Cour suprême du Canada
Innisfil Township c. Vespra Township, [1981] 2 R.C.S. 145
Date: 1981-05-28
La municipalité du canton d’Innisfil Appelante;
et
La municipalité du canton de Vespra, la municipalité du canton d’Oro, la municipalité du comté de Simcoe et la municipalité de la ville de Barrie Intimées.
et
South Simcoe Estates, Seven Acorns Investments Ltd., Heritage Glen North et Heritage Glen West, et Paramount Development Corporation (Intimées ajoutées sur l’ordre de la Cour divisionnaire).
1980: 10 juin; 1981: 28 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Tribunaux—Tribunal autonome—Audience relative à une annexion municipale—Dépôt d’une lettre énonçant l’orientation du gouvernement—Interdiction de contre-interroger au sujet de la lettre et limites apportées à la preuve et aux plaidoiries sur la question—La Commission a‑t‑elle commis une erreur en ne permettant pas de contre-interroger le représentant du gouvernement?—La Commission a-t-elle commis une erreur en limitant la portée de la preuve et des plaidoiries sur la question?—La Commission a-t-elle commis un déni de justice naturelle quand elle se serait fondée sur une audience antérieure relative à une annexion?—The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, art. 14—The Ontario Municipal Board Act, R.S.O. 1970, chap. 323, art. 94, 95(3)—The Statutory Powers Procedure Act, 1971 (Ont.), chap. 47, art. 3, 10, 15, 16, 23—The Judicature Act, R.S.O. 1970, chap. 228, art. 17—The Ministry of Treasury, Economics and Intergovernmental Affairs Act, 1972, 1972 (Ont.), chap. 3, art. 4.
Les présentes procédures ont débuté par une demande de la ville de Barrie visant à annexer des parties des cantons d’Innisfil, d’Oro et de Vespra. Les prévisions démographiques pour la ville de Barrie en 2011 sont devenues le point central d’une audience de la Commission municipale de l’Ontario. Dans le cours de la présentation de la preuve d’Innisfil sur la question, le ministre a fait parvenir à la Commission une lettre qui lui
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indique les répartitions de population d’une étude de planification préparée pour la région. La Commission a statué qu’elle était liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre et qu’il ne serait pas permis de contre-interroger au sujet de la lettre. Après révision judiciaire, cependant, des lettres et des rapports incompatibles avec la lettre du gouvernement ont pu être produits sans explication. La Commission a délivré son ordonnance d’annexion en fonction des prévisions démographiques du gouvernement.
En appel, la Cour divisionnaire a conclu que la Commission avait commis un déni de justice naturelle envers Innisfîl et avait en conséquence outrepassé sa compétence. La Cour d’appel a infirmé la décision de la Cour divisionnaire, mais a conclu que la Commission avait commis une erreur de droit, sans toutefois outrepasser sa compétence, en refusant de recevoir des éléments de preuve sur les prévisions démographiques avant d’accorder la prépondérance à la lettre du ministre. Innisfîl se pourvoit.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Les lois analysées concourent à établir un code précis de droits pour les parties et pour la Commission qui exigent de permettre à l’appelante opposante de contester par contre‑interrogatoire la preuve apportée à l’encontre de ses prétentions. Cela est vrai qu’on puisse ou non qualifier la procédure de «litige», et que le rôle de la Commission, une fois les audiences terminées et sa décision rendue, réponde ou non à une classification traditionnelle des fonctions d’un tribunal.
La Commission a commis une erreur en refusant à l’appelante la possibilité de contre‑interroger un représentant du ministre au sujet de la lettre. Il n’appartient pas à la cour d’appel de refuser le droit de contre-interroger parce qu’elle estime incertain, ou même impossible, à son avis, que l’appelante établisse la preuve de ses prétentions par ce contre‑interrogatoire. Il n’appartient qu’au titulaire du droit de décider d’exercer son droit.
Le lien des organismes «autonomes» envers l’organe exécutif du gouvernement, dans la mesure où ce lien touche aux droits des parties en matière de procédure devant le tribunal, ne peut se déterminer que par renvoi à la loi constitutive de l’organisme, aux autres lois pertinentes et à la common law qui établit les normes de procédure. Il n’appartient pas au tribunal d’aller au-delà de ces règles fondamentales ou de les modifier à cause des conséquences d’une grande portée qu’il leur attribuerait. Si, d’après le texte de sa loi habilitante, un organisme est indépendant de l’exécutif, il doit le demeurer à tous égards jusqu’à ce que la Législature modifie la situation et la procédure de l’organisme. Le tribunal
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exige une indication absolument expresse de la loi avant de permettre à l’organe exécutif de donner à un tribunal administratif des énoncés d’orientation obligatoires et de soustraire ces énoncés au contre-interrogatoire. Même si le rôle attribué à la Commission dans la loi dans son état actuel peut comporter une certaine incohérence entre les décisions administratives et les orientations du gouvernement, la solution ne consiste pas à faire en sorte que la Commission et la Cour privent le citoyen du droit que lui accorde la loi de s’opposer à une annexion.
La Cour n’a pas commis une erreur en ne statuant pas que le recours de la Commission à la preuve soumise pour une autre audience d’annexion constitue un déni de justice naturelle. Quant au taux d’inoccupation, la Commission n’a pas fondé sa décision sur le souvenir d’une instance antérieure mais plutôt sur des principes généraux qu’elle avait reconnus dans des affaires antérieures et sur des éléments de preuve qui lui ont été soumis. Elle ne s’est pas servie de son expérience antérieure à Barrie comme d’un précédent obligatoire mais comme d’un exemple.
Jurisprudence: Conway v. Rimmer, [1968] A.C. 910; Broome v. Broome, [1955] P. 190; Cooper v. Wandsworth Board of Works (1863), 14 C.B. (n.s.) 180; The Board of Education v. Rice, [1911] A.C. 179; Wilson v. Esquimalt and Nanaimo Railway Company, [1922] A.C. 202; B. Johnson & Co. (Builders), Ltd. v. Minister of Health, [1947] 2 All E.R. 395; Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40; Re H.K., [1967] 2 Q.B. 617; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; R. v. Gaming Board for Great Britain, Ex parte Benaim and Khaida, [1970] 2 Q.B. 417; Wiseman v. Borneman, [1971] A.C. 297.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1], qui a accueilli l’appel d’un jugement de la Cour divisionnaire attestant à la Commission municipale de l’Ontario son avis que la Commission avait commis un déni de justice naturelle et en conséquence outrepassé sa compétence. Pourvoi accueilli.
John Sopinka, c.r., et Robert Rueter, pour l’appelante.
James McCallum, c.r., et Leo Longo, pour l’intimée la municipalité de la ville de Barrie.
R.K. Wabb, c.r., pour l’intimée South Simcoe Estates.
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J.S. Stewart, c.r., pour l’intimée Paramount Development Corporation.
Blenus Wright, c.r., et Elizabeth Goldberg, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY—Les présentes procédures ont débuté par une demande de l’intimée, la municipalité de la ville de Barrie («Barrie»), visant à annexer des parties de la municipalité appelante du canton d’Innisfil («Innisfil») et des municipalités intimées des cantons d’Oro et de Vespra conformément à The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, art. 14. La municipalité intimée du comté de Simcoe («le Comté») s’est opposée à cette demande tout comme les municipalités des cantons déjà nommés. Les autres intimées sont des sociétés d’exploitation immobilière du secteur touché par la demande qui se sont ajoutées comme intimées en Cour divisionnaire au cours de l’audition de l’appel formé contre la décision de la Commission municipale de l’Ontario («la Commission»).
Le procureur général de l’Ontario est intervenu en Cour d’appel et en cette Cour. Même si quelque vingt-deux parties étaient représentées par plus de trente avocats devant la Commission, en cette Cour le nombre des protagonistes est tombé à cinq, soit la municipalité d’Innisfil, la ville de Barrie, le procureur général de l’Ontario, South Simcoe Estates et Paramount Development Corporation. Ces deux dernières intimées ont, par avis de modification, cherché à former un appel incident contre l’arrêt de la Cour d’appel.
Le point central du débat sur la demande d’annexion s’est trouvé être la prévision de ce que sera la population de la région en cause en l’an 2011. La Commission, dans ses motifs, a ajouté foi à la preuve des opposants à l’annexion et a conclu que la population de Barrie, en l’an 2011, ne dépasserait vraisemblablement pas 75,000 personnes si on se contentait de faire une projection optimiste de la population actuelle. Les motifs de la Commis-
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sion sont publiés sous le titre Re Barrie Annexation[2]. Ce faisant, la Commission a rejeté la preuve de Barrie, selon laquelle la population atteindrait 125,000 personnes à cette époque, par accroissement naturel. Après que Barrie eut fini de présenter sa demande, après que le Comté eut terminé sa réponse et dans le cours de la présentation de la preuve d’Innisfil sur la question, le ministre du Trésor et des Affaires économiques et intergouvernementales («le ministre») a fait parvenir à la Commission une lettre qui lui indique que «les répartitions de population» d’une étude de planification «approuvée par le gouvernement» établissent la population de Barrie à l’époque en cause à 125,000 personnes. La lettre du ministre a été produite par un fonctionnaire du ministère qu’on aurait probablement en conséquence pu contre-interroger par l’entremise de la Commission. La lettre du ministre faisait état d’autres lettres que le ministre avait fait parvenir à la Commission et elles furent versées au dossier au même moment.
Après avoir accordé un ajournement pour permettre aux parties de soumettre des plaidoiries sur le sujet, la Commission a statué:
a) Que la Commission était liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre et que le processus d’annexion devait fournir suffisamment de terrain pour servir une population de 125,000 personnes;
b) Qu’il ne serait pas permis de contre-interroger au sujet de la lettre;
c) Qu’il ne serait pas permis aux parties de soumettre de preuve à l’encontre de l’orientation du gouvernement.
Le Comté et les municipalités de canton ont demandé la révision judiciaire de cette décision à la Cour divisionnaire de la Cour suprême de l’Ontario, laquelle a conclu, à l’unanimité, que la Commission n’était pas liée par la prévision de population mentionnée dans la lettre du ministre, mais qu’en se jugeant liée, la Commission n’avait pas commis d’erreur de compétence ((1977), 80 D.L.R. (3d) 85). La Cour d’appel a refusé l’autorisation d’appeler de la décision de la Cour divisionnaire.
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A la reprise des audiences devant la Commission, les cantons opposants ont voulu contre‑interroger le représentant du ministre, mais la permission de le faire leur a été refusée. La Commission a statué une fois de plus que les parties, en opposition à la demande d’annexion, ne pouvaient ni contre-interroger le fonctionnaire du ministre au sujet de la lettre et de son énoncé d’orientation ni soumettre de preuve sur ce que sera la population en l’an 2011. Quant aux éléments de preuve relatifs aux autres orientations du gouvernement qui pourraient être incompatibles avec celle qu’exprime la lettre du ministre, la Commission a permis à l’avocat d’Innisfil de produire certaines lettres et rapports du gouvernement, mais a refusé toute preuve qui aurait expliqué comment et à quelle époque ces documents avaient été préparés.
La Commission a ensuite terminé les audiences et délivré l’ordonnance d’annexion en fonction d’une population de 125,000 pour Barrie en 2011, même si dans son jugement la Commission dit qu’à son avis la population de Barrie pour l’année en cause ne sera, en vertu de l’accroissement naturel, que de 75,000 personnes.
Innisfil a de nouveau amené l’affaire en Cour divisionnaire et a obtenu l’autorisation d’appeler sur les questions suivantes:
[TRADUCTION]
(a) La Commission a-t-elle eu raison en droit de juger qu’elle était tenue, à cause de la lettre du ministre, de procurer assez de terrain pour servir 125,000 personnes; et de refuser à Innisfil la possibilité de contre-interroger au sujet de la lettre ou de produire une contre-preuve; et
(b) La Commission a-t-elle déterminé la quantité de terrain à être annexée par la ville de Barrie sans qu’il y ait d’élément dans la preuve pour fonder cette décision?
La Cour divisionnaire a, à la majorité, accueilli l’appel, et attesté qu’à son avis la Commission avait commis un déni de justice naturelle envers Innisfil dans les deux cas et avait en conséquence outrepassé sa compétence sur les deux points. Le juge Craig, dans des motifs dissidents, a conclu que la Commission avait eu raison d’accepter les instructions ministérielles à propos de la population future du secteur et que par conséquent la
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Commission avait bien fait d’empêcher toute contestation de cette orientation par Innisfil sous forme de preuve ou de contre-interrogatoire. Ce second jugement de la Cour divisionnaire est publié à (1978), 7 O.M.B.R. 233.
La Cour a accordé à Barrie l’autorisation d’appeler et a, à la majorité, infirmé la décision de la Cour divisionnaire sur les deux points ((1978), 95 D.L.R. (3d) 298). Le juge Blair a exprimé sa dissidence sur le refus de la Commission de permettre les contre-interrogatoires à propos des énoncés d’orientation du gouvernement relatifs aux prévisions démographiques. La Cour cependant a conclu à l’unanimité que la Commission avait commis une erreur de droit, sans toutefois outrepasser sa compétence, en refusant de recevoir des éléments de preuve sur les prévisions démographiques avant d’accorder la prépondérance à la lettre du ministre.
Le juge Lacourcière, qui a rédigé l’avis de la majorité de la Cour d’appel, conclut, quant à la première partie du premier point soulevé dans l’appel de la décision de la Commission, que le refus d’autoriser les contre-interrogatoires à propos de la lettre du ministre, précisément sur l’orientation du gouvernement sur la prévision démographique pour Barrie, ne constitue pas une erreur de droit et [TRADUCTION] «n’équivaut pas à la privation d’une audition complète comme celle prévue à l’art. 14¼» C’est là une référence aux directives que l’art. 14 de The Municipal Act, précitée, donne à la Commission et qui sont applicables aux procédures d’annexion. Le motif principal de cette conclusion, à la p. 311, est:
[TRADUCTION] La décision ultime de la Commission comporte un élément administratif—presque législatif—dans lequel la Commission doit juger la demande au fond, après avoir tenu compte de tous les faits établis, eu égard aux oppositions soumises et en ayant à l’esprit non seulement l’intérêt de la population locale mais celui du public en général, celui de la population de l’ensemble de la province. Cet aspect de la décision est de nature administrative et répond aux vues d’ensemble que la Commission a de la politique qu’elle doit mettre en œuvre.
Le juge Lacourcière poursuit plus bas, à la même page:
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[TRADUCTION]¼ l’orientation spécifique du gouvernement, comme celle touchant la population de la région de Barrie, constitue une décision d’orientation politique, dont le gouvernement répond devant l’électorat. A mon avis, pourvu que cette orientation ne soit pas incompatible avec les objectifs de la loi dans le domaine général de la planification, un organisme administratif peut se juger tenu de l’accepter, compte tenu de tous les faits pertinents et après avoir entendu les oppositions présentées, et conclure qu’elle n’appartient pas réellement au domaine assujetti au contrôle judiciaire.
Il est manifeste que le juge Lacourcière a concilié la communication par le gouvernement à la Commission de son orientation d’une part et l’obligation de la Commission de se prononcer sur les questions relatives à l’annexion d’autre part et a conclu que le tout pouvait se faire sans contre-interroger le fonctionnaire du gouvernement sur la lettre du ministre. Finalement, la Cour a jugé, à la majorité, que la Commission devait entendre toute les allégations que les opposants à l’annexion pouvaient vouloir soumettre au sujet de la lettre et de son texte, mais qu’elle n’était pas tenue d’entendre de contre-interrogatoire sur la lettre et que le refus de la Commission d’autoriser le contre-interrogatoire ne lui avait pas fait perdre sa compétence.
Le juge Blair de la Cour d’appel a été dissident sur cette question et a dit à la p. 318:
[TRADUCTION]¼ la Commission a commis une erreur en refusant de laisser les opposants à l’annexion interroger des témoins du ministère chargé de formuler l’orientation du gouvernement quant à la répartition de population dans le secteur de Barrie.
Ce faisant, il a distingué, comme la Cour divisionnaire l’avait fait, les décisions administratives de la Commission qui ne sont pas sujettes à révision et celles qui le sont au cours d’audiences tenues en vertu de l’art. 14 de The Municipal Act, précitée. L’erreur de la Commission, selon l’opinion dissidente, a consisté à ne pas accorder la possibilité de contre‑interroger et de soumettre des éléments de preuve à propos des questions d’orientation soulevées par la lettre du ministre. Le juge Blair a conclu que cette erreur équivalait à une violation du principe audi alteram partem. Puisque la Commission doit décider du poids à donner à l’exposé du ministre contenu dans la lettre, elle doit préalablement à cette décision, étudier la preuve et les
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observations des parties opposantes. Toute difficulté qui résulterait du risque de révéler des renseignements secrets ou confidentiels du gouvernement par le contre-interrogatoire de fonctionnaires du ministère pourrait être aplanie par la Commission conformément aux principes ordinaires du droit de la preuve.
La seconde partie du premier point porte sur le refus de la Commission de laisser les opposants à l’annexion soumettre une contre-preuve aux énoncés d’orientation du gouvernement contenus dans la lettre. En statuant qu’un tel refus de la part de la Commission constituait une erreur, le juge Lacourcière a dit, à la p. 313:
[TRADUCTION] La preuve présentée par l’avocat des opposants en l’espèce tend à démontrer qu’il y a des orientations contradictoires du gouvernement à prendre en compte et que, de toute façon, l’orientation quant à la population est impossible à réaliser. Même si l’avocat des opposants a énormément de difficulté à prouver l’impossibilité de réaliser l’orientation relative à la population, vu la déclaration d’intention du gouvernement de favoriser la croissance, je ne crois pas qu’on aurait dû lui refuser la possibilité de tenter la chose.
Ce faisant, la Cour d’appel (à l’unanimité sur ce point) confirme l’opinion de la majorité de la Cour divisionnaire, même si elle signale, à la p. 306, que dans un appel fondé sur le par. 95(3) de The Ontario Municipal Board Act, R.S.O. 1970, chap. 323, la Cour divisionnaire doit se borner à «attester son avis» et ne peut prétendre prononcer la nullité des délibérations de la Commission.
Sur le second point qui découle de l’argument selon lequel la Commission a déterminé la superficie de terrain à annexer à Barrie sans disposer d’aucun élément de preuve à ce sujet, la Cour d’appel a, à l’unanimité, été du même avis que le juge Craig, dissident en Cour divisionnaire, soit [à la p. 314]:
[TRADUCTION] La Commission disposait d’éléments de preuve (que le juge dissident a examinés) dont la force probante ne peut faire l’objet de révision à l’occasion de l’appel restreint prévu à l’art. 95 de The Ontario Municipal Board Act.
Cet argument dépend de l’utilisation d’un «taux d’inoccupation», entre autres éléments, dans le
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calcul de la superficie de terrain requise pour une population donnée dans la région. La Commission mentionne, dans sa décision, les proportions utilisées et les preuves offertes dans d’autres causes qu’elle a entendues et la Cour d’appel a jugé que la Commission n’avait pas, en réalité, fondé sa décision sur ces renseignements mais plutôt sur les principes que ces causes démontraient. Donc, sur ce point, la Cour d’appel a conclu, à l’unanimité, que la Commission n’avait pas commis d’erreur.
Le juge Houlden a été du même avis que le juge Lacourcière pour ce qui est du résultat mais, tout en souscrivant aux motifs, exprime l’avis que le principe de la chose jugée peut bien s’appliquer et offrir la réponse aux deux parties du premier point mentionné ci-dessus. Il pourrait bien en être ainsi, fait remarquer le juge Houlden, à cause de la procédure de contrôle judiciaire antérieure tenue devant la Cour divisionnaire (mentionnée au début), dans laquelle le juge Robins, au nom de toute la Cour, conclut que la Commission n’a pas perdu compétence quand elle s’est jugée liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre du ministre, même si, en droit, elle ne l’était pas. Au cours de la deuxième audition devant la Cour divisionnaire, (en appel cette fois) le même point a été soulevé, mais sous forme de question de droit et non comme question de compétence. Aucune des parties n’a soulevé le point de la chose jugée en Cour divisionnaire ou en Cour d’appel, mais le juge Houlden fait remarquer, très à-propos à mon avis, que la première décision de la Cour divisionnaire, siégeant en contrôle judiciaire, [TRADUCTION] «est susceptible d’avoir l’effet de chose jugée sur la question qu’elle a tranchée». Il y a lieu de noter au passage que le juge Lacourcière, à propos de la présentation d’éléments de preuve sur l’orientation du gouvernement, diffère expressément d’avis avec le juge Robins de la Cour divisionnaire qui conclut que la Commission n’était pas tenue de les recevoir. La question de la chose jugée n’a pas été soulevée en cette Cour et ce principe ne sera pas invoqué pour trancher les deux points mentionnés précédemment.
Mais les choses ne se sont pas terminées là en Cour d’appel. Lorsque les parties ont voulu faire établir la minute de l’ordonnance de la Cour d’ap-
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pel, un débat s’est élevé sur la portée précise de l’arrêt de la Cour d’appel concernant la réception d’éléments de preuve soumis par les opposants au projet d’annexion quant aux questions soulevées par la lettre du ministre. Après une audience supplémentaire de la Cour d’appel, l’ordonnance a été rédigée dans les termes suivants:
[TRADUCTION] (5) ET LA COUR ATTESTE à la Commission municipale de l’Ontario, que la Cour est d’avis que la Commission municipale de l’Ontario
a) n’a pas commis d’erreur de droit en n’autorisant pas de contre-interrogatoire au sujet de l’énoncé d’orientation du gouvernement de l’Ontario;
b) n’a pas commis d’erreur de droit en établissant la superficie de terrain industriel à annexer;
c) a commis une erreur de droit, dans les limites de sa compétence, en refusant d’entendre des témoignages et des plaidoiries sur l’énoncé d’orientation du gouvernement relatif à la population future du secteur de Barrie avant de déterminer si elle était liée par cette orientation.
(6) ET LA COUR ORDONNE EN OUTRE que l’affaire soit renvoyée à la Commission municipale de l’Ontario pour y être traitée conformément aux avis ci-dessus exprimés.
On peut voir le résultat définitif des procédures devant la Cour d’appel dans ses termes les plus simples en comparant cette ordonnance avec le paragraphe (5) de l’ordonnance de la Cour divisionnaire qui est ainsi rédigé:
[TRADUCTION]
(5) ET LA COUR ATTESTE à la Commission municipale de l’Ontario que la Cour est d’avis que la Commission municipale de l’Ontario n’a pas accordé une audition juste aux opposants comme l’exige le par. 14(4) de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, que les conditions nécessaires à l’exercice de la compétence de la Commission municipale de l’Ontario en l’espèce n’ont donc pas été respectées et qu’en conséquence la décision de la Commission municipale de l’Ontario du 5 octobre 1977 est nulle;
Dans son avis d’appel à cette Cour, l’appelante soulève trois points:
[TRADUCTION] 1. La Cour d’appel a, à la majorité, commis une erreur en statuant que la Commission municipale de l’Ontario a eu raison d’empêcher tout contre-interrogatoire au sujet des énoncés d’orientation du gouvernement.
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2. Que la Cour d’appel a commis une erreur en ne statuant pas que le recours de la Commission à la preuve soumise dans d’autres causes d’annexions constitue un déni de justice naturelle.
3. Que la Cour d’appel a commis une erreur en limitant la portée de la preuve et des plaidoiries que la Commission pouvait entendre en vertu de l’alinéa 5c) de son ordonnance.
L’intimée, Paramount Development Corporation, a produit un avis de requête pour amender qu’elle a retiré avant l’audition.
L’intimée South Simcoe Estates a produit un avis de requête pour amender deux points. Dans son mémoire en cette Cour, South Simcoe a abandonné le premier point mais elle n’a pas abandonné le second dans lequel elle soutient que la Cour d’appel a commis une erreur en n’appliquant pas le principe de la chose jugée à la question de savoir si la Commission pouvait s’estimer liée par l’énoncé d’orientation de la lettre sans entendre les témoignages ou les plaidoiries présentées par les opposants. Dans son mémoire produit en cette Cour, elle réaffirme ce moyen d’appel et soutient que la question est chose jugée en raison du jugement (celui du juge Robins) que la Cour divisionnaire a rendu dans les procédures de contrôle judiciaire. Toutefois, dans la demande d’ordonnance, l’intimée South Simcoe Estates
[TRADUCTION]¼ demande à cette Cour une ordonnance
a) i) rejetant le pourvoi
ii) attestant l’avis de cette Cour selon lequel la Commission municipale de l’Ontario n’a pas commis d’erreur en n’autorisant pas le contre-interrogatoire sur l’énoncé d’intention du gouvernement de l’Ontario.
Puisque l’ordonnance recherchée est incompatible avec son argumentation quant à la chose jugée, je dois conclure que cette intimée a aussi abandonné ce moyen soulevé dans son avis de requête pour amender.
Je traite d’abord du droit de l’appelante de contre-interroger le représentant ministériel au sujet de la lettre que le ministre, le Trésorier provincial, a transmise à la Commission. Il sera plus facile de comprendre la question si je cite les passages pertinents de la lettre.
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[TRADUCTION] Je vous rappelle ma lettre précédente touchant la demande de la ville de Barrie d’annexer une portion des cantons limitrophes. A l’époque, j’ai indiqué que le gouvernement avait accepté, en principe, le rapport du groupe d’études Simcoe-Baie Georgienne.
Je déduis de ce que me dit le personnel de mon ministère, qui assiste aux audiences, que la Commission se demande jusqu’à quel point le gouvernement a considéré que le rapport énonce sa propre orientation étant donné la déclaration que le rapport a été accepté en principe. Je veux confirmer que le gouvernement a approuvé les répartitions de population proposées par le rapport. Pour le secteur urbain de Barrie, le chiffre est de 125,000.
¼
Je crois comprendre que mes lettres précédentes n’ont pas été versées au dossier et que la Commission préférerait qu’un témoin se présente pour les produire et déposer.
A cet égard, j’ai donné instructions à M.E.M. Fleming de produire la présente.
L’appelante invoque trois moyens à l’appui de la reconnaissance de son droit au contre‑interrogatoire.
a) En vertu de l’art. 14 de The Municipal Act, précitée, la Commission est tenue de permettre une audition complète des oppositions à l’annexion et le refus d’autoriser le contre‑interrogatoire diminue la qualité de l’audition en deçà du minimum prescrit par la loi;
b) Le refus constitue un déni de justice naturelle parce qu’il en résulte que l’appelante se trouve dans l’impossibilité de contester et contredire ce qui lui est opposé;
c) Les décisions de la Cour d’appel que la Commission n’est pas liée par l’orientation du gouvernement énoncée dans la lettre et que l’appelante peut contester cette orientation en produisant des éléments de preuve sont incompatibles avec le refus de la Cour d’autoriser le contre-interrogatoire du témoin proposé par le ministre à propos de cette orientation.
L’argumentation des intimées peut s’exprimer comme ceci: dans les circonstances de l’espèce et selon les dispositions applicables de la loi, le refus d’autoriser le contre‑interrogatoire ne constitue
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pas un déni de justice naturelle, d’autant plus qu’il n’y a pas de litige entre les parties.
Les procédures en l’espèce ont commencé par une demande de l’intimée Barrie visant à obtenir de la Commission municipale de l’Ontario une ordonnance d’annexion de certaines parties du territoire de la municipalité appelante et des municipalités intimées, en application du par. 14(2) de The Municipal Act, précitée. En vertu du par. 14(4), la Commission doit tenir une audience comme suit:
[TRADUCTION] (4) Avant de rendre une ordonnance en vertu du paragraphe 2, la Commission municipale tient une audience publique, après en avoir donné avis de la manière indiquée par la Commission, pour vérifier le bien-fondé de la demande et entendre les oppositions que toute personne voudrait porter à l’attention de la Commission.
Il y a appel de toute ordonnance rendue par la Commission à la Cour divisionnaire sur autorisation de cette cour (et de cette dernière, à la Cour d’appel, sur autorisation) [TRADUCTION] «sur toute question de compétence ou sur une question de droit» en vertu du par. 95(1) de The Ontario Municipal Board Act, précitée, et de The Judicature Act, R.S.O. 1970, chap. 228, art. 17, qui ajoute la Cour divisionnaire au système d’appel. La portée et l’importance prépondérantes de l’art. 14 sont soulignées à son par. (18) qui dispose:
[TRADUCTION] (18) Les pouvoirs que le présent article confère à la Commission municipale peuvent être exercés n’importe quand nonobstant toute autre disposition de la présente loi ou de toute autre loi générale ou spéciale et, en cas de conflit entre les dispositions du présent article et les autres dispositions de la présente loi ou de toute autre loi générale ou spéciale, les dispositions du présent article prévalent.
La tenue d’audiences par les tribunaux administratifs fait l’objet de The Statutory Powers Procedure Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 47. Les dispositions pertinentes au présent pourvoi sont les suivantes:
[TRADUCTION] 3. (1) Sous réserve du paragraphe (2), la présente Partie s’applique aux procédures conduites par un tribunal exerçant la compétence que lui confère une loi de la Législature lorsque le tribunal est requis en vertu de ladite loi ou de toute autre loi de tenir des
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audiences ou d’accorder aux parties aux procédures la possibilité de se faire entendre avant de rendre une décision.
¼
10. Toute partie aux procédures, peut, à une audience:
a) être représentée par avocat ou mandataire;
b) citer des témoins et les interroger et faire valoir ses arguments et prétentions;
c) contre-interroger les témoins à une audience dans la mesure nécessaire à un exposé juste et complet des faits dont ils ont témoigné.
¼
15. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), un tribunal peut recevoir en preuve à une audience, qu’ils soient ou non offerts sous serment ou sous affirmation solennelle et qu’ils soient ou non recevables en justice,
a) tout témoignage oral; et
b) tout document ou pièce
pertinents à l’objet des procédures et le tribunal peut se prononcer en fonction de ces éléments de preuve, mais il peut refuser ceux qui sont inutilement répétitifs.
(2) N’est pas recevable en preuve à une audience
a) ce qui ne serait pas recevable en justice en raison de toute exception prévue au droit de la preuve; ou
b) ce qui n’est pas recevable sous le régime de la loi en vertu de laquelle l’audience a lieu ou de toute autre loi.
¼
16. Un tribunal peut, en rendant sa décision dans toute procédure:
a) prendre connaissance de faits dont les tribunaux peuvent prendre connaissance d’office; et
b) prendre connaissance de faits, de renseignements ou d’avis scientifiques ou techniques qui relèvent de son domaine d’expertise.
¼
23. ¼
(2) Un tribunal peut valablement restreindre la poursuite du contre-interrogatoire s’il est convaincu que celui-ci a suffi à exposer de façon complète et juste les faits révélés dans le témoignage.
Je reviendrai sur ces dispositions de la loi plus loin.
La lettre en cause a été produite, comme je l’ai déjà signalé, par le Trésorier provincial, par les
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soins de son représentant pendant les audiences de la Commission. La Commission a immédiatement reçu la lettre en preuve sans aucune formalité de la part du délégué du ministre, un nommé Fleming, fonctionnaire au ministère du Trésor et des Affaires économiques et intergouvernementales. La question qui s’est immédiatement posée a été celle de l’admissibilité de la lettre et de son contenu et, si elle était admissible, celle du poids que la Commission devait leur accorder. Puisque la Commission a immédiatement fait savoir qu’elle était liée par l’orientation du gouvernement révélée dans la lettre, notamment celle qui a trait à la population de Barrie en l’an 2011, les parties ont engagé un long débat sur cette question et ont décliné l’invitation de contre-interroger ou reporté à plus tard l’offre de la Commission de faire déposer M. Fleming au sujet de la lettre. Il est également manifeste, d’après le dossier, que la lettre a été produite sans préavis et qu’en conséquence, les discussions et argumentations n’ont pas eu lieu dans l’ordre logique qui aurait dû prévaloir normalement. Ces discussions entre les avocats et les membres de la Commission ont finalement abouti à un ajournement des audiences pour permettre à l’appelante, au canton de Vespra et au comté de Simcoe de présenter à la Cour divisionnaire une demande de contrôle judiciaire visant à obtenir une ordonnance de prohibition et une déclaration relatives à l’affirmation de la Commission qu’elle était liée par la lettre du ministre et par conséquent tenue, sans autre preuve ou plaidoirie sur la question, d’ordonner l’annexion à Barrie de suffisamment de terrain pour qu’une population de 125,000 personnes puisse y vivre. On a soutenu que la Commission avait, en agissant de la sorte, selon les termes mêmes du juge Robins, [TRADUCTION] «limité son pouvoir discrétionnaire au point de ne pas exercer sa compétence et [avait] ainsi commis une erreur de compétence». (Il y a lieu de signaler que le juge Robins n’a pas accepté cette prétention de l’appelante.)
A mon avis, on peut, à ce stade-ci de l’étude du présent pourvoi, formuler la question comme suit: La Commission était-elle fondée en droit d’adopter, sans plus, la lettre du ministre comme une décision du gouvernement de fixer la population de Barrie en l’an 2011, avant d’avoir donné à l’appe-
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lante la possibilité d’interroger le témoin présenté à cette fin par le gouvernement? Nous n’avons plus à nous prononcer sur le droit de l’appelante de contester la lettre et son contenu, du moins quant à la question de la population, par la présentation de sa propre preuve sur le sujet, la Cour d’appel ayant statué que l’appelante avait ce droit, et cette partie de l’arrêt n’étant pas portée en appel.
Après que la Cour divisionnaire eut statué a) que la Commission a le droit d’accepter des énoncés d’orientation du gouvernement, b) que la Commission est seule juge du poids à accorder à ces énoncés, c) que la Commission n’est pas liée, en droit, par ces énoncés d’orientation mais que sa décision qu’elle était liée n’emporte pas erreur sur la compétence, il y eut reprise des audiences de la Commission. L’appelante et les autres opposants ont alors demandé à la Commission si elle se considérait encore liée par les énoncés d’orientation contenus dans la lettre et si l’appelante pouvait contre-interroger quant à cette orientation. La Commission a rendu la décision suivante sur cette demande:
[TRADUCTION] Voici les instructions de la Commission sur cette requête: la Commission répète sa conclusion antérieure qu’elle est, vu la lettre du ministre, tenue de prévoir une population de 125,000 personnes en l’an 2011.
Pour les motifs mentionnés par la Cour divisionnaire, à la page 11, la Commission juge inutile tout contre-interrogatoire sur cette question.
C’était là un changement de décision de la part de la Commission à propos du contre‑interrogatoire du représentant du ministre. Avant la décision de la Cour divisionnaire sur la demande de contrôle judiciaire, la Commission avait offert une possibilité de contre‑interroger M. Fleming et le substitut du procureur général était disposé à le faire témoigner. En réalité, l’avocat de Barrie a aussi donné à entendre que M. Fleming devrait être contre-interrogé. Par la même occasion, la Commission a répété sa position du début: [TRADUCTION] «Nous ne pouvons mettre en doute le chiffre de 125,000, à cause de la lettre,¼ nous devons l’accepter¼».
La confusion quant aux questions en litige devant la Commission a continué à la reprise des audiences après le jugement de la Cour division-
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naire, mais finalement l’avocat du Comté a demandé l’autorisation de faire témoigner M. McKeough, le Trésorier provincial, que le Comté avait convoqué. La Commission a dit qu’elle était prête à entendre le ministre, mais qu’elle ne le contraindrait pas à témoigner. Après certaines discussions, l’avocat du ministre a, de fait, dit que le ministre était disposé à confirmer l’orientation du gouvernement mais pas [TRADUCTION] sous forme d’interrogatoire ou autre chose du genre¼» et le ministre n’a pas témoigné. L’imbroglio à propos de la présence du ministre et de son contre-interrogatoire s’est poursuivi pour aboutir à l’échange suivant sur le sujet:
[TRADUCTION] Me SOPINKA:
¼
De plus, s’il n’était pas clair—et c’est sans doute notre faute—si la portée de votre décision, l’autre jour, n’était pas claire pour le canton, savoir si nous serions autorisés à soumettre des éléments de preuve pour établir qu’il y a d’autres orientations du gouvernement qui ne cadrent pas avec celle des 125,000 personnes et ainsi de suite.
LE PRÉSIDENT:
C’est 125,000, c’est le sens de la décision.
UN COMMISSAIRE:
C’était très clair, Me Sopinka.
Me SOPINKA:
Je comprends qu’il importe peu que ce soit maintenant ou plus tard, il ne nous sera pas permis de soumettre de preuve ou de contre-interroger sur ce point?
UN COMMISSAIRE:
Nous avons déjà décidé ce point.
Les parties, après cette méprise ou malentendu, ont plaidé une remise d’audience pour d’autres motifs et n’ont jamais par la suite soulevé la question du contre-interrogatoire de M. Fleming ou d’aucun autre délégué du ministère. Il est manifeste que l’appelante n’a jamais renoncé à son droit de contre-interroger cette personne, mais toutes les parties semblent avoir cru qu’en acceptant la lettre et son orientation quant à la population, la Commission avait enlevé à l’appelante le droit de contre-interroger.
Même si la demande de contre-interroger à propos de la lettre du ministre et l’offre antérieure de présenter un témoin à cette fin ont été plutôt
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imprécises, même si la demande initiale s’est ensuite poursuivie de façon quelque peu saccadée, il ne faut pas oublier que la demande complexe d’annexion avait été très contestée par les parties avant que le ministère ne mette en preuve d’une façon plutôt sensationnelle son orientation quant à la population. La réaction première des opposants a été de faire en sorte que la Commission la refuse ou au moins qu’elle ne s’estime pas nécessairement et immédiatement liée. Le droit de contre-interroger au sujet de la lettre était d’importance secondaire. La question principale, celle de savoir si l’énoncé d’orientation de la lettre lie la Commission, ne se pose pas à nous puisqu’elle a déjà été tranchée. Il est cependant difficile de dégager la question du contre-interrogatoire et d’en détacher tous les aspects qui y sont entremêlés, notamment la première question de savoir si la Commission est liée par l’orientation du gouvernement à propos de la population indépendamment de la preuve du contraire. Une chose est claire cependant, on a manifestement, à tort ou à raison, refusé à l’appelante la possibilité de contre-interroger la personne que le ministre avait déléguée auprès de la Commission à cette fin.
Les conséquences de ce refus doivent s’analyser d’abord en fonction de la nature de l’audience prescrite par les lois. Le paragraphe 14(4) de The Municipal Act, précitée, prescrit la tenue d’une audience publique après que la Commission en a donné avis aux personnes et dans la forme qu’elle détermine «pour vérifier le bien-fondé de la demande et entendre les oppositions que toute personne voudrait porter à l’attention de la Commission». Les termes employés par la Législature dans ce texte sont généraux et l’article ne prévoit pas de restriction ou de limite, dans les alinéas ou ailleurs, à la nature de l’audience ou à la façon de la tenir. La Commission ne doit pas, c’est manifeste, adopter de procédure ou de comportement qui pourrait empêcher ou limiter son étude du «bien-fondé» de la demande ou celle «des oppositions» que «toute personne» voudrait soumettre à la Commission. Les pouvoirs considérables que possède la Commission dans la tenue d’une audition complète sont soulignés au par. (18) précité, qui donne la prépondérance à l’art. 14 au cas d’incompatibilité avec toute autre loi «générale ou spé-
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ciale». Le paragraphe (19) souligne l’importance de la décision de la Commission et de la procédure qu’elle utilise pour trancher les questions qui lui sont soumises à l’occasion de demandes comme celle en l’espèce, en soustrayant les ordonnances d’annexion rendues sous l’art. 14 au droit d’appel au lieutenant-gouverneur en conseil, c.-à-d. le cabinet de la province, ouvert par ailleurs aux parties en vertu de l’art. 94 de The Ontario Municipal Board Act, précitée, sur toute question de droit ou de fait. En vertu des par. (20) à (24) de l’art. 14, les décisions de la Commission sur des demandes d’annexions sont assujetties uniquement à une directive du conseil des ministres ordonnant la réouverture des audiences; la décision de la Commission qui en découle par la suite est [TRADUCTION] «définitive et sans appel».
La seule révision possible des ordonnances de la Commission rendues en vertu de l’art. 14 est celle que permet l’art. 95 de The Ontario Municipal Board Act, précitée, par recours à la Cour divisionnaire, avec son autorisation, [TRADUCTION] «sur toute question de compétence ou sur toute question de droit». Autrement, le par. (7) de l’art. 95 s’applique et les dispositions privatives habituelles empêchent d’obtenir une révision par tout autre moyen.
Toutes ces dispositions ont comme conséquence d’obliger la Commission à se prononcer sur les questions d’annexions [TRADUCTION] «aux conditions qu’elle juge appropriées» sans directives, ni normes ou indications de la loi, et sans possibilité pour le pouvoir exécutif de restreindre l’activité de la Commission par décret du conseil, réglementation, instructions ou autrement, comme celles dont fait mention, par exemple, le par. 27(1) de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11. La Commission peut ordonner l’annexion d’une superficie supérieure ou inférieure à ce que le requérant demande ou n’ordonner aucune annexion. La Législature a confié à la Commission l’obligation, sans restriction, de tenir une audience publique, de vérifier le bien-fondé de la demande et des oppositions, puis de statuer sur le bien-fondé de la demande d’annexion. Telle est la situation de la Commission en vertu de ces lois.
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En vertu des mêmes lois, la Législature a accordé aux habitants de la localité le droit absolu et inconditionnel de s’opposer à l’octroi total ou partiel de la demande. Rien dans la loi ne peut s’interpréter de façon à autoriser la Commission, le ministre ou la Cour à limiter le droit de quiconque de soumettre «les oppositions» qu’il veut porter à l’attention de la Commission. Pour être plus précis, rien dans ces lois n’accorde aux membres du conseil des ministres, au cabinet lui-même ou à aucun autre organisme d’Etat un statut privilégié par rapport à celui de l’appelante et des autres opposants. La loi n’oblige pas, par exemple, la Commission à recevoir une lettre du ministre, sauf si la lettre est mise en preuve au soutien ou en contestation de la demande dans le cours normal du fonctionnement de la Commission, et la loi n’impose certainement aucune obligation à la Commission de recevoir de telles missives qui portent atteinte aux droits des autres parties à l’audience.
The Statutory Powers Procedure Act, 1971, précitée, n’est d’aucun secours à l’intimée ou à l’intervenant, le procureur général de l’Ontario, dans leur opposition au contre-interrogatoire de M. Fleming à propos de la lettre. L’article 3 de la Loi (précitée) la rend manifestement applicable aux audiences tenues en vertu de l’art. 14 de The Municipal Act, précitée. L’alinéa 10c) s’applique directement à la question en l’espèce. Voici que le ministre a proposé un témoin, et, à un moment ou à un autre, la Commission et toutes les parties ont cru que ce témoin devrait être contre-interrogé et qu’il le serait. L’alinéa c) ne fait pas d’exception en faveur d’un membre du conseil des ministres ni ne laisse à quelque organisme ou tribunal qui y est assujetti la latitude de se soustraire à ses dispositions. En vertu de l’art. 12, la Commission peut contraindre de façon absolue une personne à témoigner. En l’espèce, la question du témoin récalcitrant ne se pose pas, sauf pour ce qui est du ministre, mais on n’a pas contesté le choix de ce dernier de ne pas témoigner parce que toutes les parties ont semblé approuver l’à-propos qu’un fonctionnaire du ministère participe aux audiences comme témoin. L’avocat d’un opposant a mis en doute l’aptitude de M. Fleming à ce faire si on ne
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fournissait pas plus de détails sur les compétences l’autorisant à témoigner pour le compte du ministre sur l’orientation relative à la population.
En ce qui a trait aux craintes exprimées par le substitut du procureur général que des renseignements confidentiels ou d’autres questions relatives au pouvoir exécutif du gouvernement ne soient divulgués à l’occasion d’un tel contre-interrogatoire, il faut consulter le par. 15(2) de The Statutory Powers Procedure Act, 1971, précitée. Le droit général de la preuve que l’article rend applicable offre suffisamment de garanties à l’Etat pour le cas de révélations qui pourraient être préjudiciables à l’intérêt public. Voir Halsbury, t. 17, 4e éd. à la p. 167, par. 238, Cross on Evidence (5e éd., 1979) aux pp. 304 et suiv., Conway v. Rimmer[3], à la p. 953. Le droit de la preuve ne permet pas de refuser la totalité de la preuve que peut fournir cette source parce que certains faits ou éléments ne peuvent être mis en preuve. Voir Broome v. Broome[4].
La seule limite au contre-interrogatoire sanctionnée par la loi, outre celle que le par. 15(2) écarte, se trouve au par. 23(2), en vertu duquel le tribunal peut abréger le contre‑interrogatoire s’il est convaincu que celui-ci a suffi à exposer de façon juste les faits dont la personne a témoigné. A mon avis, toutes les lois analysées ci-dessus concourent à établir un code précis de droits pour les parties et d’obligations pour la Commission, qui exigent, en l’espèce, de permettre à l’appelante opposante de contester par contre‑interrogatoire la preuve apportée à l’encontre de ses prétentions. Cela est vrai qu’on puisse ou non qualifier la procédure de «litige», que le rôle de la Commission, une fois les audiences terminées et sa décision rendue, soit législatif, administratif, quasi judiciaire ou ministériel ou qu’il réponde à toute autre classification traditionnelle qu’on a donnée aux fonctions des tribunaux.
C’est dans le cadre d’un processus de droit statutaire qu’il faut signaler que le contre‑interrogatoire constitue un élément essentiel du caractère contradictoire qui s’attache à notre système juridique, notamment, dans bien des cas, devant certains tribunaux administratifs depuis les origines. En
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réalité, le système contradictoire, fondé sur le contre-interrogatoire et le droit de réfuter la preuve apportée par la partie adverse, au civil et au criminel, est la structure procédurale autour de laquelle la common law elle-même s’est édifiée. Cela ne signifie pas que, parce que notre système judiciaire se fonde sur ces traditions et ces procédures, il faille que les tribunaux administratifs appliquent les mêmes techniques. En réalité, de nombreux tribunaux dans la société contemporaine n’empruntent pas la voie traditionnelle du système contradictoire. D’autre part, quand les droits d’une personne sont en jeu et que la loi lui accorde le droit à une audition complète, dont celle de la démonstration de ses droits, on s’attendrait à trouver dans la loi la négation catégorique du droit de cette personne de réfuter, par contre-interrogatoire, la preuve apportée contre elle. Dans Wigmore on Evidence (Chadbourne Rev. 1974) t. 5, p. 32, par. 1367, on trouve l’analyse suivante du rôle du contre‑interrogatoire:
[TRADUCTION] Depuis deux siècles, il est de règle, dans le système anglo-américain de preuve, de considérer l’obligation d’éprouver une déposition par contre-interrogatoire comme un élément essentiel du droit. La certitude qu’il n’existe pas de moyen plus sûr d’éprouver la validité du témoignage d’une personne que le contre-interrogatoire et la conviction qu’aucune déposition (à moins d’exception expresse) ne devrait être admise comme témoignage à moins d’avoir été éprouvée et vérifiée par ce critère sont raffermis par l’expérience.
Ni les abus, ni les maladresses, ni les enfantillages auxquels le contre-interrogatoire donne souvent lieu n’ont pu en amoindrir la valeur. De plus d’une façon, il occupe, dans notre système, la place que la torture occupait dans le système médiéval des civilistes. De toute façon, c’est sans doute le meilleur mécanisme juridique qu’on ait jamais imaginé pour découvrir la vérité.
¼
Exception faite des principes politiques plus importants, c’est le contre-interrogatoire, et non le procès par jury, qui constitue l’apport permanent le plus important du système judiciaire anglo-américain à l’amélioration de la procédure judiciaire.
La forme de procédure qu’adopte ce tribunal administratif doit se conformer aux dispositions de la loi constitutive de la Commission. L’interprétation et l’application de l’orientation exposée dans
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la loi constitueront l’élément dominant des activités d’un tel tribunal administratif. Quand la Commission s’occupe à remplir son mandat de départager les droits de parties opposées qui s’y présentent de la façon conventionnelle par laquelle il incombe à la partie d’apporter les faits et prétentions qu’elle invoque, la procédure de la Commission s’apparentera à celle d’un tribunal conventionnel. Quand, d’autre part, en vertu de son mandat de réglementation ou de la nature du sujet confié à son administration, la Commission s’occupe plutôt de l’intérêt de la collectivité ou des aspects d’orientation technique d’un sujet spécialisé, on ne peut s’attendre à ce que ce tribunal fonctionne comme une cour conventionnelle. C’est particulièrement vrai si les membres de la Commission appartiennent tous ou pour la plupart au secteur d’activités sous la surveillance administrative de la Commission. De même, si la Commission, dans le rôle que lui confie la loi, prend l’apparence d’un ministère de l’exécutif dans la mise en œuvre d’une orientation énoncée en termes généraux par la Législature et si la Commission exerce le pouvoir, par délégation, de promulguer des règlements ou possède le pouvoir discrétionnaire général d’autoriser, par licence, des personnes ou de permettre des opérations, l’apparat et les coutumes des tribunaux conventionnels auront disparu depuis longtemps.
Nous avons à nous prononcer, en l’espèce, sur la partie de la common law qu’on désigne parfois sous l’appellation de principes de justice naturelle, d’impartialité ou de audi alteram partem. Ces principes ont naturellement moins d’importance dans les cas où, comme en l’espèce, les lois habilitantes font état de la nécessité de tenir des audiences et, par des instructions directes ou détournées établissent la procédure à suivre pour ces audiences. Dans l’étude de la doctrine et des précédents, anciens et récents, il faut toujours se rappeler que ce qui importe par-dessus tout ce sont les lois elles-mêmes. Le renvoi à certains auteurs est cependant utile à l’application des lois à ces procédures. On peut citer, par exemple, Halsbury, t. 1, 4e éd., p. 94, par. 76, qui dit:
[TRADUCTION] Le refus de laisser contre-interroger des témoins qui déposent à une audience pour la partie adverse est normalement considéré comme un manquement à la justice naturelle, mais ce n’est pas un élément
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essentiel de la justice naturelle de soumettre au contre-interrogatoire celui qui a produit une déposition pertinente par écrit ou ex parte, pourvu que cette déposition ne soit pas tenue secrète et qu’on accorde une possibilité suffisante d’y répliquer.
On a déjà affirmé il y a longtemps (Cooper v. Wandsworth Board of Works[5]) que la common law doit apporter au processus administratif, par le biais du concept de justice naturelle, la garantie des intérêts de la collectivité quand la Législature a omis de le faire, que ce rôle du tribunal administratif puisse ou non être vu comme un rôle traditionnel des tribunaux. En l’espèce, les droits des parties risquent d’être modifiés de façon permanente quelle que soit la nature juridique du rôle de la Commission, d’où les mesures prises par la Législature pour accorder à tous ceux qui seraient touchés le droit d’être entendus. Cinquante ans plus tard, dans l’arrêt The Board of Education v. Rice[6], la Cour a appliqué le concept de justice naturelle au droit administratif, dans son sens procédural, que le rôle en cause soit judiciaire ou soit plus justement désigné sous une autre classification. Le lord chancelier Loreburn a dit à la p. 182:
[TRADUCTION] Dans ces affaires, le Board of Education aura à vérifier et le droit et les faits. Je n’ai pas besoin de dire qu’en faisant l’un et l’autre, il doit agir de bonne foi et entendre équitablement le pour et le contre parce que c’est là le devoir de quiconque est appelé à trancher une question. Je ne pense pas cependant qu’il soit tenu de mener l’affaire comme s’il s’agissait d’un procès. Il n’a pas le pouvoir de faire prêter serment et il n’a pas besoin d’interroger de témoins. Il peut obtenir des renseignements de la manière qu’il juge la meilleure, en donnant toujours aux parties engagées dans la controverse une possibilité suffisante de corriger ou de contredire toute déclaration pertinente portant préjudice à leur cause. Si cette procédure est suivie, il n’y a pas d’appel de la décision du Board¼
Un peu plus tard, dans l’arrêt Local Government Board v. Arlidge[7], la Cour a jugé bon d’affirmer clairement la liberté de l’organisme administratif d’adopter la procédure qu’il estime appropriée à l’œuvre à accomplir pourvu qu’elle fournisse les
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garanties de justice naturelle là où la décision administrative modifie les droits des parties.
Dans l’arrêt Wilson v. Esquimalt and Nanaimo Railway Company[8], aux pp. 211 à 213, le juge Duff, (alors juge puîné) souligne que l’omission du lieutenant-gouverneur en conseil, dans ce cas, d’ordonner la comparution, pour contre-interrogatoire, de témoins qui avaient produit des pièces reçues en preuve dans la procédure administrative ne constituait pas une erreur qui pouvait donner lieu à révision. Il en était ainsi parce que les parties en présence avaient eu tout le loisir de faire valoir leurs arguments autrement. La loi, dans ce cas-là, ne donnait pas le droit à une audition et n’enjoignait pas au lieutenant-gouverneur en conseil d’en tenir une comme elle enjoint à la Commission en l’espèce de le faire.
L’évolution des règles de justice naturelle et, par la suite, d’«équité», leur flux et reflux, et leur application à des fonctions «judiciaires» et «administratives» sont exposés dans Loughlin: «Procedural Fairness: A Study of the Crisis in Administrative Law Theory» (1978), 28 U. of T.L.J. 215.
Peu à peu le principe de la surveillance judiciaire par l’application des règles de justice naturelle aux tribunaux administratifs s’est étendu à la fonction administrative. C’est à cette époque que l’expression [TRADUCTION] «obligation d’agir de façon impartiale» s’est ajoutée au vocabulaire judiciaire (B. Johnson & Co. (Builders), Ltd. v. Minister of Health[9]), à l’égard de fonctions quasi judiciaires. Les tribunaux ont enfin étendu l’application du principe de justice naturelle à un acte purement administratif dans l’arrêt Ridge v. Baldwin[10], et, en 1967, dans l’arrêt in Re H.K.[11], lord Parker a conclu que la classification de la fonction spécifique du tribunal en question ne délimitait pas le devoir du tribunal d’agir pour protéger les droits d’une des parties à la procédure. L’évolution s’est poursuivie en cette Cour par l’application de la notion d’«équité dans la procédure»
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dans l’arrêt Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police[12], à un acte administratif qui n’impliquait ni le fonctionnement ordinaire d’un tribunal administratif ni la protection d’un droit défini par la loi. Parfois le droit à l’équité dans la procédure s’est apparenté pour une personne au [TRADUCTION] «droit d’être informé du motif invoqué contre elle» comme dans l’arrêt R. v. Gaming Board for Great Britain, Ex parte Benaim and Khaida[13], parfois le critère revient à celui du temps de l’affaire Cooper, précitée, dans lequel la Législature peut avoir ou ne pas avoir prescrit la procédure que doit suivre le tribunal administratif. Même dans ce cas lord Wilberforce a conclu, dans l’arrêt Wiseman v. Borneman[14], à la p. 317.
[TRADUCTION] Il faut examiner la procédure dans sa disposition et se demander si elle joue au détriment du contribuable au point où les tribunaux doivent suppléer à l’omission que comporte la loi.
En l’espèce, la Législature a prévu un droit d’appel sur toute question de droit ou de compétence. Elle a aussi fait obligation à la Commission d’entendre toutes les oppositions et, en vertu de l’al. 10c) et du par. 23(2) de The Statutory Powers Procedure Act, 1971, précitée, exigé que la Commission accorde aux parties la possibilité de contre-interroger les témoins.
Il y a lieu d’insister que si l’appelante a le droit, en l’espèce, de contre-interroger le délégué du ministre, et je crois qu’elle a ce droit, il n’appartient pas à la Cour d’appel de refuser ce droit parce qu’à son avis il sera difficile sinon impossible à l’appelante, d’améliorer ses arguments par ce contre-interrogatoire. La décision d’exercer un droit appartient entièrement au titulaire de ce droit. Il doit, évidemment, l’exercer à ses propres risques comme dans toute autre procédure judiciaire ou administrative où ce droit existe.
Le lien des organismes «autonomes» envers l’organe exécutif du gouvernement, dans la mesure où ce lien touche aux droits des parties en matière de procédure devant le tribunal, ne peut se déterminer
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que par renvoi à la loi constitutive de l’organisme, aux autres lois pertinentes et à la common law qui établit les normes de procédure. Il n’appartient pas au tribunal d’aller au-delà de ces règles fondamentales ou de les modifier à cause des conséquences d’une grande portée qu’il leur attribuerait. Si, d’après le texte de sa loi habilitante, un organisme est indépendant de l’exécutif, c.-à-d. que ses fonctions ne relèvent pas de l’organe exécutif, il doit le demeurer à tous égards jusqu’à ce que la Législature exerce son droit incontestable de modifier, sous forme de directives d’orientation par exemple, la situation et la procédure de l’organisme. Le droit de contre-interroger n’est pas inaltérable. Atkey, dans «The Statutory Powers Procedure Act, 1971» (1972), 10 Osgoode Hall L.J. 155, à la p. 166 analyse un autre mécanisme législatif dans lequel on pourrait voir une restriction du droit de contre-interroger:
[TRADUCTION] Il surgit une difficulté importante quant au contre-interrogatoire dans les lois précises qui permet à un témoin important, ordinairement un agent de l’Etat, de faire sa déposition par écrit et d’ainsi se soustraire à la convocation et au contre‑interrogatoire. Examinons l’article suivant à propos de l’exposé que le directeur des prestations familiales présente à l’audience d’une commission de révision, tenue en vertu de récentes modifications apportées à The Family Benefits Act dans The Civil Rights Statute Law Amendment Act:
(6) Le directeur peut présenter son exposé à l’audience d’une commission de révision par écrit, mais le requérant ou le bénéficiaire partie à l’audience aura la possibilité de prendre connaissance, avant l’audience, de cet exposé et de toute preuve écrite ou pièce que le directeur propose de produire ou de tout rapport dont le directeur propose de mettre le texte en preuve à l’audience.
On peut comprendre que cet article signifie que le directeur n’est pas tenu de se présenter à l’audience. Même s’il doit mettre son affirmation écrite à la disposition des parties avant l’audience, il est peu probable, à cause de la disposition expresse de la loi qui lui permet de présenter son exposé par écrit, que la Commission de révision adresse au directeur une citation à comparaître. Donc, même si un requérant à une audience de la Commission est exposé à des affirmations du directeur qui lui sont défavorables, il est en pratique dans l’impossibilité de les contester par le mécanisme normal du contre‑interrogatoire et son seul recours est de soumettre
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de son propre chef une preuve qui contredise les affirmations écrites déjà déposées. [Notes en bas de page omises.]
L’immunité apparente du directeur des prestations familiales contre le contre-interrogatoire se trouvait dans The Civil Rights Statute Law Amendment Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 50. Cette loi a été adoptée en même temps que The Statutory Powers Procedure Act, 1971, précitée, The Judicial Review Procedure Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 48 et The Public Inquiries Act, 1971, 1971 (Ont.), chap. 49, dans le cadre d’une réforme globale du droit administratif en Ontario. La théorie fondamentale de cette réforme s’exprime dans le rapport de la Royal Commission of Inquiry Into Civil Rights, «le rapport McRuer». Il énonce le principe suivant, t. 1, à la p. 216:
[TRADUCTION] Les parties devraient avoir droit d’interroger leurs propres témoins et de contre-interroger un témoin opposé à leurs intérêts, si le contre-interrogatoire est nécessaire à un exposé complet des faits. [Notes en bas de page omises.]
La Législature a consacré ce principe dans l’art. 10 de The Statutory Powers Procedure Act, 1971, précitée. Les exceptions au principe sont expressément prévues lorsqu’un agent de l’Etat est exempté du contre-interrogatoire. Il n’y a pas d’exception applicable en l’espèce.
Le tribunal exige une indication absolument expresse de la loi, comme celle qu’on trouve dans la Loi sur la radiodiffusion, précitée, avant de permettre à l’organe exécutif du gouvernement de donner à un tribunal administratif des énoncés d’orientation obligatoires et de soustraire ces énoncés à la contestation des opposants par voie de contre-interrogatoire ou autrement. Il est toujours loisible à la Législature de prévoir que l’organe exécutif peut adresser à la Commission des instructions obligatoires en vertu desquelles la Commission serait tenue de se conformer scrupuleusement aux orientations promulguées par l’organe exécutif ou son représentant, c.-à-d. un ministre, et par conséquent de soustraire la question des orientations ainsi promulguées de la procédure d’audience. Le plus loin que la Législature soit allée en l’espèce se trouve à l’al. 4(2)a) de The Ministry of
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Treasury, Economics and Intergovernmental Affairs Act, 1972, 1972 (Ont.), chap. 3 modifiée par 1973 (Ont.), chap. 169, dont voici le texte:
[TRADUCTION] 4. ¼
(2a) Le Trésorier est chargé de la formulation des politiques relatives à la planification de l’utilisation des sols par la Province et les municipalités et il dirige et surveille l’application des lois qui s’y rapportent.
Le juge Blair de la Cour d’appel a fait l’observation suivante au sujet de cet article à la p. 322:
[TRADUCTION] Cet article se trouve dans la série de lois qui définissent les fonctions et responsabilités des divers ministères du gouvernement de l’Ontario. Il désigne simplement le Trésorier comme le ministre chargé de la planification de l’utilisation des sols en plus de ses autres fonctions. Cet article n’exige pas de la Commission qu’elle accepte ses déclarations de principe ni ne l’oblige à le faire.
Avec égards, je souscris à ce commentaire et je le fais mien. De toute façon, le par. 4(2) de la même loi dispose:
[TRADUCTION] 4. ¼
(2) Le Trésorier exerce une surveillance générale sur les institutions municipales et leur administration de même que la surveillance et les pouvoirs spécifiques qui s’y rattachent en vertu ou en application de la présente loi ou de toute autre loi générale ou spéciale, mais rien de ce qui précède n’est censé priver la Commission municipale de l’Ontario d’aucun pouvoir ni d’aucune compétence que la présente loi ou toute autre loi lui attribue.
Il ne s’agit pas d’un cas où le droit de contre-interroger est utilisé pour contester les orientations de l’organe exécutif du gouvernement de manière à amener le tribunal administratif dans l’arène politique. C’est simplement l’exercice, par une partie qui se présente devant la Commission à l’occasion d’une demande d’annexion, d’un droit que lui accorde la Législature. Celle-ci a de toute évidence accordé, en vertu de l’art. 14 de The Municipal Act, précitée, un droit identique à toute partie qui veut s’opposer à une demande d’annexion. Le rôle attribué par la Législature à la Commission dans la loi, dans son état actuel, peut comporter une certaine incohérence entre les décisions administratives et les orientations ou les actions du gouvernement. La solution ne consiste pas à faire en sorte que la Commission et la Cour privent le citoyen du
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droit que lui accorde la loi de s’opposer à une annexion, mais à réaliser, par modification législative, une meilleure intégration des actes de la Commission et de ceux de l’organe exécutif.
Donc en l’espèce, en vertu de l’interprétation des dispositions des trois textes qui sont pertinents à l’audience de la Commission et en vertu de l’application des principes de common law, le droit de l’appelante de contre-interroger un représentant du ministre au sujet de la lettre ressort manifestement. A mon avis, la Commission a donc commis une erreur en refusant à l’appelante la possibilité de le faire.
Dans son avis d’appel en cette Cour, l’appelante a soulevé cet autre moyen d’appel:
[TRADUCTION] La Cour d’appel a commis une erreur en ne statuant pas que le recours de la Commission à la preuve soumise pour une autre audience d’annexion constitue un défi de justice naturelle.
L’appelante en cette Cour a appuyé ce moyen d’appel en signalant l’adoption par la Commission, pour sa décision, d’un [TRADUCTION] «taux d’inoccupation» de quatre pour un quand, de son propre chef dans sa décision, la Commission a conclu qu’on n’avait pas soumis de preuve à l’audience pour justifier ce facteur d’inoccupation. L’appelante a aussi soutenu que la Commission avait [TRADUCTION] «suppléé à la carence» selon l’expression d’un des avocats, en se fondant sur la déposition d’un [TRADUCTION] «témoin non identifié» entendue par la Commission dans une demande différente. L’appelante paraît appuyer ces prétentions en partie sur le commentaire suivant de la Commission dans sa décision, précitée, à la p. 227.
[TRADUCTION] En dépit de tous les témoignages entendus relativement à la planification, aucun d’eux ne portait sur le taux d’inoccupation qu’une industrie juge favorable et qui l’incite à s’établir quelque part.
Après avoir donné l’exemple d’une brasserie qui s’installait à Barrie, la Commission poursuit à la même page:
[TRADUCTION] Si nous prenons comme hypothèse que pour inciter les industries à s’établir à Barrie celles-ci doivent être assurées d’obtenir des terrains industriels qui représentent quatre fois leurs besoins présents, il nous faudrait doubler l’espace industriel requis dans les quantités mentionnées ci-dessus.
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Il y a alors un renvoi à un passage précédent de la décision où la Commission exprime l’avis qu’un taux d’inoccupation de cent pour cent est insuffisant. Le juge Lacourcière, de la Cour d’appel, (et en cela la Cour est unanime) a dit:
[TRADUCTION] La Commission disposait d’éléments de preuve (que le juge dissident [le juge Craig de la Cour divisionnaire] a examinés) dont la force probante ne peut faire l’objet de révision à l’occasion de l’appel restreint prévu à l’art. 95 de The Ontario Municipal Board Act. En déterminant la quantité de terrain que Barrie annexerait, la Commission a fixé ce qu’on appelle un «taux d’inoccupation» qui serait susceptible d’attirer de nouvelles industries. Elle a cité, à titre d’exemple, l’expérience qu’un autre banc avait acquise lorsque, quelques années plus tôt, Barrie avait demandé l’annexion de certains terrains pour accommoder une nouvelle industrie. Ce point n’avait pas été mentionné à l’audience et a été soulevé pour la première fois dans les motifs de jugement de la Commission.
Je considère comme une pratique valable pour un tribunal qui se propose d’invoquer une décision antérieure comme précédent d’en donner un avis suffisant aux parties à l’audience de sorte qu’elles puissent faire des observations. Il ne me semble pas cependant que la Commission ait fondé sa décision sur le souvenir d’une instance antérieure. Il ressort de ses motifs que la Commission est arrivée à sa décision sur le taux d’inoccupation en se fondant sur des principes généraux qu’elle avait reconnus dans des affaires antérieures et sur d’autres éléments de preuve qui lui ont été soumis et qu’elle s’est servie de son expérience antérieure à Barrie non comme d’un précédent obligatoire mais comme d’un exemple. Je suis en conséquence convaincu que la Commission n’a pas commis d’erreur de droit sur ce second point.
Le juge Craig a effectivement étudié les témoignages au dossier sur ce moyen et, avec égards, je souscris à la conclusion de la Cour d’appel et je suis d’avis de rejeter ce moyen d’appel.
Enfin l’appelante soutient que la Cour d’appel a commis une erreur [TRADUCTION] «en limitant la portée de la preuve et de plaidoiries que la Commission pouvait entendre en vertu de l’alinéa 5c) du paragraphe 2 de son ordonnance». J’ai déjà cité le passage en cause de l’ordonnance de la Cour d’appel. Dans la conclusion de ses motifs, le juge Lacourcière de la Cour d’appel dit qu’il est d’avis d’accueillir l’appel et [TRADUCTION] «de délivrer une nouvelle ordonnance par laquelle la Cour divi-
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sionnaire atteste à la Commission qu’à son avis la Commission a commis une erreur de droit, dans les limites de sa compétence, en refusant d’entendre des témoignages et des plaidoiries relatifs à la prévision de population avant de déterminer si elle était liée par l’énoncé d’orientation du gouvernement¼»
L’ordonnance exacte rendue par la Cour d’appel déjà citée parle de «population future». L’appelante demande de rayer le mot «future» même si les motifs de jugement de la Cour font mention du mot «prévision». Apparemment la Cour d’appel, après l’audience à propos de la minute de l’ordonnance a employé le mot «future» plutôt que le mot «prévision». A mon sens, il n’y a pas de différence notable pour autant que les procédures en l’espèce sont visées. La lettre que le ministre a adressée à la Commission en date du 15 décembre 1976 parle d’un rapport qui, selon la lettre, établit pour les fins de planification la population future de la région de Barrie à 125,000 personnes. La lettre elle-même ne fait pas mention de l’an 2011 comme le fait la preuve, mais de toute évidence, la prévision a trait à une date postérieure à la délivrance de l’ordonnance d’annexion, si celle-ci est délivrée.
Je ne puis rien trouver au dossier qui fasse que l’emploi des mots «population future» dans l’ordonnance constitue une erreur de droit. La Cour d’appel en accueillant l’appel de l’appelante en cette Cour sur le point de droit que constitue la présentation d’une preuve à l’encontre de la lettre du ministre, a jugé bon de délivrer une ordonnance officielle dans les conditions mentionnées ci-dessus et puisque le dossier ne révèle pas d’erreur de droit par suite du choix de la phraséologie de l’alinéa 5c), je suis d’avis de rejeter les prétentions de l’appelante sur ce moyen d’appel.
Donc, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi en ce qui concerne le droit de l’appelante de contre‑interroger le représentant du ministre et d’ordonner que le certificat attestant l’avis de la Cour à la Commission soit modifié en conséquence. L’appelante a droit au dépens en cette Cour sans que soit modifiée l’adjudication des dépens faite dans les cours d’instance inférieure.
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Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Stikeman, Elliott, Robarts & Bowman, Toronto.
Procureurs de l’intimée la municipalité de la ville de Barrie: Gardiner, Roberts, Toronto.
Procureurs de l’intimée South Simcoe Estates: Davis, Webb, Hollinrake, Brampton.
Procureurs de l’intimée Paramount Development Corporation Limited: Jarvis, Blott, Fejer & Pepino, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario: Blenus Wright, Toronto.
[1] (1978), 95 D.L.R. (3d) 298, 23 O.R. (2d) 147.
[2] (1977), 7 O.M.B.R. 225.
[3] [1968] A.C. 910.
[4] [1955] P. 190.
[5] (1863), 14 C.B. (n.s.) 180.
[6] [1911] A.C. 179.
[7] [1915] A.C. 120.
[8] [1922] A.C. 202.
[9] [1947] 2 All E.R. 395.
[10] [1964] A.C. 40.
[11] [1967] 2 Q.B. 617.
[12] [1979] 1 R.C.S. 311.
[13] [1970] 2 Q.B. 417.
[14] [1971] A.C. 297.