altrans express ltd. c. c.-b. (w.c.b.), [1988] 1 R.C.S. 897
Alltrans Express Ltd. Appelante
c.
La Workers' Compensation Board de la Colombie‑Britannique Intimée
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de la Colombie‑Britannique et le procureur général du Québec Intervenants
répertorié: alltrans express ltd. c. colombie‑britannique (workers' compensation board)
No du greffe: 17991.
1986: 28 janvier; 1988: 26 mai.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Chouinard*, Lamer, Wilson, Le Dain et La Forest.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel‑‑Applicabilité d'une loi provinciale‑‑Santé et sécurité du travail‑‑Entreprise fédérale‑‑Non‑respect par une entreprise fédérale des règlements provinciaux sur la santé et la sécurité‑‑Une loi provinciale qui réglemente les conditions de santé et de sécurité du travail est‑elle constitutionnellement applicable à une entreprise fédérale?‑‑Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29), 92(10)a.‑‑Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1979, chap. 437‑‑Industrial Health and Safety Regulations, B.C. Reg. 585/77, art. 4.04, 14.08.
Le présent pourvoi fait partie d'une trilogie qui comprend également Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, et Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868. Les trois pourvois, qui soulèvent des questions similaires, ont été entendus consécutivement et se sont retrouvés presque réunis pour fins d'audition. C'est dans Bell Canada que l'on procède à la révision des principes applicables aux trois arrêts.
‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑
L'appelante exploite une entreprise de camionnage de caractère exclusivement interprovincial et international. Elle est une entreprise fédérale au sens du par. 91(29) et de l'al. 92(10)a. de la Loi constitutionnelle de 1867. À la suite d'une inspection menée à l'un de ses entrepôts en Colombie‑Britannique, un fonctionnaire de la Workers' Compensation Board (la Commission) de cette province a conclu que l'appelante ne s'était conformée ni à l'art. 4.04 (comités de sécurité du travail) ni à l'art. 14.08 (usage de chaussures protectrices) des Industrial Health and Safety Regulations. Dans son rapport, le fonctionnaire a ordonné à l'appelante de voir à ce que tous les travailleurs de l'établissement qui avaient à entrer dans l'atelier de réparation de véhicules portent des chaussures adéquates et d'établir et de maintenir un comité de sécurité. Le règlement en cause a été adopté par la Commission en vertu de la Workers Compensation Act et le rapport du fonctionnaire a été établi en conformité avec la Loi et avec son règlement d'application. L'appelante a demandé à la Cour suprême de la Colombie‑ Britannique un jugement déclaratoire portant que les ordres sont invalides pour le motif que le règlement en vertu duquel ils ont été rendus relève de la compétence législative exclusive du Parlement lorsqu'on l'applique à une entreprise fédérale. La Cour a accordé le redressement sollicité par l'appelante. L'appel interjeté devant la Cour d'appel a été accueilli et la demande de l'appelante a été rejetée. Le présent pourvoi soulève la question constitutionnelle suivante: dans la mesure où la Workers Compensation Act, prétend conférer à la Commission le pouvoir de réglementer les conditions de sécurité dans une entreprise fédérale, excède‑t‑elle les pouvoirs de l'Assemblée législative de la Colombie‑Britannique ou est‑elle inapplicable à cette entreprise?
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. La Workers Compensation Act, dans la mesure où elle confère à la Workers' Compensation Board de la Colombie‑Britannique le pouvoir de réglementer les conditions de sécurité, est inapplicable à une entreprise fédérale.
Il est impossible de distinguer les dispositions législatives et réglementaires contestées en l'espèce et celles de la Loi sur la santé et la sécurité du travail du Québec, dont il est question dans les arrêts Bell Canada et Chemins de fer nationaux. Par conséquent, pour les raisons données dans l'arrêt Bell Canada, les dispositions relatives au régime préventif de la Workers Compensation Act, y compris l'art. 73, ne sauraient constitutionnellement s'appliquer à une entreprise fédérale. Ces dispositions se rapportent nécessairement aux conditions de travail et aux relations du travail dans les entreprises assujetties à la loi en cause ainsi qu'à la gestion de ces entreprises.
Il est vrai que le régime préventif créé par la Workers Compensation Act est moins élaboré que celui établi par la loi québécoise, mais il peut dans une grande mesure être complété et étoffé par voie de règlement, ce qui s'est en fait produit. Donc, les deux régimes diffèrent l'un de l'autre non pas sur le plan de leur nature mais seulement sur celui de leur portée.
Finalement, il est vrai aussi que le régime préventif établi par la législation de la Colombie‑Britannique, à la différence de celui du Québec, se trouve dans la même loi que le régime d'indemnisation. Toutefois, pour les raisons exposées dans l'arrêt Bell Canada, cette différence n'est pas pertinente. Non seulement est‑il possible mais il est même nécessaire de distinguer, du point de vue du droit constitutionnel, entre la qualification du régime préventif et celle du régime d'indemnisation. Le régime d'indemnisation diffère du régime préventif en ce sens qu'il ne se rapporte ni aux conditions de travail ni aux relations du travail dans une entreprise ni à la gestion de celle‑ci. Il constitue plutôt un régime législatif de responsabilité collective sans faute destiné à remplacer un régime de droit privé de responsabilité individuelle fondée sur la faute. Grâce à cette différence quant à leur qualification, il est possible de séparer le régime d'indemnisation d'avec le régime préventif, même s'ils se retrouvent dans la même loi. Ainsi, on peut bien se concentrer sur la tâche de déterminer quelles règles s'appliquent et lesquelles ne s'appliquent pas aux entreprises fédérales.
Jurisprudence
Arrêts suivis: Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868.
Lois et règlements cités
Industrial Health and Safety Regulations, B.C. Reg. 585/77, art. 4.04, 4.06(2)b) [mod. B.C. Reg. 374/79, art. 4], 14.08.
Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.Q. 1979, chap. 63, art. 51(1), (3), (7), (11), 68 à 86, 179 à 193, 223(9).
Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1979, chap. 437.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1983), 149 D.L.R. (3d) 385, [1983] 6 W.W.R. 372, accueillant l'appel interjeté par l'intimée contre un jugement du juge Bouck (1980), 25 B.C.L.R. 22, 116 D.L.R. (3d) 79, qui a accueilli la pétition de l'appelante contestant le pouvoir de l'intimée d'appliquer à l'égard d'une entreprise fédérale les règlements provinciaux en matière de sécurité. Pourvoi accueilli.
1. G. K. MacIntosh et D. I. McBride, pour l'appelante.
2. E. R. A. Edwards, c.r., et E. D. Bates, pour l'intimée et l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
3. W. B. Scarth, c.r., et James M. Mabbutt, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
4. Jean‑François Jobin et Alain Gingras, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Version française du jugement de la Cour rendu par
5. Le juge Beetz‑‑
I‑‑Introduction
6. La présente affaire ("Alltrans") est la première d'une trilogie qui comprend également Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868 ("Chemins de fer nationaux"), et Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749 ("Bell Canada").
7. Les trois pourvois soulèvent essentiellement la même question: une loi provinciale qui réglemente les conditions de santé et de sécurité du travail est‑elle constitutionnellement applicable à une entreprise fédérale?
8. Bien que l'affaire Bell Canada soit la troisième de la trilogie, les motifs de jugement y relatifs ont été rédigés en premier lieu. Comme on l'explique dans ces motifs, les trois pourvois ont été entendus consécutivement et ils se sont trouvés presque réunis pour fins d'audition. Les principes constitutionnels régissant les trois causes ont été passés en revue dans l'affaire Bell Canada. Les dispositions attaquées dans les affaires Bell Canada et Chemins de fer nationaux se trouvent dans la Loi sur la santé et la sécurité du travail, L.Q. 1979, chap. 63 (la "Loi québécoise"). C'est également dans l'arrêt Bell Canada que ces dispositions ont été qualifiées et classifiées aux fins constitutionnelles. Comme nous allons le constater un peu plus loin, ces dispositions sont de même nature que les dispositions législatives et réglementaires attaquées en l'espèce.
II‑‑Les faits et les procédures
9. Les faits sont incontestés. Ils ont été résumés par le juge Lambert qui a rédigé les motifs unanimes de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique, publiés à (1983), 149 D.L.R. (3d) 385. Voici l'exposé des faits que donne le juge Lambert aux pp. 386 à 388:
[TRADUCTION] Alltrans a été constituée en société en Ontario. Elle exploite une entreprise de camionnage de caractère exclusivement interprovincial et international. Elle possède trois entrepôts en Colombie‑Britannique, dont le principal est situé à Burnaby. Les marchandises venant de l'extérieur de la province reçues à cet entrepôt sont livrées partout dans la partie sud de la Colombie‑Britannique continentale. Les marchandises provenant de cette dernière région sont expédiées audit entrepôt en vue de leur transport en dehors de la province. Alltrans est donc une entreprise fédérale au sens du par. 91(29) et de l'al. 92(10)a) de la Loi constitutionnelle de 1867.
Comme Alltrans est une entreprise fédérale, les relations de travail entre elle et ses employés sont régies par le Code canadien du travail, S.R.C. 1970, chap. L‑1. Dans le cas de l'entrepôt de Burnaby, trois syndicats ont été accrédités en vertu de cette loi, savoir: celui des camionneurs pour les chauffeurs, celui des machinistes pour les travailleurs chargés de l'entretien des camions et celui des employés de bureau pour le personnel de bureau.
Le Code canadien du travail et son règlement d'application contiennent des dispositions prévoyant l'établissement de comités de sécurité dans les lieux de travail et l'utilisation de chaussures protectrices. On nous a cité le Règlement sur les comités de santé et de sécurité, DORS/78‑559, et le Règlement du Canada sur les vêtements et l'équipement protecteurs, C.R.C. 1978, chap. 1007.
La Workers Compensation Act de la Colombie‑Britannique habilite la Commission [la Workers' Compensation Board] à adopter des règlements pour la prévention des lésions corporelles et des maladies professionnelles dans les emplois et dans les lieux de travail. Tout lieu de travail peut être inspecté par un fonctionnaire de la Commission. Cette dernière a adopté le règlement dit Industrial Health and Safety Regulations, B.C. Reg. 585/77.
Toutes les parties à l'appel ont reconnu que le règlement fédéral adopté en vertu du Code canadien du travail et le règlement provincial adopté en vertu de la Workers Compensation Act, dans la mesure où ils se rapportent aux comités de sécurité et à l'utilisation de chaussures protectrices, ce dont il est question en l'espèce, n'étaient pas incompatibles, mais faisaient plutôt double emploi l'un avec l'autre et se complétaient.
Un fonctionnaire de la Workers' Compensation Board a inspecté l'entrepôt de Burnaby et, le 25 mai 1979, a produit un rapport d'inspection qui portait essentiellement:
Au cours de l'inspection des lieux, on a constaté les infractions suivantes au règlement adopté par la Commission ou d'autres dangers:
1. Dans l'atelier de réparation des véhicules, on a aperçu des travailleurs qui portaient des espadrilles et d'autres types de chaussures inadéquates, contrairement aux I.H. & S. Regs. 14.08(1) & (2).
Il faut voir à ce que tous les travailleurs de cet établissement qui ont à entrer dans l'atelier de réparation des véhicules portent des chaussures adéquates, conformément aux I.H. & S. Regs.
2. Contrairement à l'art. 4.00 des I.H. & S. Regs., cet établissement n'est pas doté d'un comité de sécurité.
Il faut établir et maintenir un comité de sécurité, conformément aux I.H. & S. Regs.
. . . . .
NOTE:
Aux termes de la Workers Compensation Act, une copie du présent rapport doit être affichée à un endroit bien en vue dans l'atelier qui a fait l'objet de l'inspection, ou près de cet endroit.
Tout employeur qui ne se conforme pas au règlement en matière de santé et de sécurité du travail est passible d'une cotisation supplémentaire, de poursuites judiciaires ou d'un ordre de fermeture, ou des trois à la fois.
(J'ai mis en italique les parties manuscrites.)
La dernière phrase du point no 1 et la dernière phrase du point no 2 représentent les deux ordres présentement en cause.
10. L'appelante a demandé à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique un jugement déclaratoire portant que les deux ordres en question sont invalides pour le motif que le règlement en vertu duquel ils ont été rendus relève de la compétence législative exclusive du Parlement du Canada lorsqu'on l'applique à une entreprise fédérale.
11. Le juge Bouck de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a accordé le redressement sollicité par l'appelante: (1980), 116 D.L.R. (3d) 79.
12. L'intimée a interjeté appel devant la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique qui a accueilli l'appel et rejeté la demande de l'appelante.
III‑‑ Les jugements des tribunaux d'instance inférieure
13. Ces jugements ont été publiés. Ils sont résumés et font l'objet d'une étude approfondie dans l'arrêt Bell Canada.
IV‑‑La question constitutionnelle
14. La question qui se pose dans le présent pourvoi se dégage de la question constitutionnelle formulée par le juge Ritchie:
Dans la mesure où la Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1979, chap. 437, prétend conférer à la Workers' Compensation Board de la Colombie‑Britannique le pouvoir de réglementer les conditions de sécurité dans une entreprise fédérale, excède‑t‑elle les pouvoirs de l'Assemblée législative de la Colombie‑Britannique ou est‑elle inapplicable à cette entreprise?
V‑‑Les dispositions attaquées
15. Comme l'indique son titre, la Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1979, chap. 437 (la "Loi de la Colombie‑Britannique"), crée un régime d'indemnisation au profit des travailleurs blessés dans le cadre de leur emploi. Elle établit une caisse des accidents qui est alimentée par des cotisations perçues des employeurs assujettis à la Loi de la Colombie‑Britannique (art. 36 à 39). Alltrans Express Ltd. est au nombre de ces employeurs (art. 36, catégorie 7). Suivant l'article 42, des taux différents de cotisation peuvent être prescrits.
[TRADUCTION] 42. La commission établit pour les taux les sous‑classifications, différences et proportions, correspondant aux différentes sortes d'emplois dans la même catégorie, qui peuvent sembler justes en l'occurrence, et lorsque la commission estime qu'il est démontré qu'une certaine industrie ou usine comporte des conditions ou est exploitée de telle manière que le risque ou le coût de l'indemnisation diffère de la moyenne de la catégorie ou de la sous‑catégorie dont relève l'industrie ou l'usine en question, la commission fixe ou impose à cette industrie ou à cette usine un taux, une différence ou une cotisation particuliers, correspondant aux risques relatifs ou au coût d'indemnisation dans cette industrie ou cette usine, et elle peut également, à cette fin, adopter un système d'évaluation fondé sur l'expérience.
16. Toute cotisation impayée constitue un privilège qui grève les biens de l'employeur (art. 52). Les articles 53 et suivants traitent notamment de l'avis que doivent donner le travailleur et l'employeur en cas de lésion corporelle, de la demande d'indemnité, de l'obligation du médecin ou du praticien, de l'obligation du travailleur de se soumettre à un examen, des comités de révision médicale, des travailleurs décédés, de la comptabilité et de la vérification des comptes.
17. L'appelante ne conteste ni la validité ni l'applicabilité du régime d'indemnisation établi par la Loi de la Colombie‑Britannique. Elle reconnaît [TRADUCTION] "qu'elle et ses employés sont des participants légitimes au régime d'indemnisation de l'intimée et [. . .] qu'il se peut que l'intimée ait le pouvoir d'inspecter les locaux de l'appelante afin de déterminer le taux des cotisations auxquelles cette dernière sera assujettie en vertu du régime d'indemnisation". Suivant le mémoire produit par l'appelante en cette Cour, [TRADUCTION] "[c]es activités de l'intimée n'affectent ni la gestion ni l'exploitation de l'entreprise fédérale".
18. Outre le régime d'indemnisation susmentionné, la Loi de la Colombie‑Britannique institue un régime de prévention [TRADUCTION] "visant à prévenir les lésions corporelles et les maladies professionnelles dans les emplois et dans les lieux de travail".
19. Les articles 71 à 74 de la Loi de la Colombie‑Britannique disposent notamment:
[TRADUCTION] 71. (1) La commission peut adopter des règlements d'application générale ou particulière, auxquels peuvent être assujettis les employeurs, les travailleurs et toute autre personne participant ou contribuant à la production d'une industrie visée par la présente partie, afin de prévenir les lésions corporelles et les maladies professionnelles dans les emplois et dans les lieux de travail, y compris des règlements limitant aux titulaires d'un certificat en ce sens délivré par la commission le droit de mener des opérations de dynamitage dans les industries relevant de la présente partie...
(2) La commission peut donner des ordres et des directives précisant les moyens à prendre ou les exigences à remplir dans tout emploi ou lieu de travail pour la prévention des lésions corporelles et des maladies professionnelles.
(3) Un fonctionnaire de la commission ou une personne autorisée par celle‑ci peut à toute heure raisonnable inspecter le lieu de travail d'un travailleur visé par la présente partie. Immédiatement après chaque visite, la personne autorisée en vertu du présent paragraphe fait afficher à un endroit bien en vue, à l'usine, dans l'établissement ou les locaux, ou près de ceux‑ci, une déclaration indiquant quelle partie de l'usine, de l'établissement ou des locaux a été inspectée ainsi que les conditions y constatées; de plus, elle fait tenir copie de la déclaration au directeur de l'usine, de l'établissement ou des locaux et, lorsque l'inspection se fait par un hygiéniste professionnel et qu'il est impossible d'afficher immédiatement après sa visite la déclaration requise par le présent article, elle doit être affichée aussitôt que possible.
(4) La commission peut établir et mettre en oeuvre, à l'intention des employeurs, des employés et du grand public, un programme éducatif général portant sur la prévention des accidents et des maladies professionnelles, sur les premiers soins ainsi que sur les fonctions et les responsabilités générales de la commission et, à cette fin, elle peut faire de la publicité, organiser des concours et attribuer des prix, des bourses d'études et d'autres récompenses pécuniaires, y compris des récompenses pour la bravoure dont on a pu faire preuve en évitant à un travailleur des lésions corporelles graves ou en le sauvant de la mort ou en tentant de le faire; elle peut en outre entreprendre ou soutenir des recherches dans des domaines se rapportant aux responsabilités qui lui incombent en vertu de la présente loi.
(5) La commission peut imputer à une catégorie ou à une sous‑catégorie le coût des enquêtes, inspections et autres services rendus à cette catégorie ou à cette sous‑catégorie pour la prévention de lésions corporelles et de maladies professionnelles.
(6) ...
(7) ...
(8) Un commissaire ou un fonctionnaire de la commission peut faire enquête sur tout accident qui a causé des lésions corporelles à un travailleur ou qui a entraîné la mort de celui‑ci; il peut procéder à une inspection et à une enquête relativement à des questions de santé et de sécurité à n'importe quel lieu de travail et il peut demander les renseignements et examiner les documents qu'il juge nécessaires à ces fins. L'employeur, le travailleur ou toute autre personne qui refuse de fournir des renseignements au commissaire ou au fonctionnaire qui les demande, ou l'entrave ou le gêne de quelque autre manière dans l'exercice de ses fonctions en vertu du présent article, commet une infraction et est passible, sur déclaration de culpabilité, d'une amende ne dépassant pas 5 000 $ ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée maximale de trois mois, ou de l'une et l'autre peine.
(9) ...
72. (1) Lors de chaque visite d'inspection faite en vertu du paragraphe 71 (3), l'employeur et les travailleurs ont respectivement droit à ce qu'un représentant accompagne le fonctionnaire de la commission ou la personne autorisée par celle‑ci.
(2) Le représentant de l'employeur est nommé par celui‑ci.
(3) Lorsqu'il y a plus d'un employeur au lieu de travail faisant l'objet de l'inspection, l'employeur aux fins de cette inspection est choisi par le fonctionnaire de la commission, qui tient compte de l'employeur qui lui paraît être le maître d'oeuvre ou compter le plus grand nombre de travailleurs ou celui dont les travailleurs sont les plus exposés au danger.
(4) Lorsqu'il y a un syndicat, le représentant des travailleurs est choisi par le syndicat parmi les membres du comité de prévention des accidents, les délégués syndicaux ou d'autres responsables syndicaux employés au lieu de travail faisant l'objet de l'inspection.
(5) Dans le présent article "syndicat" désigne,
a) lorsque la totalité ou la quasi‑totalité des travailleurs dans le lieu de travail faisant l'objet de l'inspection forme une seule unité de négociation accréditée en vertu du Labour Code, le syndicat accrédité comme agent de négociation pour cette unité; ou
b) lorsque la quasi‑totalité des travailleurs dans le lieu de travail ne forme pas une seule unité de négociation ou qu'il n'y a pas de syndicat accrédité pour cette unité de négociation, le syndicat choisi par le fonctionnaire de la commission, qui fait ce choix en fonction du syndicat qui lui paraît compter le plus grand nombre de membres au lieu de travail faisant l'objet de l'inspection, et de celui dont les membres lui paraissent les plus exposés au danger.
(6) Lorsqu'il n'y a pas de syndicat, le représentant des travailleurs est choisi par les représentants des travailleurs membres du comité de prévention des accidents et parmi ceux‑ci et, lorsqu'il n'y a pas de comité ou qu'aucun travailleur membre de ce comité n'est disponible, le fonctionnaire de la commission peut choisir le représentant des travailleurs.
(7) Un employeur peut contester le choix d'un représentant des travailleurs en faisant valoir que si ce travailleur s'absente de son poste cela entravera indûment la production, et un autre représentant des travailleurs doit alors être choisi; mais un employeur ne peut contester un choix pour ce motif qu'une seule fois.
(8) Le représentant des travailleurs qui accompagne le fonctionnaire de la commission ou la personne autorisée par celle‑ci a droit au même salaire ou à la même rémunération qu'il aurait reçu s'il avait vaqué à ses occupations normales.
(9) Aucune disposition du présent article ne doit s'interpréter comme
a) exigeant que la commission donne un préavis d'une visite d'inspection;
b) limitant le droit d'un fonctionnaire de la commission ou d'une personne autorisée par celle‑ci de parler seul à seul à une personne; ou
c) limitant le pouvoir de la commission de conférer, par la voie d'un règlement ou d'un ordre, d'autres droits à des responsables syndicaux ou à d'autres travailleurs.
(10) Lorsqu'une visite d'inspection nécessite que le fonctionnaire de la commission ou la personne autorisée par celle‑ci soit présent à un lieu de travail pour une période de plus d'un jour, les droits conférés par le présent article peuvent être limités soit au moyen d'un règlement adopté par la commission, soit au moyen d'une directive émanant du fonctionnaire de la commission.
73. (1) La commission, lorsqu'elle estime
a) qu'un employeur n'a pas pris des précautions suffisantes en vue de prévenir les lésions corporelles et les maladies professionnelles,
b) que le lieu ou les conditions de travail sont dangereux, ou
c) que l'employeur ne s'est pas conformé aux règlements adoptés ou aux ordres ou aux directives donnés en vertu de l'art. 71,
peut fixer un pourcentage de la cotisation de l'année précédente ou de la cotisation prévue pour l'année en cours et percevoir de l'employeur la somme ainsi établie, de la même manière qu'une cotisation. Les pouvoirs conférés par le présent paragraphe peuvent s'exercer aussi souvent que la commission le juge nécessaire. Si elle est convaincue que le manquement était excusable, la commission peut dégager, totalement ou partiellement, l'employeur de sa responsabilité.
(2) Lorsqu'un travailleur subit des lésions corporelles, meurt ou devient invalide par suite d'une maladie professionnelle donnant lieu à indemnisation et que la commission estime que cela est en grande partie dû à la négligence grave de l'employeur ou à son omission de prendre des moyens raisonnables pour prévenir les lésions corporelles ou les maladies professionnelles ou pour se conformer aux ordres ou aux directives de la commission ou aux règlements adoptés en vertu de la présente partie, la commission peut percevoir de cet employeur comme contribution à la caisse des accidents le montant de l'indemnité payable à l'égard des lésions corporelles, du décès ou de la maladie professionnelle en question, jusqu'à concurrence de 11 160,08 $, et le paiement de cette somme est exigible de la même façon que le paiement d'une cotisation.
74. (1) Lorsque la commission ou un de ses fonctionnaires estime qu'il existe dans un emploi ou dans un lieu de travail donnés des conditions qui présentent un danger immédiat susceptible de causer aux travailleurs y employés des lésions graves, la mort ou une maladie professionnelle, la commission ou le fonctionnaire en question peut ordonner à l'employeur de fermer sur‑le‑champ, complètement ou partiellement, le lieu de travail en question et de mettre fin à la totalité ou à une partie des activités y exercées. Cet ordre doit être donné par écrit et il y a signification suffisante s'il est remis au propriétaire, au directeur, au chef ou à toute autre personne chargée apparemment de surveiller l'emploi ou le lieu de travail en question. Un ordre d'un fonctionnaire de la commission ne reste en vigueur que pendant vingt‑quatre heures, à moins que la commission ne confirme cet ordre par écrit.
(2) Lorsque, par suite d'un ordre donné en vertu du paragraphe (1) ou en vertu de l'alinéa 70 (1) c), l'emploi d'un travailleur au service de l'employeur à qui l'ordre est adressé est suspendu ou supprimé, l'employeur doit payer à ce travailleur la somme qu'il aurait gagnée ou qu'il aurait probablement gagnée pour la journée de la fermeture et pour les trois jours ouvrables suivants pendant lesquels dure la fermeture ou pour toute période plus longue prévue par une convention collective au sens de la définition figurant dans le Labour Code.
(3) L'employeur qui omet, néglige ou refuse de se conformer à un ordre donné par la commission ou un de ses fonctionnaires en vertu du paragraphe (1) commet une infraction et est passible, sur déclaration de culpabilité d'une amende ne dépassant pas 50 000 $ ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée maximale de six mois, ou de l'une et l'autre peine.
20. À l'instar de la Loi québécoise, la Loi de la Colombie‑Britannique est administrée par le ministre du Travail.
21. Conformément à l'art. 71 de la Loi de la Colombie‑Britannique, la Workers' Compensation Board a adopté un règlement intitulé Industrial Health and Safety Regulations, B.C. Reg. 585/77.
22. L'article 4 de ce règlement porte sur les comités de sécurité et les par. 14.08 (1) et (2) portent sur les chaussures de sécurité.
23. L'article 4.04 est ainsi conçu:
[TRADUCTION] 4.04. (1) Le comité de santé et de la sécurité du travail se compose:
Membres du comité
a) d'au moins quatre membres permanents qui sont employés dans l'entreprise en question et qui ont de l'expérience dans les types de tâches qui y sont exécutées, et
b) de membres choisis par les employés et l'employeur et qui les représentent, les représentants de l'employeur ne devant en aucun cas être plus nombreux que ceux des travailleurs, et
c) d'un président et d'un secrétaire choisis parmi les membres du comité et élus par ceux‑ci. Lorsque le président est un membre représentant l'employeur, le secrétaire doit être un membre représentant les travailleurs et vice versa.
Constitution de comités additionnels
(2) Lorsque, en raison de la taille ou de la nature de l'entreprise, un seul comité ne peut fonctionner efficacement, des comités additionnels peuvent être constitués si la situation l'exige ou si un fonctionnaire de la commission l'ordonne.
Fonctions
4.06. (1) Le comité de santé et de la sécurité du travail contribue à assurer la sécurité dans les lieux de travail, recommande des mesures permettant d'améliorer l'efficacité du programme de santé et de sécurité du travail et favorise le respect du présent règlement.
Fonctions‑‑Exposé détaillé
(2) Sans restreindre la portée générale de ce qui précède, le comité:
a) (i) détermine si des inspections régulières des lieux de travail ont été accomplies, comme l'exige l'article 8.08 du présent règlement; et
(ii) détermine si on a fait enquête sur les accidents, comme l'exige l'article 6; et
(iii) recommande les mesures nécessaires pour assurer le respect du présent règlement et pour remédier à des conditions dangereuses; et
(iv) dans la mesure du possible, nomme au moins un membre représentant les travailleurs et un membre représentant l'employeur pour participer à ces inspections et à ces enquêtes; et
b) détermine si les structures, le matériel, la machinerie, les outils, les méthodes d'exploitation et les pratiques en matière de travail sont conformes au présent règlement; et
c) étudie les recommandations faites par les travailleurs relativement aux questions touchant la santé et la sécurité du travail et recommande leur mise en oeuvre lorsque cela est justifié; et
d) se réunit régulièrement, c'est‑à‑dire au moins une fois par mois, pour examiner:
(i) les rapports traitant de la situation actuelle en ce qui concerne les maladies professionnelles ou les accidents, des causes de ces maladies et accidents et des moyens de les prévenir; et
(ii) les mesures correctrices prises ou requises par les rapports d'enquête et d'inspection; et
(iii) toute autre question se rapportant à la santé et à la sécurité du travail.
Les paragraphes 14.08 (1) et (2) portent:
[TRADUCTION]
CHAUSSURES
Exigences générales
14.08. (1) Les travailleurs dans tous les emplois industriels doivent porter des chaussures robustes faites de cuir ou de tout autre matière propre à leur donner la protection requise.
Chaussures de sécurité
(2) Sous réserve du paragraphe (6), dans tout emploi comportant un danger de lésions aux orteils, au métatarse ou à la plante des pieds, on doit porter des chaussures de sécurité satisfaisant aux exigences de la norme Z195, "Chaussures de sécurité", établie par l'Association canadienne de normalisation ou à toute autre norme approuvée par la Commission.
24. Les deux ordres contenus dans les rapports d'inspection, qui sont à l'origine du présent litige, ont été donnés en vertu des dispositions législatives et réglementaires précitées.
VI‑‑ Qualification et classification des dispositions attaquées
25. Je ne vois aucune différence entre les dispositions attaquées en l'espèce et celles de la Loi québécoise dont il est question dans les arrêts Bell Canada et Chemins de fer nationaux.
26. Ce que j'ai dit dans l'arrêt Bell Canada concernant l'inapplicabilité de la Loi québécoise aux entreprises fédérales commande le même résultat dans la présente affaire. Les dispositions attaquées de la Loi de la Colombie‑Britannique se rapportent nécessairement aux conditions et aux relations de travail dans les entreprises assujetties à cette loi ainsi qu'à la gestion de ces entreprises. Cela étant, ces dispositions ne sauraient constitutionnellement s'appliquer à une entreprise fédérale. Les ressemblances entre le régime préventif du Québec et celui de la Colombie‑Britannique sont frappantes, particulièrement celles énumérées ci‑après: la ressemblance entre le Comité de la santé et de la sécurité du travail dont il s'agit en l'espèce et les comités de santé et de sécurité constitués en vertu des art. 68 à 86 de la Loi québécoise; entre les par. 14.08 (1) et (2) du Reg. 585/77 relatifs aux chaussures de sécurité, dont il est présentement question, et les par. 51(11), 78(4) et 223(9) de la Loi québécoise, concernant les moyens et le matériel de protection individuels; entre l'al. 4.06 (2) b) du Reg. 585/77, concernant les structures, le matériel, la machinerie, les outils, les méthodes d'exploitation et les pratiques en matière de travail, et les par. 51(1), (3) et (7) de la Loi québécoise; entre les par. 71 (3) et (8) de la Loi de la Colombie‑Britannique, portant sur les inspections et les enquêtes, dans la mesure où ils sont liés au régime préventif établi par cette dernière loi, et les art. 179 à 193 de la Loi québécoise, qui traitent de l'inspection et qui ont été étudiés dans l'affaire Chemins de fer nationaux; et, ce qui est important, entre le pouvoir d'ordonner à un employeur de fermer complètement ou partiellement le lieu de travail afin de prévenir des lésions corporelles, que confère à la Commission de la Colombie‑Britannique le par. 74 (1) de la loi de cette province, et le pouvoir correspondant d'ordonner la fermeture d'un lieu de travail, attribué aux inspecteurs de la Commission du Québec par l'art. 186 de la Loi québécoise.
27. Il est vrai que le régime préventif créé par la Loi de la Colombie‑Britannique est moins élaboré que celui établi par la Loi québécoise, mais il peut dans une grande mesure être complété et étoffé par voie de règlement, ce qui s'est en fait produit. Les deux régimes diffèrent l'un de l'autre non pas sur le plan de leur nature mais seulement sur celui de leur portée. Il est aussi vrai que le régime préventif établi par la Loi de la Colombie‑Britannique, à la différence de celui du Québec, se trouve dans la même loi que le régime d'indemnisation. Toutefois, pour les raisons que j'ai exposées dans l'arrêt Bell Canada, je ne crois pas que cette différence soit pertinente. Non seulement il est possible mais il est même nécessaire de distinguer, du point de vue du droit constitutionnel, la qualification du régime préventif et celle du régime d'indemnisation. Le régime d'indemnisation diffère du régime préventif en ce sens qu'il ne se rapporte ni aux conditions de travail ni aux relations du travail dans une entreprise ni à la gestion de celle‑ci. Il constitue plutôt un régime législatif de responsabilité collective sans faute destiné à remplacer un régime de droit privé de responsabilité individuelle fondée sur la faute. Grâce à cette différence quant à leur qualification, nous pouvons séparer le régime d'indemnisation d'avec le régime préventif, même s'ils se retrouvent dans la même loi. Cela nous permet de bien nous concentrer sur la tâche de déterminer quelles règles s'appliquent et lesquelles ne s'appliquent pas aux entreprises fédérales.
28. J'ajouterais que l'art. 73 de la Loi de la Colombie‑Britannique a été conçu et rédigé comme un moyen d'assurer l'application du régime préventif et que, selon moi, il fait partie intégrante de celui‑ci. L'article 73 ainsi que le régime préventif doivent donc être jugés inapplicables aux entreprises fédérales. À cet égard, il diffère de l'art. 42 qui fait nettement partie du régime d'indemnisation et qui est donc applicable aux entreprises fédérales, comme l'a conclu le juge Bouck, à la p. 85.
VII‑‑Conclusions
29. Je suis d'avis de donner à la question constitutionnelle la réponse suivante:
La Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1979, chap. 437, dans la mesure où elle confère à la Workers' Compensation Board de la Colombie‑Britannique le pouvoir de réglementer les conditions de sécurité, est inapplicable à une entreprise fédérale.
30. Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'infirmer l'arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique et de rétablir le jugement de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique.
31. Les dépens sont adjugés dans toutes les cours. Il ne doit cependant pas y avoir d'adjudication de dépens pour ou contre les intervenants.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l'appelante: Farris, Vaughan, Wills & Murphy, Vancouver.
Procureurs de l'intimée et de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: E. D. Bates, Richmond; Le ministère du Procureur général, Victoria.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Le ministère de la Justice, Vancouver.
Procureurs de l'intervenant le procureur général du Québec: Réal A. Forest et Alain Gingras, Ste‑Foy.