compagnie des chemins de fer nationaux du canada c. courtois, [1988] 1 R.C.S. 868
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada Appelante
c.
Christiane Courtois et la Commission de la santé et de la sécurité du travail Intimées
et
Le procureur général du Québec et le procureur général du Canada
Mise en cause
et entre
Commission de la santé et de la sécurité du travail et Christiane Courtois Appelantes
c.
Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada Intimée
et
Le procureur général du Québec et le procureur général du Canada
Mise en cause
répertorié: compagnie des chemins de fer nationaux du canada c. courtois
Nos du greffe: 17663, 17768.
1986: 28, 29, 30 janvier; 1988: 26 mai.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Chouinard*, Lamer, Wilson, Le Dain et La Forest.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit constitutionnel ‑‑ Applicabilité d'une loi provinciale ‑‑ Santé et sécurité du travail ‑‑ Entreprise fédérale ‑‑ Commission d'enquête provinciale ‑‑ Enquête relative à un accident ferroviaire impliquant des convois d'une entreprise ferroviaire fédérale ‑‑ Commission constituée en vertu d'une loi provinciale sur la santé et la sécurité du travail ‑‑ Une loi provinciale qui réglemente les conditions de santé et de sécurité du travail est‑elle applicable à une entreprise fédérale? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29), 92(10) ‑‑ Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.Q. 1979, chap. 63, art. 62, 177 à 193.
Le présent pourvoi fait partie d'une trilogie qui comprend également Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, et Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897. Les trois pourvois, qui soulèvent des questions similaires, ont été entendus consécutivement et se sont retrouvés presque réunis pour fins d'audition. C'est dans Bell Canada que l'on procède à la révision des principes applicables aux trois arrêts ainsi qu'à la qualification et à la classification constitutionnelle de la Loi sur la santé et la sécurité du travail qui fait l'objet du litige en l'espèce ainsi que dans Bell Canada.
À la suite d'une collision au Québec entre deux convois ferroviaires appartenant au CN, laquelle a coûté la vie à trois employés de cette entreprise fédérale et en a blessé un quatrième, une inspectrice de la Commission de la santé et de la sécurité du travail a ouvert une enquête sur l'accident ferroviaire et a adressé des subpoenas à des employés du CN. L'assignation délivrée à l'un des employés comportait également un duces tecum. Les subpoenas ont été délivrés en vertu des art. 62 et 177 à 193 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail qui obligent un employeur à faire un rapport d'accident et qui habilitent un inspecteur désigné par la Commission à faire enquête et à émettre des avis de correction enjoignant une personne de se conformer à la Loi ou aux règlements et à fixer un délai pour y parvenir. Le CN s'est alors adressé à la Cour supérieure pour obtenir la délivrance d'un bref d'évocation au motif, entre autres, que la Loi ne lui est pas constitutionnellement applicable et que l'inspectrice n'a aucune juridiction pour tenir cette enquête. La requête a été accordée. La Cour d'appel a infirmé le jugement mais elle a autorisé la délivrance du bref aux fins d'annuler le duces tecum et elle a interdit à la Commission et à l'inspectrice de faire enquête sur la régie interne du CN. Le présent pourvoi soulève la question constitutionnelle suivante: les art. 62 et 177 à 193 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail sont‑ils ultra vires, inapplicables ou inopérants, en tout ou en partie, quant à une entreprise ferroviaire interprovinciale, dont les ouvrages de chemin de fer ont été déclarés être à l'avantage général du Canada? Plus particulièrement, une commission d'enquête provinciale constituée en vertu des art. 177 à 193 de la Loi peut‑elle: a) enquêter et contraindre des témoins par voie de subpoena afin de déterminer les causes d'un accident ferroviaire impliquant des convois du CN et les conditions de sécurité de travail au sein d'une entreprise ferroviaire fédérale? b) faire des recommandations afin de corriger des règles, pratiques ou méthodes d'exploitation ferroviaire de cette entreprise fédérale relativement à la sécurité du personnel préposé à l'exploitation des trains? et c) rendre ces corrections coercitives en vertu des art. 182 à 193 de la Loi?
Arrêt: Le pourvoi est accueilli et le pourvoi incident est rejeté. Les articles 62 et 177 à 193 de la Loi sont inapplicables en tout à une entreprise ferroviaire interprovinciale, dont les ouvrages de chemin de fer ont été déclarés être à l'avantage général du Canada. Les sous‑questions reçoivent une réponse négative.
À cause de son caractère préventif, la Loi sur la santé et la sécurité du travail vise inévitablement, directement et massivement les conditions de travail, les relations de travail et la gestion des entreprises auxquelles elle s'applique et, pour ces motifs, elle est inapplicable aux entreprises fédérales: Bell Canada. Le chapitre X de la Loi, qui comprend les art. 177 à 193, doit être qualifié et classifié à l'instar de la Loi car il constitue un élément clef de sa politique de prévention et un moyen essentiel d'atteindre l'objet de la Loi, mentionné à son art. 2, soit "l'élimination à la source même des dangers pour la santé, la sécurité et l'intégrité physique des travailleurs". Il s'ensuit que le chapitre X de la Loi est inapplicable au CN et que, privée de toute base juridique autre que les dispositions de ce chapitre, l'enquête instituée par l'inspectrice de la Commission de la santé et de la sécurité au travail l'a été sans que celle‑ci ait compétence pour le faire. L'effet de l'enquête sur l'entreprise fédérale n'est pas pertinent. Le jugement de la Cour supérieure doit être rétabli.
La Cour d'appel a commis une erreur fondamentale en se concentrant sur le pouvoir de la Commission d'instituer une enquête, ainsi que sur les limites d'un tel pouvoir, mais en oubliant presque la question principale, soit la qualification et la classification générale de la loi créant ce pouvoir d'enquête. Il fallait d'abord se demander en vertu de quelle autorité la Commission pouvait instituer une enquête. Comme la source de cette autorité ne pouvait se trouver que dans la Loi, il était nécessaire de qualifier et de classifier cette dernière au plan constitutionnel pour juger de son applicabilité à des entreprises fédérales. Cette partie essentielle de l'analyse s'est trouvée escamotée.
La Cour d'appel a commis une autre erreur en ne distinguant pas entre les enquêtes libres ou libres collectes de renseignements, et les enquêtes coercitives qui doivent s'ancrer dans une compétence constitutionnelle déterminée. La Cour d'appel et les intimées ont considéré à tort l'enquête coercitive comme une fin en soi, abstraction faite du domaine sur lequel elle porte.
Enfin, l'argument des intimées selon lequel le rapport de l'inspectrice ne contient que de simples recommandations ne saurait tenir: c'est dans l'institution et la tenue même de l'enquête que réside la coercition, et c'est à cette coercition qu'il importe d'apporter une justification constitutionnelle.
Jurisprudence
Arrêts suivis: Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité au travail), [1988] 1 R.C.S. 749; arrêts mentionnés: Commission du salaire minimum v. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218; Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9; Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Canadian Pacific Railway Co. v. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367; Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29), 92(10).
Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.Q. 1979, chap. 63, art. 2, 62, 160, 161, 177 à 193.
Loi sur les accidents du travail, L.R.Q. 1977, chap. A‑3, art. 91 [rempl. 1978, chap. 57, art. 47; rempl. 1979, chap. 63, art. 264].
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1983] C.A. 31, 5 D.L.R. (4th) 36, qui a accueilli en partie l'appel des intimées à l'encontre d'un jugement de la Cour supérieure, [1982] C.S. 99, qui avait autorisé la délivrance d'un bref d'évocation. Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté.
Daniel Chénard et François Aquin, pour l'appelante.
Yves Tardif et Henri Brun, pour les intimées.
Jean‑François Jobin, pour le mis en cause le procureur général du Québec.
Gaspard Côté, c.r., pour le mis en cause le procureur général du Canada.
Le jugement de la Cour a été rendu par
1. Le juge Beetz‑‑
I‑‑Introduction
2. Ce pourvoi est le deuxième d'une trilogie qui comprend également Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897, ainsi que Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749 ("Bell Canada").
3. Les trois pourvois soulèvent des questions similaires que l'on peut résumer en une seule: une loi provinciale qui réglemente les conditions de santé et de sécurité du travail, telles les lois en litige, est‑elle constitutionnellement applicable à une entreprise fédérale?
4. Comme il est expliqué dans Bell Canada, dont les motifs ont été rédigés en premier lieu, les trois pourvois ont été entendus consécutivement et se sont trouvés presque réunis pour fins d'audition. C'est dans Bell Canada que l'on procède à la révision des principes applicables aux trois arrêts ainsi qu'à la qualification et à la classification constitutionnelles de la Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.Q. 1979, chap. 63 (la "Loi"), qui fait l'objet du litige en l'espèce ainsi que dans Bell Canada.
II‑‑ Les dispositions législatives attaquées
5. Les dispositions législatives particulières servant prétendument de base juridique à l'enquête tenue sur l'accident ferroviaire qui a donné lieu au présent litige sont citées dans Bell Canada mais il convient de les citer à nouveau. Elles se trouvent dans le chapitre X de la Loi, intitulé "Inspection", et elles comprennent tous les articles de ce chapitre, soit les art. 177 à 193. Elles comprennent également les art. 160 et 161, auxquels renvoie l'art. 178, ainsi que l'art. 62.
6. Voici le texte de ces dispositions:
62. L'employeur doit informer, par le moyen de communication le plus rapide, l'inspecteur chef régional et dans les 24 heures, faire un rapport écrit à l'inspecteur chef régional selon la forme et avec les renseignements exigés par règlement, de tout événement entraînant:
1 le décès d'un travailleur;
2 des blessures telles à un travailleur qu'il ne pourra probablement pas accomplir ses fonctions pendant dix jours ouvrables;
3 des blessures telles à plusieurs travailleurs qu'ils ne pourront pas accomplir leurs fonctions pendant un jour ouvrable; ou
4 des dommages matériels de 50 000 $ et plus.
L'employeur informe également le comité de santé et de sécurité et le représentant à la prévention.
Les lieux doivent demeurer inchangés pour le temps de l'enquête de l'inspecteur, sauf pour empêcher une aggravation des effets de l'événement ou si l'inspecteur autorise un changement.
Copie du rapport de l'employeur doit être transmise dans les plus brefs délais au comité de santé et de sécurité, au représentant à la prévention et à l'association accréditée.
...
177. Aux fins de l'application de la présente loi et des règlements, des inspecteurs et des inspecteurs chefs régionaux sont nommés et rémunérés suivant la Loi sur la fonction publique.
178. Les articles 160 et 161 s'appliquent à un inspecteur et à un inspecteur chef régional nommés en vertu de l'article 177.
7. Les articles 160 et 161 disposent:
160. Pour l'exercice de ses pouvoirs, la Commission ou une personne qu'elle désigne peut enquêter sur toute matière de sa compétence. La Commission ou la personne désignée est investie des pouvoirs et de l'immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête (L.R.Q., c. C‑37), sauf de celui d'imposer l'emprisonnement.
La personne désignée pour faire enquête ne peut divulguer les renseignements obtenus au cours de cette enquête, sauf dans l'exécution de ses fonctions ou avec l'autorisation de la Commission ou d'un tribunal.
161. La Commission, les membres de son conseil d'administration, ses vice‑présidents et fonctionnaires ne peuvent être poursuivis en justice en raison d'actes accomplis par eux de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions.
8. Le reste du chapitre X comporte les dispositions suivantes:
179. Un inspecteur peut, dans l'exercice de ses fonctions, pénétrer à toute heure raisonnable du jour ou de la nuit dans un lieu où sont exercées des activités dans les domaines visés dans la présente loi et les règlements.
Un inspecteur a alors accès à tous les livres, registres et dossiers d'un employeur, d'un maître d'oeuvre, d'un fournisseur ou de toute autre personne qui exerce une activité dans les domaines visés dans la présente loi et les règlements. Une personne qui a la garde, la possession ou le contrôle de ces livres, registres ou dossiers doit en donner communication à l'inspecteur et lui en faciliter l'examen.
Un inspecteur doit, s'il en est requis, exhiber un certificat attestant sa qualité.
Si l'enquête doit se faire dans un endroit servant entièrement ou partiellement à des fins d'habitation, l'inspecteur doit pour exercer ses fonctions, être muni d'un mandat de perquisition émis en vertu de la Loi sur les poursuites sommaires (L.R.Q., c. P‑15) ou avoir l'assentiment écrit de la personne qui occupe cet endroit.
180. En outre des pouvoirs généraux qui lui sont dévolus, l'inspecteur peut:
1. enquêter sur toute matière relevant de sa compétence;
2. exiger de l'employeur ou du maître d'oeuvre, selon le cas, le plan des installations et de l'aménagement du matériel;
3. prélever, sans frais, à des fins d'analyse, des échantillons de toute nature notamment à même les objets utilisés par les travailleurs; il doit alors en informer l'employeur et lui retourner, après analyse, l'objet ou les échantillons prélevés lorsque c'est possible de le faire;
4. faire des essais et prendre des photographies ou enregistrements sur un lieu de travail;
5. exiger de l'employeur, du maître d'oeuvre ou du propriétaire, pour s'assurer de la solidité d'un bâtiment, d'une structure ou d'un ouvrage de génie civil, une attestation de solidité signée par un ingénieur ou un architecte ou une attestation prévue par l'article 54;
6. installer, dans les cas qu'il détermine, un appareil de mesure sur un lieu de travail ou sur un travailleur si ce dernier y consent par écrit ou ordonner à l'employeur d'installer un tel appareil et ce, dans un délai et dans un endroit qu'il désigne, et obliger l'employeur à transmettre les données recueillies selon les modalités qu'il détermine;
7. se faire accompagner par une ou des personnes de son choix dans l'exercice de ses fonctions.
181. À son arrivée sur un lieu de travail, l'inspecteur doit, avant d'entreprendre une enquête ou une inspection, prendre les mesures raisonnables pour aviser l'employeur, l'association accréditée et le représentant à la prévention. Sur un chantier de construction, il avise le maître d'oeuvre et le représentant à la prévention.
182. L'inspecteur peut, s'il l'estime opportun, émettre un avis de correction enjoignant une personne de se conformer à la présente loi ou aux règlements et fixer un délai pour y parvenir.
183. L'inspecteur communique le résultat de son enquête ou de son inspection à l'employeur, à l'association accréditée, au comité de chantier, au comité de santé et de sécurité, au représentant à la prévention et au chef du département de santé communautaire; il leur transmet, le cas échéant, copie de l'avis de correction. Lorsqu'il n'existe pas de comité, l'employeur doit afficher une copie de l'avis de correction dans autant d'endroits visibles et facilement accessibles aux travailleurs qu'il est raisonnablement nécessaire pour assurer leur information.
184. La personne à qui un inspecteur a adressé un avis de correction doit y donner suite dans le délai imparti; il doit, en outre, informer dans les plus brefs délais l'association accréditée, le comité de santé et de sécurité, le représentant à la prévention et l'inspecteur des mesures précises qu'il entend prendre.
185. Il est interdit d'entraver un inspecteur dans l'exercice de ses fonctions, de le tromper ou de tenter de le tromper par des réticences ou par des déclarations fausses ou mensongères, de refuser de lui déclarer ses nom, prénoms et adresse ou de négliger d'obéir à un ordre qu'il peut donner en vertu de la présente loi ou des règlements.
186. Un inspecteur peut ordonner la suspension des travaux ou la fermeture, en tout ou en partie, d'un lieu de travail et, s'il y a lieu, apposer les scellés lorsqu'il juge qu'il y a danger pour la santé, la sécurité ou l'intégrité physique des travailleurs.
Il doit alors motiver sa décision par écrit dans les plus brefs délais et indiquer les mesures à prendre pour éliminer le danger.
L'article 183 s'applique, en l'adaptant, à cet ordre de l'inspecteur.
187. Pendant que dure une suspension des travaux ou une fermeture, les travailleurs sont réputés être au travail et ont ainsi droit à leur salaire et aux avantages liés à leur emploi.
188. Personne ne peut être admis sur un lieu de travail fermé par un inspecteur sauf, avec l'autorisation de l'inspecteur, les personnes qui exécutent les travaux nécessaires pour éliminer le danger.
Toutefois, l'application du premier alinéa ne peut avoir pour effet d'empêcher un employeur, un maître d'oeuvre ou un propriétaire de prendre les moyens de conservation nécessaires pour éviter la destruction ou la détérioration grave de biens meubles ou immeubles qui s'y trouvent.
189. Les travaux ne peuvent reprendre ou le lieu de travail être réouvert avant que l'inspecteur ne l'ait autorisé.
L'article 183 s'applique, en l'adaptant, à l'autorisation de l'inspecteur.
190. L'inspecteur peut, lorsqu'une personne enfreint la présente loi ou les règlements, ordonner qu'elle cesse de fabriquer, fournir, vendre, louer, distribuer ou installer le produit, le procédé, l'équipement, le matériel, le contaminant ou la matière dangereuse concerné et apposer les scellés ou confisquer ces biens et ordonner qu'elle cesse toute activité susceptible de causer l'émission du contaminant concerné.
Il doit alors motiver sa décision par écrit en indiquant, le cas échéant, les mesures à prendre pour que le produit, le procédé, l'équipement, le matériel, le contaminant ou la matière dangereuse ou que l'activité susceptible de causer l'émission du contaminant soit rendu conforme à la loi et aux règlements.
La fabrication, la fourniture, la vente, la location, la distribution ou l'installation du produit, du procédé, de l'équipement, du matériel, du contaminant ou de la matière dangereuse ou l'activité susceptible de causer l'émission d'un contaminant ne peut reprendre avant que l'inspecteur ne l'ait autorisée.
L'article 183 s'applique, en l'adaptant, à un ordre ou une autorisation de l'inspecteur.
191. Un ordre ou une décision d'un inspecteur est exécutoire tant qu'il n'est pas révisé par l'inspecteur chef régional.
192. Un ordre ou une décision d'un inspecteur chef régional est exécutoire tant qu'il n'est pas révisé par la Commission.
Les décisions de la Commission sont finales et sans appel.
193. Les inspecteurs, les inspecteurs chefs régionaux et le personnel requis pour l'application du présent chapitre et de la section V du chapitre XI relèvent du membre du conseil exécutif ou de l'organisme que peut désigner le gouvernement.
III‑‑La question constitutionnelle
9. À la requête de la compagnie appelante et du consentement des intimées et des mis en cause, la question constitutionnelle suivante a été formulée en vertu de l'art. 32 des Règles de cette Cour:
Les articles 62 et 177 à 193 de la Loi sur la santé et la sécurité au travail (L.Q. 1979, chap. 63 et L.Q. 1980, chap. 11; Lois refondues du Québec, chap. S‑2.1) sont‑ils ultra vires, inapplicables ou inopérants, en tout ou en partie, quant à une entreprise ferroviaire inter‑provinciale, dont les ouvrages de chemin de fer ont été déclarés être à l'avantage général du Canada?
Et plus particulièrement:
1) La sécurité des opérations pour les employés oeuvrant dans le cadre d'une entreprise ferroviaire interprovinciale et déclarée à l'avantage général du Canada, est‑elle une condition de travail?
2) Les conditions de travail et de sécurité au travail au sein d'une entreprise ferroviaire interprovinciale et déclarée à l'avantage général du Canada, sont‑elles partie intégrante du fonctionnement et de l'administration de cette entreprise et par conséquent de compétence fédérale exclusive?
3) Une Commission d'enquête provinciale constituée en vertu des art. 177 à 193 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail peut‑elle:
a) enquêter et contraindre des témoins par voie de subpoena afin de déterminer les causes d'un accident ferroviaire impliquant des convois de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et les conditions de sécurité de travail au sein d'une entreprise ferroviaire fédérale?
b) faire des recommandations afin de corriger des règles, pratiques ou méthodes d'exploitation ferroviaire de cette entreprise fédérale relativement à la sécurité du personnel préposé à l'exploitation des trains?
c) rendre ces corrections coercitives en vertu des art. 182 à 193 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail?
10. Cette question constitutionnelle comporte deux sous‑questions inusitées, les sous‑questions 1) et 2). Celles‑ci en effet ne sont pas des questions constitutionnelles proprement dites. Elles visent surtout les raisons qu'il y a de répondre par l'affirmative à l'élément "inapplicabilité" de la question principale et elles tiennent des motifs de jugement plutôt que du dispositif. Il ne me paraît donc pas nécessaire de répondre formellement à ces deux sous‑questions: il suffit de souligner que les motifs donnés dans Bell Canada dictent dans les deux cas une réponse affirmative à ces sous‑questions.
11. Quant à la sous‑question 3), sa réponse découle logiquement de la réponse qu'appelle la question principale. Il n'est donc pas indispensable d'y répondre mais je me propose de le faire car il vaut mieux être explicite.
IV‑‑ Les faits et les procédures auxquelles ils ont donné lieu
12. Voici comment dans son mémoire l'entreprise appelante décrit en partie les faits:
Le 25 septembre 1981, deux convois ferroviaires appartenant à l'appelante et transportant des marchandises ont été impliqués dans une collision frontale près du Lac Bouchette, dans la région de Jonquière, province de Québec. L'accident est survenu en pleine forêt sur une voie ferrée appartenant à l'appelante.
Lors de cet accident, trois employés de l'appelante ont perdu la vie et un autre a été blessé. Les employés de l'appelante impliqués dans cet accident, étaient membres de la Fraternité des Ingénieurs de Locomotives ou du Syndicat des Travailleurs Unis des Transports, deux syndicats régis par le Code canadien du Travail, (S.R.C. 1970, c. L‑1).
Conformément à la Loi sur les chemins de fer, (S.R.C. 1970, c. R‑2), une enquête a été immédiatement instituée par un enquêteur spécial de la Commission canadienne des transports, suivant la Loi nationale sur les transports, (S.R.C. 1970, c. N‑17).
Le 8 décembre 1981, l'intimée Christiane Courtois, inspecteur (sic) à l'emploi de l'autre intimée, la Commission de la santé et de la sécurité du travail, une corporation publique créée par la Loi sur la santé et la sécurité du travail (L.Q. 1979, c. 63) signifiait des subpoenas à certains employés de l'appelante en vue d'effectuer une enquête sur l'accident en question.
Ces subpoenas avaient été émis en vertu des articles 62, 178 et 180 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail, comme l'indiquent d'ailleurs les assignations adressées à M. Gilles Goulet, l'employé‑cadre du CN et aux cinq employés syndiqués et membres d'un syndicat régi par le Code canadien du travail, S.R.C. 1970, c. L‑1.
13. L'assignation signifiée à M. Gilles Goulet comportait un duces tecum:
Il vous est de plus ordonné d'apporter avec vous les documents suivants:
‑‑ Copie du rapport d'enquête effectué par le Canadien National.
‑‑ La réglementation mise en cause.
‑‑ Les plans d'ensemble des installations du Canadien National le long du trajet prévu pour les deux trains indiquant signaux lumineux, gare, voie d'évitement, moyens de communication, etc.
‑‑ Registre ou document (cahier de bord) donnant le compte rendu du même trajet, ayant donné lieu à l'accident, pour une période de 30 jours précédent (sic) l'accident, et ceci pour les deux trains concernés.
‑‑ Tout document pertinent qui pourrait éclairer la tenue de cette enquête.
14. Quelques jours auparavant, soit le 30 novembre 1981, une requête en injonction interlocutoire visant à interdire la tenue d'une enquête par la Commission de la santé et de la sécurité du travail ("C.S.S.T.") et l'inspectrice Courtois sur l'accident du Lac Bouchette avait été rejetée par le juge Boudreault de la Cour supérieure: Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Commission de la santé et de la sécurité du travail, [1981] C.S. 1095.
15. Le mémoire de la compagnie appelante continue comme suit le récit des procédures:
...la requérante fit signifier une requête pour l'émission d'un bref d'évocation qui fut présentée devant la Cour supérieure du district judiciaire de Montréal. Le 10 mars 1982, l'honorable juge Jean‑Marie Brassard, juge de la Cour supérieure, accueillit la requête de la requérante et autorisa la délivrance d'un bref d'évocation, enjoignant aux intimés de suspendre toutes procédures et de transmettre au greffe de la Cour supérieure du district de Montréal, dans un délai de quinze (15) jours, le dossier de l'affaire et toutes les pièces s'y rapportant.
Les intimées en ont appelé de ce jugement devant la Cour d'appel de la province de Québec. À la suite de l'audition tenue le 14 octobre 1982, la Cour d'appel, l'honorable juge Dubé étant dissident, accorda en partie l'appel des intimées.
16. Par son arrêt, la Cour d'appel infirme le jugement de la Cour supérieure, [1982] C.S. 99, mais elle autorise la délivrance d'un bref d'évocation pour les fins du duces tecum et elle interdit à la C.S.S.T. et à l'inspectrice Courtois de faire enquête directement ou indirectement sur la régie interne de la Compagnie des chemins de fer nationaux: [1983] C.A. 31.
17. C'est cet arrêt de la Cour d'appel du Québec que le pourvoi principal entreprend. Par un pourvoi incident, la C.S.S.T. et l'inspectrice Courtois entreprennent la partie de l'arrêt de la Cour d'appel qui autorise la délivrance d'un bref d'évocation à l'égard du duces tecum.
18. Vu le rejet de l'injonction interlocutoire dont il est question plus haut, l'inspectrice Courtois a poursuivi son enquête et produit un rapport d'une vingtaine de pages, sans compter les annexes.
19. Ce rapport analyse les causes possibles de la collision ferroviaire et conclut comme suit:
3.5 Cause retenue:
L'oubli d'exécuter un ordre de marche tel qu'il avait été rédigé.
3.6 Facteurs reliés au milieu de travail:
1‑‑ Le système de communication actuel ne permet pas de percevoir les conversations sur un autre train ou même de communiquer de façon sûre avec un autre train ou une gare d'où pourrait être exercé un contrôle de l'application des ordres de marche.
2‑‑ Lorsqu'une rencontre est prévue par un ordre de marche, aucune aide technique ne rappelera (sic) à l'équipe l'endroit de la rencontre, par exemple une communication ou un signal lumineux à l'endroit de la rencontre. Rien ne leur permettra de savoir qu'un autre train se trouve à proximité à moins de capter par hasard une conversation radio.
3‑‑ Horaire de nuit: il est généralement admis que la vigilance peut être moindre au cours d'une veille nocturne. Une équipe de train doit également s'adapter à la monotonie du trajet (une bonne partie du trajet se fait en pleine forêt), au bruit régulier des roues sur les rails, à l'oscillement du train et au peu d'activités physiques comme tels (sic) reliés au déplacement du train: observation, formulaires à remplir, contrôle du pouvoir . . . , 3 des membres de l'équipe du 428 étaient des membres réguliers et étaient à leur 3e nuit de travail de la semaine, le 4e membre remplaçait et en était à sa 1ère nuit de travail de la semaine. Les 3 membres réguliers totalisaient chacun au moins 25 ans de service dont plusieurs années de travail de nuit. Le 4e membre avait déjà à son actif une trentaine de parcours Jonquière‑Garneau. Donc, le travail de nuit, l'habitude du trajet, sa monotonie, la confiance des uns envers les autres, tout ça fait que la vigilance de chacun des membres s'amoindrit avec le temps.
4.0 Recommandations:
1‑‑ Je recommande que le Canadien National, dorénavant, avise l'inspecteur chef régional de tout accident tel que requis par l'article 62 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail.
2‑‑ Je recommande, conformément à l'article 51.5 de la LSST, que le Canadien National soumettre (sic) à la CSST un échéancier dans lequel la compagnie décrira quelles seront les étapes de mise en place d'un système de communication efficace qui permettra une communication en tout temps et en tout point du parcours, entre deux trains ou entre un train et un point de contrôle (régulateur à Montréal ou opérateur dans une gare du parcours). À l'aide de ce système de communication, la compagnie pourra établir une procédure de contrôle visant à s'assurer de l'application des ordres de marche. Cette procédure pourra prévoir des communications fréquentes avec les équipes de train. Elle devrait être soumise à la CSST en même temps que l'échéancier précité.
3‑‑ Je recommande, qu'entretemps et conformément à l'article 51.5 de la LSST, qu'une mesure temporaire soit utilisée en vue de rappeler aux équipes de train le lieu prévu d'une rencontre. Cette mesure pourra être par exemple: reconfirmer à la dernière gare (où un opérateur est en fonction) précédent (sic) une rencontre, le lieu prévu de cette rencontre ou ne choisir comme lieu de rencontre que des points du parcours où un opérateur est en fonction 24 heures par jour, et où un signal visuel peut être utilisé pour arrêter le train.
20. Ce rapport porte la date du 5 mars 1982, et il précède de cinq jours le jugement de la Cour supérieure. Il a cependant été déposé au greffe de la Cour supérieure après le jugement de la Cour supérieure, mais plusieurs mois avant l'audition en Cour d'appel. Le juge de la Cour supérieure n'a donc pas pu en prendre connaissance. Ce rapport n'a pas non plus été porté à la connaissance de la Cour d'appel. Le rapport en question n'a fait surface qu'en cette Cour lors de l'audition de la requête en autorisation de pourvoi incident présentée par la C.S.S.T. et l'inspectrice Courtois. Les parties se sont ensuite entendues pour intégrer le rapport au dossier imprimé sur appel.
V‑‑ Le jugement de la Cour supérieure et l'arrêt de la Cour d'appel
21. À la page 103 de ses motifs, le premier juge réfère aux al. 10a. et 10c. de l'art. 92 ainsi qu'au par. 29 de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 et il révise une partie de la jurisprudence relative aux chemins de fer interprovinciaux pour conclure, aux pp. 103 et 104:
On doit conclure de ces arrêts que tout ce qui a trait à l'exploitation d'un chemin de fer interprovincial, à la sécurité, est un domaine retranché de la juridiction d'un fonctionnaire provincial.
22. À la page 104, il prend note de l'enquête instituée sur la collision ferroviaire par la Commission des transports du Canada en vertu de la Loi sur les chemins de fer et il observe qu'à la suite de l'enquête, cette Commission peut "rendre des ordonnances et faire des règlements affectant les méthodes d'exploitation et les règles de fonctionnement interne de la requérante." À la même page, il écrit:
Il y a donc lieu de conclure que la compétence pour faire enquête sur l'accident ferroviaire du Lac Bouchette appartient à la Commission des transports du Canada et, [. . .] en matière de sécurité il ne devrait y avoir qu'une seule autorité et un seul Tribunal.
23. Le premier juge considère ensuite des arrêts selon lesquels les entreprises fédérales restent assujetties aux lois provinciales d'application générale sous réserve de la compétence exclusive du Parlement quand ce pouvoir est partie intégrante de sa compétence principale relative à de telles entreprises. À la page 105, il pose les questions suivantes:
Il faut donc se demander si l'application de la loi provinciale qui permet d'enquêter sur l'accident du Lac Bouchette va produire des effets essentiels et déterminants sur le fonctionnement de la requérante.
Sous un autre angle, on peut aussi se demander: qui est compétent constitutionnellement pour tenir une telle enquête au Canada?
24. Pour répondre à ces questions, à la p. 105, le premier juge cite des passages de l'arrêt Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218 ("Keable 1979"), aux termes desquels une commission d'enquête provinciale chargée de faire enquête sur certains crimes spécifiques prétendument commis par des policiers ne peut cependant être habilitée par une province à enquêter sur une institution fédérale telle la Gendarmerie royale du Canada, ses services, ses règles, ses politiques et sa procédure, de manière à formuler des recommandations sur les changements à apporter à ces règles et méthodes.
25. Aux pages 105 et 106 de ses motifs, le premier juge tire de Keable 1979 les leçons suivantes:
Il en résulte donc que les pouvoirs du commissaire enquêteur sont limités par le partage des pouvoirs législatifs établis par l'A.A.N.B.
L'enquête porte ici sur la sécurité des travailleurs, qui est de compétence provinciale en vertu de l'article 92 paragr. 13 concernant la propriété et les droits civils, mais peut‑elle éviter d'être en même temps une enquête sur l'entreprise fédérale du C.N., dans ses méthodes de travail et dans son fonctionnement?
Par exemple, le subpoena adressé à M. Gilles Goulet, employé cadre de la requérante, demande d'apporter certains documents, dont les plans d'ensemble du Canadien national le long du trajet prévu pour les deux trains indiquant signaux lumineux, gares, voies d'évitement, moyens de communication, registres ou documents donnant le compte rendu du même trajet ayant donné lieu à l'accident, pour une période de trente jours précédant l'accident, et ceci pour les deux trains concernés, copie du rapport d'enquête effectuée par le Canadien national, la réglementation mise en cause.
Dans son argumentation, la Commission fait une distinction entre l'enquête elle‑même et les recommandations ou avis de corrections qui pourraient suivre.
Le but principal de l'enquête, c'est de rechercher les causes de l'accident et, nécessairement, de rechercher, par le fait même, les éléments d'insécurité dans cet accident. En effet, l'article 2 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail indique que l'objet de la loi est l'élimination des dangers pour la santé et la sécurité et l'intégrité physique des travailleurs. Les notes explicatives du projet de loi mentionnent que le projet reconnaît aux travailleurs le droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et son intégrité physique.
26. À la page 106, référant aux buts de l'enquête, le premier juge écrit:
Ces buts sont non seulement de rechercher les causes de l'accident mais de faire des recommandations afin de corriger des règles, pratiques et méthodes d'exploitation et de rendre lesdites recommandations ou corrections coercitives en vertu des articles 182 à 193 de la Loi sur la santé et la sécurité.
Donc, l'enquête vise à rechercher les causes de l'accident en vue d'y découvrir les conditions de travail qui comporteraient des dangers et qui seraient à éliminer pour la sécurité des travailleurs.
Cette élimination ne pourrait se produire sans des recommandations et des avis de corrections, sans entrer dans les divers aspects de l'administration de la requérante.
27. Aux pages 107 et 108, le premier juge s'appuie sur des arrêts comme Commission du salaire minimum v. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767 ("Bell Canada 1966") et, à la p. 108, il décide:
En conclusion, même si l'enquête peut avoir un intérêt pour la sécurité du travailleur de cette province et, plus particulièrement, pour les travailleurs sur des chemins de fer provinciaux, elle ne pourra pas éviter d'avoir des effets déterminants sur le fonctionnement de l'entreprise fédérale qu'est la requérante...
Et il y a d'autres causes, comme celles de l'équipement et du matériel défectueux, de même que les méthodes déficientes de travail, et ces causes font partie intégrante du fonctionnement de la requérante. En somme, la sécurité au travail, les conditions de travail, les méthodes d'exploitation, sont une partie vitale de l'opération du chemin de fer. De plus, en tant que chemin de fer interprovincial, la Commission ne peut émettre des ordonnances ou avis de corrections pour réglementer la sécurité des employés de la requérante.
La Cour ne croit pas qu'il soit possible de faire une distinction entre l'enquête elle‑même et les recommandations et ordonnances qui suivront, parce que la fin visée et les moyens pour l'atteindre forment un tout; l'enquête, les avis de corrections et l'implantation équivalent à une meilleure sécurité.
28. Enfin, le premier juge conclut, aux pp. 110 et 111, que la Loi et la partie IV du Code canadien du travail, S.R.C. 1970, chap. L‑1, sont incompatibles à tout le moins quant aux articles concernant les avis de correction.
29. En Cour d'appel, les motifs de jugement rédigés en premier lieu sont ceux du juge dissident, le juge Dubé. À la page 36, il écrit:
...rien ne s'oppose à ce que des organismes créés par des Lois provinciales s'appliquent à des organismes régis par des Lois fédérales mais en autant que ces organismes provinciaux n'affectent d'aucune façon l'administration et la régie internes des organismes fédéraux; et à condition aussi que les lois régissant lesdits organismes provinciaux ne soient pas incompatibles aux lois régissant les organismes fédéraux.
30. Puis le juge Dubé cite un passage de Keable 1979 dont l'extrait suivant:
Le personnel de la Gendarmerie royale ne jouit d'aucune immunité contre le pouvoir des autorités provinciales appropriées de faire enquête et d'instituer des poursuites en cas d'actes criminels commis par l'un d'eux comme par toute autre personne, mais ces autorités provinciales ne peuvent en prendre prétexte pour faire enquête sur l'administration et la gestion de cette police.
31. Le juge Dubé passe ensuite en revue une partie de la jurisprudence y compris Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, Canadian Pacific Railway Co. v. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367, et Bell Canada 1966 et il conclut, à la p. 38:
Après étude de la jurisprudence ci‑haut mentionnée ainsi que de nombreuse (sic) autres causes de la Cour suprême, il me paraît que l'on doit nécessairement conclure comme le juge de première instance, que l'enquête entreprise par les appelantes, considérant les objectifs visés par cette enquête, constitue une ingérence inacceptable dans l'administration et le fonctionnement d'une compagnie fédérale: la conclusion qui s'impose c'est que la Commission de la santé et de la sécurité du travail, en décrétant une telle enquête, a excédé sa juridiction.
32. Les motifs majoritaires de la Cour d'appel ont été rédigés par le juge Bisson. Le juge Kaufman lui donne son accord.
33. Le juge Bisson commence ses motifs comme suit à la p. 38:
Tout en étant d'accord avec plusieurs des propositions énoncées par mon collègue monsieur le juge Dubé dans son opinion, je ne peux, par ailleurs, de façon aussi globale qu'il le fait, en venir à la conclusion que les appelantes étaient privées de toute compétence pour entreprendre une enquête suite à l'accident ferroviaire du Lac Bouchette.
34. À la même page, il définit la question:
Je définirais comme suit le problème à résoudre: les appelantes sont‑elles non avenues à instituer une enquête du seul fait que l'entreprise qui est au centre de l'événement qui y donne lieu tombe sous la juridiction législative du Parlement?
35. À la page 39, le juge Bisson souligne qu'au Québec comme dans plusieurs autres provinces, il existe des chemins de fer qui relèvent de la juridiction provinciale exclusive. Puis il écrit:
Je voudrais maintenant faire état d'un autre concept: le domaine du travail, celui de la personne et de sa protection sont d'abord de compétence législative provinciale. Est également de la même compétence la propriété et la protection de son intégrité.
Adopter la thèse absolue que nous propose l'intimée conduit nécessairement à dire que certaines entreprises relevant de la compétence législative du Parlement constituent une chasse‑gardée que ne peut franchir aucune autorité provinciale.
36. Le juge Bisson observe ensuite que la C.S.S.T. est investie des pouvoirs et devoirs de l'ancienne Commission des accidents du travail et il observe:
À ce titre, la Commission peut très bien avoir à tenir enquête sur les causes d'un accident ferroviaire pour déterminer, par exemple, s'il y a lieu d'exercer un recours subrogatoire contre un tiers responsable.
37. Le juge Bisson mentionne d'autres exemples des inconvénients qui résulteraient d'une impuissance constitutionnelle des autorités provinciales à faire enquête:
De la même manière, si un organisme provincial enquête sur la pollution dans un cours d'eau ou dans un champ de culture longeant une voie ferrée de l'intimée, il ne serait pas admis à citer devant lui les représentants de l'intimée afin de déterminer si la matière polluante ne vient pas des convois ferroviaires.
38. À la page 40, il note:
En l'espèce, en elle‑même, l'enquête des appelantes ne vient pas en conflit avec celle entreprise par l'autorité fédérale dans ce sens qu'en comparaissant à la première, l'intimée va nécessairement porter entrave à la seconde.
39. Plus bas, à la p. 41, il dira:
Je ne conçois pas que la recherche de la cause d'un accident ferroviaire soit de la compétence exclusive d'un organisme créé par le Parlement.
Ainsi, la Loi constitutionnelle de 1867 donnant aux provinces la juridiction sur l'administration de la justice, rien n'empêche les autorités provinciales: coroner, Sûreté du Québec et autres de faire enquête sur un accident ferroviaire.
40. Pour revenir à la p. 39, le juge Bisson y écrit:
Je reviens à l'accident ferroviaire. Il peut arriver, par exemple, qu'un accident ait été causé par une pièce d'équipement défectueuse.
Or, les appelantes ont intérêt à le déterminer puisqu'une même pièce peut être utilisée par les entreprises ferroviaires provinciales.
41. Dans le même ordre d'idée, il écrit, à la p. 41:
...Serge Gauthier évoque la possibilité qu'une enquête conduite par la Commission puisse conduire, par exemple, à la correction d'une pièce d'équipement, ce qui pourrait s'avérer fort pertinent pour les chemins de fer de juridiction exclusivement provinciale.
42. Aux pages 40 et 41, le juge Bisson estime prématuré d'entrer dans la légalité des avis de correction que l'inspectrice Courtois pourrait hypothétiquement donner. (Rappelons que la Cour d'appel n'était pas au courant du rapport de l'inspectrice Courtois.)
43. Aux pages 41 et 42, le juge Bisson conclut, à propos de la première partie de ses motifs:
En somme, toujours sous la réserve que j'ai évoquée et que j'expliciterai plus loin quant à la teneur de l'assignation, rien n'affecte ce qui constitue la "vital part of the operation of [an] interprovincial undertaking as a going concern" pour reprendre l'expression de monsieur le juge Martland prononçant le jugement de la Cour [suprême] dans Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada.
Dans cette optique, je n'estime pas que dans sa recherche globale d'une prohibition de toute enquête par les appelantes, l'intimée puisse trouver appui dans l'arrêt qu'elle nous cite: P. G. de l'Alberta c. Putnam, [1981] 2 R.C.S. 267.
Ce qu'on a réprouvé dans cet arrêt, comme on l'avait fait d'ailleurs dans l'arrêt P.G. du Québec c. P.G. du Canada [Keable 1979], c'est l'intrusion d'une autorité provinciale dans la régie interne d'un organisme qui relève de l'autorité du Parlement, dans les deux espèces, la Gendarmerie royale du Canada.
Or, ici, conduite dans les limites dans lesquelles elle devra se tenir, l'enquête des appelantes portera sur l'accident du 25 septembre 1981 et non pas sur l'administration de l'intimée ou sur les règlements fédéraux concernant l'exploitation des chemins de fer.
Je conclus que rien ne permet de déclarer:
1.‑ que la Loi sur la santé et la sécurité du travail est entièrement inapplicable à l'intimée;
2.‑ que cette loi est inopérante parce qu'elle entrerait en conflit avec une législation du Parlement; et
3.‑ qu'il y a lieu, à ce moment, sous la réserve de la teneur des assignations, de prononcer qu'en entreprenant l'enquête sur l'accident ferroviaire du 25 septembre 1981, les appelantes ont agi hors de leur compétence.
44. Enfin, à la p. 42, le juge Bisson arrive aux réserves qu'il éprouve à propos du duces tecum:
J'en arrive maintenant à la réserve que j'évoquais au début de cette opinion.
Cette réserve, je la puise dans plusieurs des arrêts que cite avec à‑propos mon collègue monsieur le juge Dubé. Je mentionnerai plus particulièrement: C.P.R. Co. c. Corp. of the Parish of Notre‑Dame de Bonsecours; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum; P.G. du Québec c. P.G. du Canada.
Cette réserve, je la formulerais, de façon non limitative, comme suit:
‑‑il ne saurait être question que l'enquête entreprise par les appelantes soit une enquête sur le fonctionnement de l'intimée et sa régie interne;
‑‑de la même manière, l'enquête des appelantes ne doit aucunement entrer en conflit avec celle des autorités fédérales;
‑‑l'enquête des appelantes ne doit aucunement aboutir à des domaines de la compétence exclusive de l'autorité fédérale.
À titre d'illustration, si le résultat de l'enquête pouvait conduire à des recommandations sur une pièce d'équipement, il ne pourra aucunement porter, par exemple, sur les mécanismes de signalisation ferroviaire de l'intimée.
On voit immédiatement que les appelantes devront s'en tenir à l'intérieur d'étroites balises qu'elles ne pourront franchir sans s'exposer à se voir enjointes de modifier leur tir.
Mais de là à dire que toute enquête leur est interdite, il y a une marge que je ne suis pas disposé à franchir.
45. Le juge Bisson accueille donc en partie la requête en évocation aux fins d'annuler la totalité du duces tecum.
VI‑‑ Moyens invoqués par les intimées au soutien de l'arrêt de la Cour d'appel et de leur pourvoi incident
46. La position des intimées peut se résumer en quelques propositions essentielles que je tire de leur mémoire, quoique je ne les cite pas dans l'ordre où on les y trouve:
1. "la législation en cause s'applique à l'appelante parce [qu'elle] n'a pas pour objet véritable la réglementation des relations ou des conditions de travail;"
2. "les articles 62 et 177 à 193 de la L.S.S.T. s'exercent dans le cadre d'une loi qui a pour objet véritable la santé et la sécurité des travailleurs;"
3. "Le chapitre X de la Loi sur la santé et la sécurité du travail [. . .] qui porte sur l'inspection, c'est‑à‑dire les articles 177 à 193, vise notamment à assurer que les objectifs de la Loi sont atteints et que celle‑ci est appliquée intégralement. À cet effet, la loi confère des pouvoirs à des inspecteurs."
4. "À la lumière de l'article 2 qui énonce que l'objet est `l'élimination à la source même des dangers pour la santé, la sécurité et l'intégrité physique des travailleurs', il est permis de conclure que l'objet véritable du chapitre X de la L.S.S.T. est de mettre en oeuvre cette politique de santé et de sécurité des travailleurs en habilitant la C.S.S.T. à se prononcer in concreto sur les situations susceptibles de battre en brèche cette finalité."
47. À ces moyens essentiels, les intimées ajoutent quelques arguments regroupés sous le titre: "L'effet des dispositions en cause sur l'appelante". Ces arguments additionnels sont les suivants:
48. a) Il faudrait distinguer l'enquête des avis de correction.
49. L'enquête elle‑même, qui, pendant quelques heures, a rendu indisponibles cinq employés de l'entreprise ferroviaire, n'affecterait pas plus une partie vitale ou le fonctionnement ou les opérations de cette entreprise que ne l'a fait l'enquête du coroner qui a été tenue par suite de la mort de trois des victimes de l'accident. Le duces tecum "somme toute inoffensif" est limité "quant au temps (30 jours), quant à l'espace (le tronçon où l'accident eut lieu) et quant aux activités (l'accident du 25 septembre 1981)".
50. b) Des avis de correction ne suivent pas nécessairement une enquête.
51. c) Les avis de correction peuvent être adressés à des tiers.
52. À ce sujet, les intimées reprennent, en le nuançant, un des arguments de la Cour d'appel; après avoir souligné qu'un accident peut avoir été provoqué par une pièce d'équipement défectueuse ou par une erreur de procédure, elles écrivent:
Dans le premier cas, l'inspecteur aurait pu émettre un avis de correction à l'égard du fabricant lui enjoignant de corriger la conception de cette pièce qui équipe tous les wagons de chemin de fer, y compris les wagons d'une compagnie de chemin de fer intra‑provinciale.
...
Finalement, s'il s'agissait vraiment d'une erreur de procédure susceptible de se reproduire chez tous les exploitants de chemin de fer dans la province, l'inspecteur ne pourrait‑il pas se servir de l'expérience acquise au cours de la présente enquête pour aller constater sur place si cette procédure est en vigueur chez les compagnies de chemin de fer intra‑provinciales au Québec et pour émettre un avis de correction, le cas échéant, ou devrait‑il plutôt attendre qu'un accident mortel semblable se produise chez ces dernières avant d'entreprendre une enquête et d'ordonner les correctifs appropriés?
53. d) L'inspectrice n'a fait que des recommandations.
54. e) Il n'y a eu aucune tentative d'appliquer les recommandations.
55. f) Pour être inapplicable, l'avis de correction doit affecter une partie essentielle de l'entreprise fédérale, ce qui ne serait pas le cas à tout le moins pour la première recommandation de l'inspectrice Courtois, même s'il s'agissait d'un avis de correction.
56. g) La prévention imposée par la Loi est le complément de la Loi sur les accidents du travail, L.R.Q. 1977, chap. A‑3.
57. h) L'enquête pouvait entrer dans le cadre de la Loi sur les accidents du travail.
58. Enfin les intimées soutiennent que la Loi n'est incompatible avec aucune législation fédérale.
VII‑‑Discussion
59. Les moyens principaux invoqués par les intimées, de même que quelques‑uns de leurs moyens additionnels ont trait à la qualification et à la classification de la Loi considérée dans son ensemble, y compris son chapitre X. Dans Bell Canada, le troisième arrêt de cette trilogie, j'ai tenté de démontrer qu'à cause de son caractère préventif, la Loi vise inévitablement, directement et massivement les conditions de travail, les relations de travail et la gestion des entreprises auxquelles elle s'applique et que, pour ces motifs, elle est inapplicable aux entreprises fédérales. Le chapitre X doit être qualifié et classifié à l'instar de la Loi car il constitue un élément clef de sa politique de prévention et un moyen essentiel d'atteindre l'objet de la Loi, mentionné à son art. 2, "l'élimination à la source même des dangers pour la santé, la sécurité et l'intégrité physique des travailleurs".
60. Il s'ensuit que le chapitre X de la Loi est inapplicable à l'appelante et que, privée de toute base juridique autre que les dispositions de ce chapitre, l'enquête instituée par l'inspectrice Courtois l'a été sans que celle‑ci ait compétence pour le faire. L'effet de l'enquête sur l'entreprise fédérale n'est pas pertinent. Ces motifs suffisent à faire accueillir le pourvoi, à faire rejeter le pourvoi incident et à justifier le rétablissement du jugement de la Cour supérieure.
61. La discussion pourrait donc s'arrêter ici. Mais les motifs de la Cour d'appel et certains des moyens soulevés par les intimées me paraissent appeler quelques commentaires supplémentaires.
62. L'erreur cardinale commise par la Cour d'appel, soit dit avec beaucoup d'égard, est indiquée par sa définition du problème à résoudre. Cette erreur consiste à se concentrer sur le pouvoir de la C.S.S.T. d'instituer une enquête, ainsi que sur les limites d'un tel pouvoir, mais en oubliant presque la question principale, la qualification et la classification générale de la loi créant ce pouvoir d'enquête et d'où ce dernier tire sa propre qualification et sa propre classification.
63. La qualification et la classification de la Loi, en effet, sont à peine effleurées de manière oblique, en moins de quatre lignes, dans les motifs majoritaires de la Cour d'appel (à la p. 39):
...le domaine du travail, celui de la personne et de sa protection sont d'abord de compétence législative provinciale. Est également de la même compétence la propriété et la protection de son intégrité.
64. En procédant de cette façon, la Cour d'appel postule en quelque sorte et sans vraiment en discuter que la C.S.S.T. possède la compétence requise pour instituer une enquête, et ce n'est que vers la fin de ses motifs, à propos du duces tecum, qu'elle s'interroge sur les limites d'une compétence qu'elle a déjà reconnue implicitement dans son principe. C'est là inverser la démarche qui s'imposait. Il fallait d'abord se demander en vertu de quelle autorité la C.S.S.T. pouvait instituer une enquête. Comme la source de cette autorité ne pouvait se trouver que dans la Loi, il était nécessaire de qualifier et de classifier cette dernière au plan constitutionnel pour juger de son applicabilité à des entreprises fédérales. Cette partie essentielle de l'analyse s'est trouvée escamotée.
65. Une autre erreur de la Cour d'appel, peut‑être reliée à la première, c'est que la Cour d'appel apparemment ne distingue pas entre les enquêtes libres ou libres collectes de renseignements, et les enquêtes coercitives qui doivent s'ancrer dans une compétence constitutionnelle déterminée. La Cour d'appel et les intimées semblent considérer l'enquête coercitive comme une fin en soi, abstraction faite du domaine sur lequel elle porte. Ainsi la Cour d'appel, comme les intimées à sa suite dans leur mémoire, paraissent justifier constitutionnellement l'enquête instituée par la C.S.S.T. par l'intérêt de la province et de la C.S.S.T. dans les chemins de fer provinciaux. Un tel intérêt ne pourrait justifier une enquête coercitive que sur les chemins de fer provinciaux, non sur les chemins de fer fédéraux. C'est ce qui ressort clairement de Keable 1979 où le juge Pigeon écrit pour la majorité aux pp. 240 à 242:
...les appelants prétendent tout d'abord qu'il n'existe aucune limite constitutionnelle à la portée d'une telle enquête. Selon eux, rien n'empêche un gouvernement provincial d'ordonner, dans l'intérêt public, une enquête sur n'importe quel sujet, au même titre qu'une université ou une institution privée peut le faire. À cela il faut répondre qu'il ne s'agit pas d'une enquête de même nature; cette enquête‑ci ne fait pas appel à des sources de renseignements accessibles à tous, mais procède par assignations à comparaître pour témoigner sous serment et produire des documents. Une commission établie en vertu de la prérogative royale, n'a pas ce pouvoir, elle ne l'obtient que par une loi, en l'occurrence la Loi des commissions d'enquête en vertu de laquelle cette commission a été établie. Une loi provinciale ne peut avoir d'effet au‑delà des limites constitutionnelles du pouvoir législatif provincial.
...
Les appelants, ainsi que les intervenants, ont beaucoup insisté sur la phrase suivante du juge Dickson dans l'arrêt Di Iorio, à la p. 208: "Une commission d'enquête provinciale, quel que soit l'objet de son enquête, peut soumettre un rapport qui indique qu'il y aurait lieu de modifier certaines lois fédérales". Cette affirmation était obiter dans un arrêt concernant une enquête sur le crime organisé. Comme je l'ai déjà dit, le fondement de la décision est qu'une telle enquête sur des activités criminelles relève de "l'administration de la justice dans la province". La phrase précitée voulait dire non pas qu'une commission provinciale peut validement faire enquête sur n'importe quel sujet, mais qu'une enquête sur une matière de compétence provinciale peut révéler certains changements souhaitables dans les lois fédérales. La commission peut donc, quel que soit le sujet de l'enquête à laquelle elle a validement procédé, soumettre un rapport d'où il ressort que certaines modifications de la loi fédérale sont souhaitables. Cela ne veut pas dire que la collecte de renseignements aux fins d'un tel rapport puisse valablement devenir un sujet d'enquête pour une commission provinciale.
66. Le pivot constitutionnel de l'enquête qui fait l'objet du litige dans Keable 1979 est la compétence de la province en matière d'administration de la justice. Il en va de même pour l'enquête du coroner tenue en l'espèce: Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9. Il en va de même aussi pour l'enquête dont il est question dans Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152, ainsi que l'indique le juge Pigeon dans le passage précité.
67. Personne n'a cherché à justifier l'enquête tenue en l'espèce par la compétence provinciale en matière d'administration de la justice.
68. L'insistance des intimées à souligner que le rapport de l'inspectrice Courtois ne contient que de simples recommandations est peut‑être reliée elle aussi à ce concept de coercition puisqu'il ne s'agirait pas d'avis de correction ayant un effet mandataire. Ce serait oublier, d'abord, que dans Keable 1979, le commissaire enquêteur ne pouvait faire que des recommandations. C'est dans l'institution et la tenue même de l'enquête que réside la coercition, et c'est à cette coercition, entre autres, qu'il importe d'apporter une justification constitutionnelle.
69. Au surplus, il me paraît singulièrement révélateur que l'on ait donné aux conclusions du rapport de l'inspectrice Courtois la forme de recommandations plutôt que celle d'avis de correction. On se retient d'y voir une admission implicite que des avis de correction semblables à ces recommandations eussent été inconstitutionnels.
70. Je répète ce que j'écrivais à ce sujet dans Bell Canada (aux pp. 858 et 859):
Je tiens pour acquis, pour les fins de la discussion, que ces recommandations n'entrent en conflit avec aucune réglementation fédérale valide et il ne me paraît pas évident qu'elles entravent les opérations du chemin de fer.Mais il est clair que si ces recommandations avaient pris la forme mandataire des avis de correction, comme la Loi le permet, et comme il aurait pu se faire à propos d'un chemin de fer provincial, alors l'entreprise aurait été touchée dans ses éléments vitaux ou essentiels. De telles dispositions auraient manifestement constitué du "railway legislation strictly so‑called", et comme elles ne s'adressent qu'aux Chemins de fer nationaux et à nul autre, non seulement auraient‑elles été inapplicables, elles auraient été ultra vires. Il y a d'ailleurs lieu de penser que c'est parce que le caractère inconstitutionnel de pareilles dispositions crève les yeux qu'on les a qualifiées de "recommandations".
71. Me paraît erroné mais également révélateur l'argument invoqué par les intimées depuis la première instance sur lequel la Cour d'appel s'abstient de se prononcer et selon lequel il importe de dissocier l'enquête elle‑même des avis de correction, comme si ces derniers étaient constitutionnellement plus suspects que l'enquête. Ils le sont effectivement de façon plus visible puisqu'ils tendent généralement, comme en l'espèce, à dicter au gestionnaire de l'entreprise fédérale comment administrer ou exploiter l'entreprise, de manière à éliminer à la source les dangers et les risques d'accident.
72. Sans doute peut‑il ne pas y avoir d'avis de correction, par exemple si on ne réussit pas à découvrir les causes de l'accident ou si la cause en est corrigée immédiatement ou rapidement. Mais le but même de l'enquête est de découvrir ces causes et de les supprimer par des avis de correction. Quoique ceux‑ci ne soient pas inévitables, ils constituent néanmoins le moyen préventif dont la Loi prévoit normalement l'utilisation.
73. Le premier juge a donc eu raison, à mon avis, de décider qu'il n'y a pas lieu de dissocier l'enquête des avis de correction.
74. Une autre erreur commise par la Cour d'appel, c'est d'avoir présumé que si l'on niait à la C.S.S.T. le pouvoir d'instituer l'enquête tenue par l'inspectrice Courtois dans ce cas, c'était effectivement nier tout pouvoir d'enquête aux autorités provinciales.
75. J'ai déjà mentionné qu'un coroner a tenu une enquête sur la mort des trois employés de l'appelante tués dans la collision ferroviaire.
76. La Cour d'appel s'inquiète à propos de la nécessité d'un pouvoir de faire enquête pour les fins de la Loi sur les accidents du travail. Il importe de noter, d'une part, que ce n'est pas pour les fins de la Loi sur les accidents du travail que l'enquête a été instituée en l'espèce. Les assignations émises par l'inspectrice Courtois réfèrent aux art. 62, 178 et 180 de la Loi. D'autre part, l'art. 91 de la Loi sur les accidents du travail confère, à la Commission des accidents du travail, le pouvoir d'examiner les livres, documents, dossiers ainsi que la comptabilité d'un employeur, ainsi que celui "de faire telle enquête que la commission juge utile aux fins de faire toute constatation nécessaire à l'application des lois qu'elle administre . . .». Nous n'avons pas, en l'espèce, à statuer sur les pouvoirs conférés à des organismes par d'autres lois que la Loi. Il en va de même pour les pouvoirs d'enquêter sur la pollution des cours d'eau, auxquels la Cour d'appel fait allusion.
77. Je relève enfin, dans les motifs de la Cour d'appel, une erreur peut‑être moins grave que les précédentes, mais qu'il est préférable de ne pas laisser passer. La Cour d'appel écrit, à titre d'illustration, que
...si le résultat de l'enquête pouvait conduire à des recommandations sur une pièce d'équipement, il ne pourra aucunement porter, par exemple, sur les mécanismes de signalisation ferroviaire de l'intimée.
78. Je suis d'accord avec la Cour d'appel, pour ce qui est des mécanismes de signalisation ferroviaire, tout en constatant qu'en partie, les recommandations de l'inspectrice Courtois portent justement sur ce sujet. Je doute beaucoup, par ailleurs, qu'une autorité provinciale puisse dicter à une entreprise fédérale de chemin de fer quelles pièces d'équipement elle doit ou ne doit pas utiliser.
VII‑‑Conclusions
79. À la question constitutionnelle principale, je répondrais que les art. 62 et 177 à 193 de la Loi sur la santé et la sécurité du travail sont inapplicables en tout à une entreprise ferroviaire interprovinciale, dont les ouvrages de chemin de fer ont été déclarés être à l'avantage général du Canada.
80. Vu la réponse précédente, il n'est pas nécessaire de répondre à la question de savoir si les mêmes articles sont inopérants.
81. Je déclinerais de répondre aux sous‑questions 1) et 2) et je répondrais par la négative à chacune des sous‑questions 3) a), b) et c).
82. J'accueillerais le pourvoi, je rejetterais le pourvoi incident, j'infirmerais l'arrêt de la Cour d'appel et je rétablirais le jugement de la Cour supérieure.
83. Le tout avec dépens dans toutes les cours. Toutefois, il n'y aura pas d'adjudication de dépens pour ou contre les mis en cause.
Pourvoi accueilli et pourvoi incident rejeté avec dépens.
Procureurs de l'appelante: Giard, Gagnon, Montréal.
Procureurs des intimées: Dallaire, Joly‑Ryan, Lafontaine & Associés, Longueuil.
Procureur du mis en cause le procureur général du Québec: Réal A. Forest, Ste‑Foy.
Procureur du mis en cause le procureur général du Canada: Gaspard Côté, Montréal.