir un juge entre le fisc et le contribuable. Le juge doit scruter [avec le plus grand soin] l’exercice envisagé du pouvoir discrétionnaire ministériel. A défaut d’approbation judiciaire, la décision ministérielle n’a aucun effet. Le texte du par. 231(4), selon lequel le juge a le pouvoir de donner son agrément sur présentation d’une demande ex parte, indique bien l’intention du Parlement de ne pas accorder au contribuable le droit d’être entendu à ce stade des procédures.
Selon moi, le Parlement a conclu, peut-être non sans raison, que l’imposition de procédures en sus de celles énoncées au par. 231(4) aurait pour effet de frustrer l’objectif de l’article qui accorde le pouvoir et d’empêcher une enquête efficace. Il a évidemment tenu compte de l’intérêt public qui requiert les sanctions et des intérêts privés touchés par la perquisition et la saisie et il a conclu que par sa rédaction, l’article assure la justice des procédures. Pour ma part, je ne vois pas comment une protection procédurale supplémentaire pourrait être ajoutée sans frustrer l’intention du Parlement.
(2) La décision du Ministre touche effectivement à des droits même si elle doit être confirmée. A mon avis, il est erroné de dire qu’aucun droit n’est touché parce qu’une telle décision exige une confirmation. Il y a atteinte à des droits dès que quelqu’un entre dans les lieux et saisit les documents même si le Ministre ne rend aucune décision finale sur des droits ou obligations.
(3) La décision du Ministre n’implique pas de procédure contradictoire. Il ne s’agit pas de la situation
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«triangulaire», où A est appelé à résoudre un différend entre B et C. Il y a un différend mais pas au sens de débat contradictoire. On ne peut faire aucune analogie avec un tribunal. La Loi n’impose aucune règle de procédure judiciaire.
(4) La loi applicable ne contient aucune règle de fond qui doit être observée dans les cas individuels.
Lorsqu’on met en regard les réponses aux quatre questions, on obtient un «oui» mitigé à la 2e question et un «non» aux trois autres critères, ce qui amène à conclure que la décision de nature administrative du Ministre n’est pas soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire.
Dans la perspective plus large du pouvoir, du litige et des sanctions, il est difficile de concevoir que la conclusion puisse être différente. Le Ministre n’exerce pas un pouvoir judiciaire. Je ne m’explique pas pourquoi l’avocat de Coopers and Lybrand plaide en faveur d’une meilleure protection procédurale que celle prévue par le par. 236(4) ou fait valoir que les contribuables visés auraient dû être consultés avant que le Ministre ne cherche à faire approuver judiciairement l’autorisation d’entrer. L’argument est que la décision du Ministre et l’approbation judiciaire sont fondées sur les mêmes documents et que puisque cette dernière est de nature judiciaire, il en est de même pour la première. A première vue, cet argument est séduisant, mais je ne pense pas qu’il puisse prévaloir.
Les fonctions et pouvoirs du Ministre diffèrent entièrement de ceux du juge. En s’acquittant des responsabilités qui lui sont confiées par la Loi de l’impôt sur le revenu, le Ministre remplit des obligations qui sont fondamentalement de nature administrative. Il jouit de pouvoirs d’enquête, y compris le droit de vérifier les comptes, d’exiger des renseignements et la production de documents et le droit d’autoriser la tenue d’une enquête. A ces droits, s’ajoute celui qui est conféré par le par. 231(4) d’accorder l’autorisation d’entrer et de perquisitionner dans des bâtiments. On peut qualifier à bon droit le pouvoir qu’il exerce en vertu du par. 231(4) de pouvoir d’enquête plutôt que de décision. Il recueille des documents et des informations de multiples sources. Sa décision d’exercer le droit
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mentionné en dernier sera influencée par bien des considérations dont les principales sont l’intérêt public et son devoir d’agent du pouvoir exécutif d’appliquer la Loi de son mieux. La décision de chercher à obtenir l’autorisation de perquisitionner sera commandée par l’intérêt public et l’opportunité, compte tenu de toutes les circonstances. Les pouvoirs exercés par le juge sont judiciaires lorsqu’il examine la décision administrative discrétionnaire du Ministre.
Il serait curieux d’avoir une procédure d’examen avant la présentation d’une demande au juge puisque sans son approbation, toute décision du Ministre d’autoriser la saisie de documents est manifestement sans effet. L’approbation du juge est un moyen de contrôle de la décision du Ministre, tandis que tout autre recours devant un tribunal permet d’examiner celle du juge. C’est à mon avis une interprétation raisonnable du par. 231(4).
Je suis convaincu que la décision du Ministre d’accorder une autorisation en vertu du par. 231(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu est de nature administrative et qu’en droit, le Ministre n’a aucune obligation d’agir de façon judiciaire ou quasi judiciaire. En conséquence, la décision du Ministre ne tombe pas sous le coup de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et n’est pas sujette à examen par cette cour-là.
La question de compétence en ce qui concerne la décision du juge se pose de façon différente. Lorsqu’il agit aux termes de l’art. 231 de la Loi de l’impôt sur le revenu, il s’acquitte de son rôle institutionnel en sa qualité d’arbitre impartial conformément aux procédures et contraintes applicables à un tribunal. La définition de «office, commission ou autre tribunal fédéral» à l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale exclut expressément les personnes nommées en vertu de l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867. Le juge Zalev tombe dans cette catégorie. La question controversée de savoir si un juge nommé en vertu de l’art. 96 agit en vertu de la loi pertinente en sa qualité de juge ou de persona designata a été soulevée dans l’arrêt Herman c. Sous-procureur général du Canada. Dans cet arrêt, rendu récemment, j’ai passé en revue la jurisprudence applica-
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ble, ce que je ne vais pas refaire. Me fondant sur la jurisprudence, je suis arrivé à la conclusion qu’un juge agit à titre de persona designata seulement s’il exerce «une compétence particulière, distincte, exceptionnelle et indépendante de ses tâches quotidiennes de juge, et qui n’a aucun rapport avec la cour dont il est membre». Un juge ne devient pas persona designata du simple fait qu’il exerce des pouvoirs conférés par une loi autre que la loi provinciale régissant la magistrature ou son équivalent. Si l’on donnait à l’art. 28 la portée la plus large, les décisions ou ordonnances de juges provinciaux nommés par le fédéral, rendues conformément à des lois fédérales comme le Code criminel, la Loi sur le divorce ou la Loi sur les lettres de change, seraient soumises à l’examen de la Cour d’appel fédérale. Ce ne peut être le but de cet article.
Il semble qu’en édictant les derniers mots de l’alinéa pertinent de l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale, le Parlement ait voulu qu’ordinairement, les actes des juges provinciaux nommés par le fédéral, conformément aux pouvoirs qui leur sont conférés par des lois fédérales, soient soustraits au pouvoir de surveillance de la Cour d’appel fédérale.
Dans l’affaire Herman, l’ordonnance contestée avait été rendue par un juge nommé en vertu de l’art. 96, conformément à l’art. 232 de la Loi de l’impôt sur le revenu et avait trait au privilège des communications entre client et avocat. La Cour a jugé que le juge agissait à titre de juge et non de persona designata. Malgré des différences évidentes, une grande partie du raisonnement tenu dans l’arrêt Herman s’applique en l’espèce et conduit à la conclusion que le juge Zalev n’est pas un «office, commission ou autre tribunal fédéral.»
L’étroite relation fonctionnelle qui existe entre les art. 231 et 232 de la Loi de l’impôt sur le revenu et la décision rendue dans l’affaire Herman relativement à l’art. 232 suggèrent qu’il faut parvenir au même résultat en ce qui concerne un juge qui agit aux termes de l’art. 231.
A mon avis, la Cour d’appel fédérale n’avait pas de droit d’examen en l’espèce. Je préfère ne pas me prononcer sur la question de savoir si l’autorisation
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du Ministre et l’approbation d’un juge, conformément au par. 231(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu, peuvent faire l’objet d’un appel devant les cours provinciales, car cette question n’est pas soulevée par ce pourvoi. Je préfère également que soit tranchée en une autre occasion la question de savoir si l’on peut recourir à une demande de mainlevée ou à l’un des brefs de prérogative.
Je suis d’avis d’accueillir l’appel, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale, de rejeter avec dépens la demande de l’intimée et de rétablir la décision ou ordonnance du Directeur général de la Direction des enquêtes spéciales du ministère du Revenu national, Impôt, et du juge Carl Zalev. Conformément aux conditions de l’autorisation d’interjeter appel devant cette Cour, l’appelant paiera les dépens de l’intimée pour la requête en autorisation d’appel et ceux de l’appel en cette Cour, comme entre avocat et client.
Pourvoi accueilli.
Procureur de l’appelant: R. Tassé, Ottawa.
Procureurs de l’intimée: Wilson, Barnes, Walker, Montello, Beach & Morga, Windsor.