Jugements de la Cour suprême

Cour suprême du Canada

Dupond c. Ville de Montréal et autre, [1978] 2 R.C.S. 770

Date: 1978-01-19

Le procureur général du Canada Appelant;

et

La Ville de Montréal et le procureur général du Québec Intimés;

et

Claire Dupond

et

Le procureur général de l’Alberta Intervenant.

Claire Dupond Appelante;

et

La Ville de Montréal et le procureur général du Québec Intimés;

et

Le procureur général du Canada Mis en cause;

et

Le procureur général de l’Alberta Intervenant.

1977: 27 et 28 avril; 1978: 19 janvier.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC

Droit constitutionnel—Règlement municipal interdisant la tenue d’assemblées et de manifestations—Règlement de nature locale ou privée—Matière relative au droit criminel—Respect des libertés fondamentales—Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91, 92—Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34, art. 64 à 70—Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, App. III—Règlement de la Ville de Montréal, n° 3926.

Le 12 novembre 1969, la Ville de Montréal passa une ordonnance interdisant «la tenue de toute assemblée, défilé et attroupement dans le domaine public de la ville pour une période de trente jours». Cette ordonnance fut passée en vertu du Règlement 3926, adopté le même jour, dont l’art. 5 permettait au comité exécutif de prendre pareille mesure s’il y avait «des motifs raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements causera du tumulte ou mettra en

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danger la sécurité, la paix ou l’ordre public». L’appelante Claire Dupond a contesté la constitutionnalité du Règlement et de l’Ordonnance et obtenu gain de cause en Cour supérieure. Les intimés, la Ville de Montréal et le procureur général du Québec, ont chacun interjeté appel devant la Cour d’appel du Québec qui a infirmé, dans des arrêts distincts, le jugement de première instance. Ce sont ces arrêts que le procureur général du Canada, d’une part, et Claire Dupond, d’autre part, attaquent dans ce pourvoi: le débat devant cette Cour ne porte que sur l’art. 5 du Règlement (et ses dispositions accessoires, les art. 6 et 7) et sur l’Ordonnance.

Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson étant dissidents): Les pourvois doivent être rejetés.

Les juges Martland, Judson, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré: Dans l’affaire Hodge c. La Reine, (1883), 9 A.C. 117, le Conseil privé, en affirmant la constitutionnalité des règlements d’application de l’Ontario Liquor License Act les qualifiait de «règlements dans le genre de règlements municipaux ou de police d’un caractère purement local, … et, comme tels, [ayant] pour but de préserver, dans les limites de la municipalité, la paix … et de réprimer … la conduite désordonnée et tumultueuse». Cette définition s’applique parfaitement à l’art. 5 du Règlement et à l’Ordonnance contestés qui, prima facie, sont des règlements de nature locale. L’article 5 et l’Ordonnance se rapportent à l’utilisation du domaine public municipal dans une situation exceptionnelle. Ce ne sont pas des mesures punitives, mais essentiellement des mesures préventives: l’aspect préventif de l’Ordonnance ressort tant du fait qu’on interdit la tenue de toute assemblée et de tout défilé ou attroupement que de son caractère temporaire. La suppression des conditions susceptibles de favoriser le crime relève de la compétence provinciale. En dépit de la forme prohibitive des ordonnances qui peuvent être passées en vertu de l’art. 5, celui-ci peut être considéré, au fond, comme une réglementation de l’utilisation du domaine public. Même si ces ordonnances étaient strictement prohibitives, elles demeureraient valides puisqu’elles visent une matière de nature purement locale dans la province au sens du par. 92(16) de l’A.A.N.B. Elles tirent aussi leur validité des par. (8), (13), (14) et (15) de l’art. 92.

Lorsqu’un texte législatif est en soi de nature locale ou privée, il incombe aux parties qui allèguent qu’il relève d’un sujet énuméré à l’art. 91 de l’A.A.N.B. de le prouver. La prétention des appelants que l’art. 5 et l’Ordonnance traitent d’un domaine que le Code criminel couvre déjà aux art. 64 à 70, soit les émeutes, ne peut être retenue. Le Code criminel ne contient aucune mesure préventive similaire à l’art. 5 du Règlement.

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Même si le Parlement pouvait édicter des mesures de nature préventive en vertu de ses pouvoirs accessoires, le fait qu’il n’a pas exercé pareil pouvoir ne peut empêcher une province ou une ville d’exercer ses propres pouvoirs, en autant que la loi provinciale ou municipale complémentaire de la loi fédérale n’est pas incompatible avec cette dernière. L’Ordonnance ne porte pas non plus atteinte à la liberté de religion, de la presse ou d’expression et elle n’impose pas d’observances religieuses, de manière à amener la question sous le pouvoir du Parlement en matière de droit criminel et rendre ainsi l’Ordonnance et le Règlement ultra vires en vertu des principes établis par cette Cour dans Saumur c. La Cité de Québec, [1953] 2 R.C.S. 299, et dans d’autres arrêts subséquents. En l’espèce, on interdit la tenue de toute assemblée, sans aucune référence aux opinions religieuses, idéologiques ou politiques. De plus, le pouvoir discrétionnaire d’adopter une ordonnance en vertu de l’art. 5 du Règlement n’est pas un pouvoir discrétionnaire illimité, comme c’était le cas dans l’affaire Saumur: il est conféré au comité exécutif de la ville qui ne peut l’exercer que sur présentation de rapports confirmant l’existence d’une situation exceptionnelle.

En réponse au moyen soulevé par les appelants, savoir que l’art. 5 et l’Ordonnance visent et contredisent les libertés fondamentales d’expression, de réunion et d’association, la liberté de la presse et la liberté de religion, héritées du Royaume-Uni et incluses dans la Constitution par le préambule de l’A.A.N.B. ou protégées par la Déclaration canadienne des droits, il y a lieu de retenir que:. 1) aucune des libertés mentionnées n’a été mise au-dessus de la portée de toutes les lois par la Constitution; 2) aucune de ces libertés ne correspond à une seule matière relevant de la compétence exclusive fédérale ou provinciale; 3) ces libertés sont distinctes et indépendantes de la faculté de tenir des assemblées, des défilés, des attroupements, des manifestations, des processions dans le domaine public d’une ville; 4) le droit de tenir des réunions publiques sur un chemin public ou dans un parc est inconnu en droit anglais: il n’a pu par conséquent être inclus dans le préambule de l’A.A.N.B.; 5) la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements dans le domaine public est une question qui, selon l’aspect, relève de la compétence fédérale ou provinciale; 6) la Déclaration canadienne des droits ne s’applique pas à la législation provinciale et municipale.

Le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson dissidents: Il ressort clairement du préambule, comme du texte de l’art. 5 du Règlement, que la Ville de Montréal a édicté un mini-code criminel sur la prévention d’éventuelles violations de la paix publique et d’éventuelles violences, et le maintien de l’ordre public.

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Le Règlement et l’Ordonnance ne sont de nature locale et privée que dans la mesure où leur champ d’application est territorialement limité ce qui n’a jamais constitué un critère de constitutionnalité.

Il est clair que le Règlement attaqué n’a pas pour but la réglementation de l’utilisation du domaine public et, en particulier, l’art. 5 et l’Ordonnance adoptée en application de cet article visent expressément les troubles de la paix publique et le maintien de l’ordre public. Le fait que le Règlement a été adopté comme mesure exceptionnelle indique de lui-même qu’il est loin de viser, si ce n’est incidemment, la réglementation des rues et parcs publics. Pour qu’une interdiction imposée par une province soit valide, elle doit être associée à une réglementation elle-même valide, alors qu’en l’espèce, l’art. 5 a un caractère strictement prohibitif et la sanction n’est fondée sur aucun substrat de réglementation. La prétention que le Règlement répondait à des circonstances exceptionnelles ne fait que renforcer les soupçons à son égard. Le pouvoir législatif provincial à l’égard de dangers éventuels ne s’accroît pas du seul fait que le gouvernement provincial et, par délégation, les autorités municipales estiment qu’il y a lieu de prendre des mesures préventives. Celles-ci doivent être prises en vertu des pouvoirs ordinaires de police et conformément au Code criminel. Quant à l’argument qu’une loi provinciale ou municipale peut venir compléter le Code criminel fédéral, il est en contradiction ouverte avec le partage des pouvoirs exclusifs et il n’est aucunement appuyé par la jurisprudence qui a constamment décidé qu’une province ne peut pas légiférer pour renforcer le droit criminel. L’arrêt canadien qui présente le plus de similitude avec cette affaire, est District of Kent v. Storgoff, (1962), 38 D.L.R. (2d) 362, où l’on a décidé que relevait du Code criminel et de la compétence exclusive du Parlement du Canada un règlement visant «à prévenir les situations qui pourraient mener à des violations de la paix publique ou à des attroupements illégaux». Les termes généraux du Règlement ne lui donnent pas un caractère local, mais vont au contraire à l’encontre des principes fondamentaux de notre droit pénal selon lequel la police doit utiliser contre les délinquants et non contre les innocents les pouvoirs qui lui sont conférés et ne font qu’aggraver l’intrusion de la municipalité dans le domaine du droit criminel.

[Arrêts appliqués: Hodge c. La Reine (1883), 9 A.C. 117; Renvoi sur l’Adoption Act, [1938] R.C.S. 398; R. v. Campbell, [1962] O.R. 1134; arrêts mentionnés: La Ville de Montréal c. X, [1970] R.L. 276; Bédard c. Dawson, [1923] R.C.S. 681; Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 15, 73 D.L.R. (3d) 491; L’Union St-Jacques de Montréal c. Bélisle (1874),

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L.R. 6 P.C. 31; Le Secrétaire de la province de l’Île-du-Prince-Edouard c. Egan, [1941] R.C.S. 396; In re La validité de l’art. 92(4) de la Vehicles Act, 1957 (Sask.), [1958] R.C.S. 608; Smith c. La Reine, [1960] R.C.S. 776; O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Stephens c. La Reine, [1960] R.C.S. 823; Lieberman c. La Reine, [1963] R.C.S. 643; Fawcett c. Le procureur général de l’Ontario, [1964] R.C.S. 625; Mann c. La Reine, [1966] R.C.S. 238; Ex parte Lewis (1888), 21 Q.B.D. 191; distinction faite avec les arrêts: Re Race Track and Betting (1921), 61 D.L.R. 504; District of Kent v. Storgoff (1962), 38 D.L.R. (2d) 362; Johnson c. Le procureur général de l’Alberta, [1954] R.C.S. 127; Saumur c. La Cité de Québec, [1953] 2 R.C.S. 299; Henry Birks & Sons Ltd. c. La Cité de Montréal, [1955] R.C.S. 799; Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285; Renvoi relatif aux lois de l’Alberta, [1938] R.C.S. 100]

POURVOIS contre deux des arrêts de la Cour d’appel du Québec[1] infirmant un jugement de la Cour supérieure qui avait annulé un règlement et une ordonnance municipaux. Pourvois rejetés, le Juge en chef et les juges Spence et Dickson étant dissidents.

Paul Ollivier, c.r., pour l’appelant le procureur général du Canada.

Pierre Langevin, pour l’appelante Claire Dupond.

Michel Côté, c.r., André Tremblay, et N. Lacroix, pour l’intimée, la Ville de Montréal.

Louis Payette, pour l’intimé, le procureur général du Québec.

William Henkel, c.r., pour l’intervenant.

Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Spence et Dickson a été rendu par

LE JUGE EN CHEF (dissident)—Dans ses motifs, que j’ai eu l’avantage de lire, mon collègue le juge Beetz a cité le Règlement et l’Ordonnance (adoptée en vertu de l’art. 5 du Règlement) qui font l’objet du présent pourvoi. Il ressort clairement du préambule, comme du texte de l’important art. 5, que la Ville de Montréal a édicté un mini-code criminel sur la prévention d’éventuelles violations de la paix publique et d’éventuelles vio-

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lences, et le maintien de l’ordre public. On nous demande de confirmer la validité de cette incursion dans le domaine du droit criminel—qui relève exclusivement de la compétence du Parlement du Canada—parce qu’il s’agirait d’une matière de nature purement locale ou privée dans la province.

A mon avis, le Règlement et l’Ordonnance ne sont de nature locale ou privée que dans la mesure où leur champ d’application est territorialement limité et cela n’a jamais constitué un critère de constitutionnalité. Mon collègue le juge Beetz qualifie les dispositions attaquées de réglementation de l’utilisation du domaine public, en l’occurrence les rues et parcs publics. Pourtant, le préambule et le corps des dispositions en cause indiquent clairement que ce n’est pas leur but. Elles ont purement et simplement pour effet, sans qu’il soit fait mention de réglementation, de faire d’une violation de l’art. 5 du Règlement et de l’Ordonnance une infraction punissable—un délit. Les articles 1 et 3 du Règlement sont effectivement de la réglementation de la circulation et peuvent donc se justifier au titre de dispositions relevant de la compétence législative provinciale. Ils sont toutefois insérés dans une série de dispositions qui ne visent aucunement la circulation ou la réglementation de l’usage des parcs publics, et comme l’a fait remarquer à juste titre le juge Beetz, ce pourvoi vise essentiellement l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance adoptée en application de cet article. Cette disposition vise expressément les troubles de la paix publique et le maintien de l’ordre public et, de ce fait, relève nettement du pouvoir fédéral exclusif en matière de droit criminel.

La nature du Règlement est clairement indiquée par son titre même: «Règlement concernant certaines mesures exceptionnelles pour assurer aux citoyens la paisible jouissance de leurs libertés, réglementer l’utilisation du domaine public et prévenir les émeutes et autres troubles de l’ordre, de la paix et de la sécurité publics». Les références à la sauvegarde du plein exercice des libertés publiques et à la réglementation de l’utilisation du domaine public sont vides de sens et ne sont aucunement soutenues par les dispositions de fond du Règlement, comme le sont les références aux émeutes et aux troubles de la paix et de l’ordre

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publics. En outre, le fait que le Règlement ait été adopté comme mesure exceptionnelle indique de lui-même qu’il est loin de viser, si ce n’est incidemment, la réglementation de l’usage des rues et parcs publics. L’adoption de ce Règlement suggère l’affirmation du pouvoir municipal de légiférer sur «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» de la Ville de Montréal, pouvoir que je ne vois pas dans la liste des pouvoirs provinciaux définis dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.

L’article 5 du Règlement, la disposition centrale en l’espèce, et l’Ordonnance sont bien éloignés de l’arrêt Hodge c. La Reine[2], qui traitait d’une loi provinciale sur le commerce des boissons alcooliques. Cette loi était donc fondée, du point de vue constitutionnel, sur le pouvoir de réglementation locale des échanges et du commerce dans la province. Cette loi pouvait donc être jugée valide aux termes des par. 92(13) ou 92(16) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique; il faut toutefois rappeler que dans Le procureur général du Manitoba c. Manitoba Licence Holders’ Association[3], le Conseil privé a préféré fonder la compétence provinciale en matière de réglementation des alcools sur l’art. 92(16). Il n’existe aucun fondement équivalent pour le Règlement et encore moins pour son art. 5, dont le caractère strictement prohibitif n’est atténué par aucun élément de réglementation.

Bien entendu, une interdiction, de par ses conséquences, est une réglementation mais, aux fins constitutionnelles, les interdictions imposées par les provinces doivent, pour être valides, être associées à une réglementation elle-même valide, à titre de moyens d’exécution ou de sanctions. De telles dispositions sont invalides si elles constituent des interdictions péremptoires de certains comportements. Je ne reprendrai pas à mon compte toutes les implications de l’arrêt La Ville de Toronto c. Virgo[4], où le Conseil privé, à la p. 93, disait à propos d’un règlement municipal:

[TRADUCTION] … Il faut nettement distinguer Tinter-diction ou la prohibition d’un commerce et sa réglementation ou son contrôle, et il est évident que le pouvoir de

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réglementation et de contrôle présuppose l’existence ininterrompue de ce qui doit être réglementé ou contrôlé.

Cependant la distinction faite dans cette affaire est valable en l’espèce puisque la sanction n’est fondée sur aucun substrat de réglementation.

Les défenseurs du Règlement invoquent deux autres arguments. Premièrement: qu’il répondait à des circonstances exceptionnelles à Montréal. Cette affirmation ne fait que renforcer les soupçons à son égard. Le pouvoir législatif provincial à l’égard d’éventuelles émeutes ou d’éventuels troubles de l’ordre public ne s’accroît pas du seul fait que le gouvernement provincial et, par délégation, les autorités municipales estiment qu’il y a lieu de prendre des mesures préventives. Ces mesures doivent être prises en vertu des pouvoirs ordinaires de police et conformément au Code criminel fédéral, dont je parlerai plus loin. Deuxièmement, ils prétendent qu’il n’existe aucun obstacle constitutionnel à l’adoption d’une législation provinciale ou municipale qui vient compléter le Code criminel fédéral. Cet argument est en contradiction ouverte avec le partage des pouvoirs législatifs; il nie le principe de l’exclusivité formulé dans Union Colliery Co. c. Bryden[5], à la p. 588, et il n’est aucunement appuyé par la jurisprudence. Des arrêts comme O’Grady c. Sparling[6] et Mann c. La Reine[7], pour ne citer que deux de ceux qu’invoquent les défenseurs du Règlement, sont fondés sur la conclusion que les dispositions attaquées étaient en elles-mêmes valides, parce qu’elles étaient relatives à un domaine de compétence provinciale. Le juge Judson, parlant au nom de la majorité dans O’Grady c. Sparling, à la p. 810, disait que [TRADUCTION] «le pouvoir qu’a une législature provinciale d’adopter des lois pour réglementer la circulation routière est incontestable … [et] la législation attaquée ici fait partie intégrante de cette réglementation». On ne peut dire de l’art. 5 en cause en l’espèce qu’il est aussi bien ancré.

Que le terme approprié soit «complémentaire» ou «supplémentaire», notre jurisprudence constitutionnelle a constamment décidé jusqu’ici qu’une

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province ne peut pas légiférer pour renforcer le droit criminel fédéral: Johnson c. Le procureur général de l’Alberta[8]. Le fait que l’on cherche à empêcher des violations du droit criminel par des mesures préventives ne lève pas le défaut de compétence de la province à cet égard: voir Attorney General for Ontario v. Koynok[9]. Il peut y avoir, bien sûr, des divergences quant à l’opportunité d’appliquer ce principe dans certains cas particuliers, mais le principe lui‑même n’a pas encore été mis en doute, pour autant que je sache, par la jurisprudence.

S’il existe un arrêt canadien publié qui présente des similitudes avec la présente affaire, ce doit être District of Kent v. Storgoff[10]. Cet arrêt est très pertinent et, sur ce point, je ne suis pas d’accord avec mon collègue Beetz. Il s’agissait d’un règlement municipal adopté, lui aussi, à titre de mesure exceptionnelle. Comme en l’espèce à l’égard du Règlement et de son art. 5, on prétendait que la mesure était nécessaire. Le juge Whittaker de la Cour suprême de la Colombie-Britannique ne retint pas l’argument de l’opportunité de la mesure, ajoutant toutefois qu’il comprenait bien le problème qu’affrontait la municipalité; il fit remarquer, à très juste titre, que des mesures préventives pouvaient être prises en vertu des dispositions du Code criminel relatives aux attroupements illégaux, à la prévention de l’usage de la force et au pouvoir d’arrêter sans mandat.

Dans District of Kent, le règlement avait pour but d’interdire aux membres d’une secte Doukhobor l’accès à la municipalité où se trouvait la prison dans laquelle un grand nombre de leurs coreligionnaires purgeaient des peines d’emprisonnement. Environ 1,000 Doukhobors avaient l’intention de marcher en cortège vers la prison et avaient commencé leur marche à quelque 400 milles de distance. Le règlement fut adopté comme mesure d’urgence parce que l’on craignait que les ressources de cette municipalité de 2,200 habitants, en logements et en équipements sanitaires, ne soient pas suffisantes et parce que l’on craignait en outre des troubles de l’ordre et de la paix

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publics. Aux termes du règlement, était coupable d’une infraction punissable d’une amende ou d’une peine d’emprisonnement, ou des deux, tout membre de la secte qui entrait dans la municipalité pendant la durée de l’état d’urgence, et tout contrevenant pouvait être arrêté sans mandat.

Les deux extraits suivants des motifs du juge Whittaker, par lesquels il annulait le règlement, sont particulièrement pertinents en l’espèce (à la p. 367):

[TRADUCTION] Il est vrai que le préambule du règlement mentionne les problèmes éventuels de logement, d’enseignement et d’hygiène. Ce sont des problèmes locaux, mais les peines imposées ne le sont pas pour des violations de lois régissant ces questions. Le règlement a pour but de prévenir des situations qui pourraient mener à leur violation. Le but est louable s’il peut être atteint par l’exercice de pouvoirs appartenant à la sphère de compétence de la municipalité ou de la province, mais Kent a essavé de résoudre le problème en créant une nouvelle infraction, ce qui est évidemment un excès de pouvoir.

Le règlement vise à prévenir les situations qui pourraient mener à des violations de la paix publique ou à des attroupements illégaux. Ces questions sont relatives au droit criminel et, à ce titre, relèvent de la compétence législative exclusive du Parlement du Canada. Elles sont visées par le Code criminel, 1953-54 (Can.), chap. 51; les violations de la paix par les art. 30 et 31 et les attroupements illégaux par l’art. 64.

La validité du règlement dans District of Kent serait plus plausible que celle du règlement en cause ici. En l’espèce, aucune question d’hygiène ni d’équipement sanitaire ni d’enseignement n’intervient; on craint uniquement des troubles éventuels de l’ordre public et des actes de violence. Le règlement est fondé uniquement sur ces considérations qui relèvent exclusivement du droit criminel. Bien sûr, nous comprenons les difficultés que peut avoir la police face à des manifestations violentes. Je crois cependant que des directives et des notes de service internes, à cette fin, auraient suffi pour invoquer le large pouvoir de police d’arrêter sans mandat, en vertu des art. 449 et 450 du Code criminel et le pouvoir de répression et de dispersion des attroupements illégaux, en vertu des art. 64 à 69 du Code criminel. Le recours à ces mesures est expressément prévu aux art. 32 et 33, et généralement autorisé par les art. 27 à 30. Pour

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dissiper tout doute quant à l’empiétement du Règlement sur le droit criminel, il suffit de comparer l’art. 5 du Règlement et les art. 27 et 68 du Code criminel, l’art. 6 du Règlement et les al. 69b) et c) du Code criminel ainsi que l’art. 7 du Règlement et les art. 66 et 67 du Code criminel.

Il est surprenant que l’aspect le plus déplorable du Règlement et de l’Ordonnance attaqués soit invoqué à l’appui de leur validité. L’interdiction de tenir des assemblées ou des réunions n’est pas limitée à ceux dont on pourrait craindre qu’ils mènent au désordre ou à la violence, mais s’étend à toute assemblée, à tout attroupement pendant les trente jours prescrits. En quoi cela ferait-il du Règlement une mesure locale? Ici l’on ne peut avoir aucun doute quant au champ d’application du Règlement. Dans Saumur c. La Ville de Québec[11], le juge Kellock a fait remarquer que le règlement attaqué ne devait pas [TRADUCTION] «être jugé du point de vue des cas auxquels on pourrait limiter son application, mais en fonction des termes très généraux de son texte» (à la p. 339). En l’espèce, toutes personnes qui voudraient se réunir pour des motifs inoffensifs doivent en être empêchées, non pas parce que certains endroits publics devraient rester accessibles à certaines heures, certains jours ou en certaines occasions—ce qui relèverait d’un pouvoir ordinaire de réglementation—mais afin de prévenir des violences possibles ou probables. De tels principes ne pourraient qu’alarmer les tenants de la liberté même s’ils étaient invoqués et appliqués sous l’autorité du Parlement du Canada qui a des pouvoirs très étendus en droit criminel. Le fait qu’ils soient invoqués par une municipalité, en vertu de pouvoirs délégués, alors que ses pouvoirs restent en deça des pouvoirs accordés à une province, ne fait qu’aggraver l’intrusion dans le domaine du droit criminel.

Il est certain que l’application du droit criminel est souvent difficile et que les difficultés s’accroissent avec le nombre de personnes impliquées. Toutefois, un des principes fondamentaux de notre droit pénal est que la police doit utiliser contre les délinquants et non contre des innocents les pouvoirs qui lui sont conférés et exercer honnêtement et raisonnablement son jugement à l’égard de l’une

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ou de l’autre catégorie. Quelles mesures plus draconiennes une municipalité peut-elle prendre en méconnaissant cette distinction, tout en affirmant qu’elle ne légifère pas en matière de droit criminel, alors que son but premier est de prévenir d’éventuels troubles de la paix et de réprimer des émeutes et des attroupements illégaux!

Le Règlement va bien au-delà de ce qui fut annulé dans Henry Birks & Sons Ltd. c. La Cité de Montréal[12] et Switzman c. Elbling[13]. Bien entendu, ces arrêts traitent de situations de fait différentes, mais ils reflètent l’étendue du pouvoir fédéral en droit criminel même dans des cas où il existe un lien—estimé trop ténu pour justifier les dispositions attaquées—avec la réglementation des établissements commerciaux et la jouissance de biens privés.

A mon avis, rien dans Bédard c. Dawson[14], ne vient appuyer le Règlement. Cet arrêt a été dépassé par de plus récents, dont Johnson c. Le procureur général de l’Alberta (précité) et Switzman c. Elbling (précité), mais s’il en reste encore quelque chose, il porte sur l’élimination d’une nuisance, question qui relève de la jouissance de biens privés. Le Règlement en l’espèce n’a rien à voir avec les nuisances, il vise uniquement le comportement réel ou éventuel de personnes qui se trouvent dans les rues ou les parcs publics.

J’accueillerais le pourvoi, j’infirmerais l’arrêt de la Cour d’appel et rétablirais le jugement de première instance déclarant le Règlement et l’Ordonnance ultra vires. Il est évident que si l’art. 5 disparaît, les art. 6 et 7 du Règlement, tout comme l’art. 4 doivent également disparaître. Sans ces dispositions, le Règlement est vidé de tout sens.

J’accorderais à l’appelante Claire Dupond ses dépens dans toutes les cours, à l’encontre de la Ville de Montréal, mais il n’y aura aucune adjudication de dépens en ce qui concerne le procureur général du Québec et le procureur général du Canada.

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Le jugement des juges Martland, Judson, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré a été rendu par

LE JUGE BEETZ—L’appelante Claire Dupond conteste la constitutionnalité du Règlement 3926 de la Ville de Montréal et de l’Ordonnance n° 1 passée par le comité exécutif de la ville en vertu de l’art. 5 dudit Règlement. L’instance a été entamée en vertu de l’art. 515 de la Charte de la Ville de Montréal (S.Q. 1959-60, c. 102) qui dispose que tout contribuable peut, par requête libellée en son nom, présentée à la Cour supérieure, demander l’annulation d’un règlement pour motif d’illégalité. Le procureur général du Québec et le procureur général du Canada ont été mis en cause et ont participé à toutes les procédures, le premier pour appuyer et le second pour contester la validité du Règlement et de l’Ordonnance. Le juge de première instance a déclaré inconstitutionnels le Règlement et l’Ordonnance, et la Ville de Montréal ainsi que le procureur général du Québec ont chacun interjeté appel devant la Cour d’appel du Québec. Dans des arrêts distincts sur chaque appel, la Cour d’appel a infirmé le jugement de première instance et rejeté la requête de Claire Dupond. Ce sont ces arrêts que le procureur général du Canada d’une part et Claire Dupond d’autre part attaquent dans ce pourvoi. Le procureur général de l’Ontario et le procureur général de l’Alberta ont obtenu l’autorisation d’intervenir, mais seul le procureur général de l’Alberta s’en est effectivement prévalu; il appuie la validité du Règlement et de l’Ordonnance.

Le Règlement 3926 dispose:

Règlement concernant certaines mesures exceptionnelles pour assurer aux citoyens la paisible jouissance de leurs libertés, réglementer l’utilisation du domaine public et prévenir les émeutes et autres troubles de l’ordre, de la paix et de la sécurité publics.

A la séance du conseil de la ville de Montréal tenue le 12 novembre 1969, le conseil décrète:

ATTENDU qu’il est impérieux d’assurer la protection des citoyens dans la jouissance de leurs libertés et de la paix publique et contre toute violence à leur personne et à leur propriété;

ATTENDU qu’il s’est avéré que certaines manifestations s’accompagnent souvent d’actes de violence, de vols à main armée et d’autres actes criminels;

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ATTENDU qu’il y a lieu de prendre des mesures d’urgence exceptionnelles pour la protection des citoyens et le maintien de l’ordre et de la paix publics;

ATTENDU qu’il y a lieu de réglementer l’utilisation du domaine public et de garantir les droits du citoyen à la paisible jouissance du domaine public de la Ville;

1.—Toute personne a le droit d’utiliser et de jouir des voies et places publiques et du domaine public de la ville de Montréal dans la tranquillité, la paix et l’ordre publics;

2.—Les assemblées, défilés ou autres attroupements qui mettent en danger la tranquillité, la sécurité, la paix ou l’ordre public sont interdits sur les voies et places publiques et dans les parcs ou autres endroits du domaine public de la Ville;

3.—Une personne qui participe à ou est présente à une assemblée, un défilé ou un attroupement dans le domaine public de la Ville ne doit molester, bousculer ou autrement gêner le mouvement, la marche ou la présence des autres citoyens qui utilisent également le domaine public de la Ville à cette occasion;

4.—Toute assemblée, défilé ou attroupement dans le domaine public dont le déroulement s’accompagne d’une violation d’un des articles du présent règlement ou d’actes, conduites ou propos qui troublent la paix ou l’ordre public devient dès lors une assemblée, un défilé ou un attroupement qui met en danger la tranquillité, la sécurité, la paix ou l’ordre public au sens de l’article 2 du règlement et doit immédiatement se disperser;

5.—Lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements causera du tumulte, mettra en danger la sécurité, la paix ou l’ordre public, ou sera une occasion de tels actes, sur rapport du directeur du service de la police et du chef du contentieux de la Ville qu’une situation exceptionnelle justifie des mesures préventives pour sauvegarder la paix ou l’ordre public, le comité exécutif peut, par ordonnance, prendre des mesures pour empêcher ou supprimer ce danger en interdisant pour la période qu’il détermine, en tout temps ou aux heures qu’il indique, sur tout ou une partie du domaine public de la Ville, la tenue d’une assemblée, d’un défilé ou d’un attroupement ou de toute assemblée, défilé ou attroupement;

6.—Toute personne doit se conformer immédiatement à l’ordre d’un agent de la paix de quitter les lieux de toute assemblée, défilé ou attroupement tenu en violation du présent règlement;

[Page 784]

7.—Quiconque participe à une assemblée, défilé ou attroupement tenus en violation du présent règlement ou contrevient autrement, de quelque manière à Tune des dispositions du présent règlement, est passible d’un emprisonnement ou d’une amende, avec ou sans frais, pour le terme ou le montant que la cour municipale de Montréal déterminera, à sa discrétion, et à défaut du paiement immédiat de l’amende ou de l’amende et des frais, selon le cas, d’un emprisonnement pour un terme déterminé par la cour municipale, à sa discrétion; l’emprisonnement pour défaut du paiement de l’amende ou des frais doit cesser en tout temps avant l’expiration du terme déterminé par la Cour, sur paiement de l’amende ou de l’amende et des frais, selon le cas.

L’emprisonnement ne doit pas être d’une durée de plus de soixante (60) jours et l’amende de plus de cent (100) dollars.

L’Ordonnance passée par le comité exécutif de la ville, en conformité de l’art. 5 du Règlement, prévoit:

En vertu du règlement 3926 concernant certaines mesures exceptionnelles pour assurer aux citoyens la paisible jouissance de leurs libertés, réglementer l’utilisation du domaine public et prévenir les émeutes et autres troubles de l’ordre, de la paix et de la sécurité publics.

A la séance du comité exécutif de la ville de Montréal tenue le 12 novembre 1969 (n° 38961)

le comité exécutif décrète:

ORDONNANCE POUR INTERDIRE LA TENUE DE TOUTE ASSEMBLÉE, DÉFILÉ ET ATTROUPEMENT DANS LE DOMAINE PUBLIC DE LA VILLE DE MONTRÉAL POUR UNE PÉRIODE DE 30 JOURS.

CONSIDÉRANT les rapports ci-annexés, pour faire partie intégrante des présentes, du directeur du service de la police et du chef du contentieux de la ville de Montréal;

CONSIDÉRANT qu’il y a des motifs raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements dans le domaine public de la ville mettrait en danger la sécurité, la paix ou l’ordre publics, ou en serait l’occasion;

CONSIDÉRANT la présente situation exceptionnelle dans la ville de Montréal et la nécessité de mesures préventives pour sauvegarder la paix et l’ordre publics,

La tenue de toute assemblée, défilé ou attroupement est interdite partout dans le domaine public de la ville de Montréal, en tout temps, pour une période de trente

[Page 785]

(30) jours se terminant le treizième (13^e) jour de décembre 1969, à minuit, à l’exception des défilés déjà autorisés, conformément au règlement 1319 relatif à la circulation, par le directeur du service de la police avant l’adoption de la présente ordonnance et pourvu qu’ils se déroulent dans la tranquillité, la paix et l’ordre publics.

Service de la police
Cabinet du directeur

date: 12 novembre 1969

Monsieur Lucien Saulnier

Président du
Comité exécutif
Ville de Montréal

De: Monsieur J.-P. Gilbert

Directeur du
Service de la Police
Ville de Montréal

Sujet:

manifestations et défilés

1) Depuis le début de l’année 1969, il y eut 97 manifestations, à Montréal, dont 21 depuis le début d’octobre à ce jour.

2) Certaines de ces manifestations ont attiré plusieurs milliers de manifestants qu’il nous a fallu contrôler.

3) Il est à noter que les manifestations dont il est question plus haut ne comprennent pas les parades à fins religieuses, ethniques, commerciales ou sportives au cours desquelles nous sommes appelés à maintenir l’ordre.

4) A quatre reprises, depuis le 1^er octobre 1969, nous avons dû mobiliser plus de huit cents (800) policiers lors de manifestations.

5) Les manifestations, pour toutes sortes de causes ou de motifs, se sont multipliées à un rythme tel que nous évaluons, sur une base annuelle moyenne, à 20% le nombre d’homme/jour du Service de la Police de Montréal requis pour contrôler ces manifestations.

6) Si l’on considère le coût de ces manifestations en salaires versés aux policiers en devoir lors de ces occasions, nous avons évalué les salaires versés en temps suplémentaire à environ $3,000 l’heure.

7) Si l’on considère le coût à temps régulier des forces policières attachées à la préparation des services d’ordre et à l’exécution des opérations policières lors des manifestations, il en résulte une dépense pour l’Administration municipale que nous évaluons sur une base annuelle à environ $7,000,000.

[Page 786]

8) Il faut souligner le fait que lors d’une manifestation, nous devons forcément réduire la protection normale que nous accordons dans les districts pour concentrer nos effectifs sur les lieux de manifestations. Cette situation ne peut que favoriser le crime dans la métropole.

9) Or depuis deux mois, ces manifestations ont augmenté, tant en fréquence qu’en nombre de participants.

10) Nous remarquons que la violence, le vandalisme et le pillage accompagnent de plus en plus ces manifestations.

11) Des dommages considérables ont été causés à un grand nombre d’établissements commerciaux au cours de ces manifestations.

12) L’expérience des récentes manifestations a démontré que de nombreux agitateurs, souvent les mêmes, se mêlent dans une grande foule pour lancer divers projectiles dont des coquetels Molotov, ou pour autrement troubler la paix et porter atteinte à la personne et à la propriété, alors que l’identification et la neutralisation en temps utile de ces agitateurs deviennent extrêmement difficiles.

13) Le climat d’agitation sociale et la fréquence des manifestations, avec les caractéristiques démontrées par ce qui précède, font qu’il est impossible de s’assurer de façon raisonnablement certaine que la tenue des assemblées, défilés et attroupements dans la Ville de Montréal puisse à cette période se tenir sans que des actes de violence à la personne et à la propriété ne se commettent ou que l’on subisse une aggravation du nombre des vols à main armée et crimes majeurs lorsque les hommes de police doivent être mobilisés lors de ces manifestations;

14) Nous avons donc des motifs raisonnables de croire que dans les prochains 30 jours, la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements ne peut que mettre en danger la sécurité, la paix et l’ordre publics et constituera des occasions pour la perpétration d’actes criminels sérieux ou d’actes troublant gravement la sécurité, la paix et l’ordre publics;

15) Nous croyons donc devoir recommander que des mesures préventives soient prises pour la protection de la population et pour sauvegarder la paix et l’ordre publics et recommandons que le Comité exécutif invoque les pouvoirs qui lui sont donnés par le règlement concernant les manifestations dans le domaine public de la Ville et interdise pendant 30 jours toute assemblée, défilé, ou

[Page 787]

attroupement, de quelque nature que ce soit, partout dans le domaine public de la Ville à l’exception de ceux pour lesquels une autorisation a déjà été accordée par le Directeur du Service de la Police de Montréal.

Nous recommandons que notre rapport soit transmis à Avocat en chef pour préparation de l’ordonnance [???]equise et tout rapport qu’il doit faire en vertu des dispositions du règlement ci-dessus invoqué.

Service du contentieux

date: 12 novembre 1969

A: Monsieur le président et
MM. les membres du
comité exécutif
Hôtel de Ville.

et

Monsieur Maurice Farley,
Secrétaire administratif de la Ville,
Hôtel de Ville.

De: M^e Michel Côté,
Avocat en chef,
Service du Contentieux.

Sujet: Recommandation de l’adoption d’une ordonnance pour interdire toute manifestation dans le domaine public pour 30 jours—Règlement concernant les manifestations dans le domaine public.

Messieurs,

A la suite de l’adoption du règlement concernant les manifestations dans le domaine public de la ville, nous avons reçu et pris connaissance du rapport en date du 12 novembre 1969 du directeur du service de la police, monsieur Jean-Paul Gilbert, recommandant l’adoption d’une ordonnance en vertu de ce règlement pour interdire, pendant trente (30) jours, toute manifestation dans le domaine public.

Considérant les nombreuses manifestations prévues et annoncées dans le public pour les prochains jours et considérant les faits relatés au rapport du directeur du service de la police, monsieur Jean-Paul Gilbert, nous ne pouvons que conclure, comme ce dernier, qu’il existe une situation exceptionnelle dans la ville, qu’il y a des motifs raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements, mettra en danger la sécurité, la paix et l’ordre publics, causera du tumulte ou sera une occasion de tels actes, et qu’en conséquence, il y a lieu de prendre des mesures préventives pour sauvegarder la paix et l’ordre publics. Nous recommandons donc, conjointement avec le directeur du service de la police, monsieur Jean-Paul Gilbert, que le comité exécutif interdise, par ordon-

[Page 788]

nance, la tenue de toute assemblée, défilé ou attroupement, partout dans le domaine public de la Ville de Montréal, en tout temps, pour une période de trente (30) jours, se terminant le treizième (13^e) jour de décembre 1969, à minuit, à l’exception des défilés déjà autorisés, conformément au règlement 1319 relatif à la circulation, par le directeur du service de la police, monsieur Jean-Paul Gilbert, avant l’adoption de la présente ordonnance et pourvu qu’ils se déroulent dans la tranquillité, la paix et l’ordre publics.

Nous recommandons que cette ordonnance soit sous la forme et selon les termes de l’ordonnance que nous annexons à la présente.

Espérant le tout conforme, nous vous réitérons, messieurs, l’expression de nos sentiments les meilleurs.

Votre tout dévoué,

L’avocat en chef,
Michel Côté.

La preuve est constituée uniquement par le bref témoignage de Claire Dupond qui y déclare être un contribuable de la Ville de Montréal et avoir la citoyenneté canadienne.

En l’espèce, aucun fait n’est invoqué hors ce qui ressort des rapports du Service de la police et du Service du contentieux, précités et annexés à l’Ordonnance. Les faits relatés dans ces rapports ne sont pas contestés. Ils doivent être considérés comme exacts et il a été admis à l’audience que l’Ordonnance n° 1 avait été passée en raison de ces faits.

On peut résumer de la manière suivante les moyens avancés pour contester la constitutionnalité du Règlement et de l’Ordonnance:

1. Ils sont relatifs au droit criminel et ultra vires de la Ville de Montréal et de la législature provinciale;

2. Ils visent et contredisent les libertés fondamentales d’expression, de réunion et d’association, la liberté de la presse et la liberté de religion qui ont été incluses dans la constitution par le préambule de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, ou qui relèvent de la compétence fédérale et sont protégées par la Déclaration canadienne des droits.

Dans son mémoire, Claire Dupond prétend également que, abstraction faite de la question consti-

[Page 789]

tutionnelle, l’Ordonnance est ultra vires du comité exécutif et que le Règlement est ultra vires du Conseil de la ville, aux termes de la Charte de la Ville. Ces moyens n’ont pas été mentionnés pendant les débats. C’est pourquoi, quand le procureur de la Ville a indiqué qu’il allait y répondre, la Cour l’a informé qu’il n’avait pas à le faire tant que ces moyens ne seraient pas soulevés. Ils ne le furent pas. Puisque ces moyens n’ont pas fait l’objet de plaidoiries en cette Cour, et n’ont pas été discutés par les autres cours, je m’abstiendrai de tout commentaire à leur sujet et je présumerai que le Règlement et l’Ordonnance sont intra vires, du point de vue du droit administratif. Je limiterai donc mes motifs aux deux points de droit constitutionnel.

Le juge de première instance, le juge Trépanier, dont le jugement n’a pas été publié, a conclu que les art. 2, 3 et 5 du Règlement et plusieurs dispositions du Code criminel faisaient jusqu’à un certain point double emploi. Il conclut que l’art. 5 du Règlement crée une nouvelle infraction et a pour but de suppléer au Code criminel et qu’il est donc ultra vires en tant que disposition relative au droit criminel. Puisqu’à son avis, il était peu probable que le Conseil de la ville aurait édicté le Règlement sans l’art. 5, il déclara la nullité de l’ensemble du Règlement et de l’Ordonnance. (Un juge de la Cour du Bien-Être social était parvenu à la même conclusion, sur des motifs plus étendus, à l’égard du même Règlement dans La Ville de Montréal c. X[15], cette décision a fait l’objet d’un appel dont nous ne connaissons pas l’issue. Il semble également que quelques décisions non publiées de la Cour municipale de Montréal ont déclaré intra vires le Règlement et l’Ordonnance en question).

La Cour d’appel (le juge Lajoie parlant en son propre nom et en celui des juges Owen, Brossard, Turgeon et Bélanger) a conclu unanimement que le Règlement et l’Ordonnance étaient intra vires: elle a qualifié le Règlement et l’Ordonnance de règlements locaux de police dont le but principal est d’assurer aux citoyens la libre et paisible jouissance du domaine public de la municipalité. En ce qui concerne la Déclaration canadienne des droits,

[Page 790]

on a fait remarquer qu’elle ne s’appliquait pas à la législation provinciale ou municipale: [1974] C.A. 402.

Devant cette Cour, la constitutionnalité de chaque article du Règlement fut brièvement débattue, mais l’attaque était principalement dirigée contre l’art. 5 et l’Ordonnance. On parla de divisibilité. En réponse aux questions qu’on lui posait, l’avocat de Claire Dupond déclara que cette dernière, qui avait seule entamé les procédures, voulait uniquement faire déclarer ultra vires l’Ordonnance et l’art. 5 du Règlement, et que les autres articles du Règlement ne l’intéressaient pas.

Il est évident selon moi que cette déclaration revient à un désistement de sa requête par Claire Dupond pour autant que cette requête vise les dispositions du Règlement autre que l’art. 5.

L’avocat du procureur général du Canada, l’autre appelant, admit que l’art. 5 était fonctionnellement divisible.

En outre, je pense, comme le juge de première instance, que le Conseil de la ville n’aurait probablement pas adopté le Règlement contesté sans l’art. 5, mais, à mon avis, l’inverse n’est pas vrai: le titre même du Règlement et le troisième alinéa du préambule font mention de mesures exceptionnelles et d’urgence qui ne sont énoncées qu’à l’art. 5; les autres alinéas du préambule s’appliquent à l’art. 5 comme aux autres articles; enfin, il est manifeste que le Règlement resterait opérant sans les art. 1,2, 3 et 4.

Dans ces circonstances, je limiterai donc mes motifs de jugement à la question de la constitutionnalité de l’art. 5 et des dispositions accessoires, les art. 6 et 7. Selon moi, il n’y a plus de litige entre Claire Dupond et la Ville de Montréal en ce qui concerne les art. 1, 2, 3 et 4 du Règlement. Ni la mise en cause du procureur général du Canada et du procureur général du Québec, ni l’intervention ultérieure du procureur général de l’Alberta ne font de cette affaire un renvoi constitutionnel.

[Page 791]

II

Dans l’affaire Hodge c. La Reine[16], le Comité judiciaire du Conseil privé a affirmé la constitutionnalité de l’Ontario Liquor License Act de 1877 et de ses règlements d’application. A la page 131, le Comité judiciaire a qualifié ces règlements de

[TRADUCTION] règlements dans le genre de règlements municipaux ou de police d’un caractère purement local, … et, comme tels, [ayant] pour but de préserver, dans les limites de la municipalité, la paix … et de réprimer … la conduite désordonnée et tumultueuse.

On ne saurait mieux définir l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance qui, prima facie, sont des règlements de nature purement locale. L’Ordonnance a été passée pour des raisons propres à la Ville de Montréal à une époque donnée. L’article 5 et l’Ordonnance se rapportent à l’utilisation du domaine public municipal dans une situation exceptionnelle lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire que la tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements, dans la rue, les parcs et autres parties du domaine public mettrait en danger la sécurité, la paix et l’ordre publics. Ce ne sont pas des mesures punitives mais essentiellement des mesures préventives, dont le but et l’effet sont la prévention de conditions susceptibles d’entraîner des violations de la paix et de nuire à l’administration de la justice. Ce caractère préventif ressort du fait que l’Ordonnance interdit la tenue sur le domaine public de toute assemblée et de tout défilé et attroupement, aussi innocents et inoffensifs soient-ils. Le caractère temporaire de l’Ordonnance, comme de toute ordonnance qui pourrait être passée en vertu de l’art. 5, fait également ressortir l’aspect préventif de cette disposition.

Dans le Renvoi sur l’Adoption Act[17], Sir Lyman Duff écrit, à la p. 403:

[TRADUCTION] … à titre de domaine législatif, le droit criminel relève du Parlement du Canada, mais l’administration de la justice et, généralement parlant, la police du pays, l’application du droit criminel, l’élimination du crime et des troubles de l’ordre public, ont, depuis le tout début de la Confédération été reconnues comme étant la responsabilité des provinces et ont été menées à bien à un coût élevé pour le public; ainsi les provinces, directement ou par l’intermédiaire des muni-

[Page 792]

cipalités, ont également assumé la responsabilité du contrôle des conditions sociales susceptibles d’inciter au vice et au crime.

Il est maintenant bien établi que la suppression des conditions susceptibles de favoriser le crime relève de la compétence provinciale: Bédard c. Dawson[18]; Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal[19].

Dire que les ordonnances qui peuvent être passées en vertu de l’art. 5 sont purement prohibitives est une simplification: on peut limiter des manifestations à certains secteurs du domaine public municipal, à certaines heures du jour ou de la nuit, à certains genres de réunions, défilés ou attroupements; c’est pourquoi, en dépit de la forme prohibitive des ordonnances, l’art. 5 peut être considéré, au fond, comme une réglementation de l’utilisation du domaine public au même titre que le règlement jugé intra vires par le juge en chef McRuer, dans l’arrêt R. v. Campbell[20].

De toute façon, je n’hésiterais aucunement à conclure à la validité des ordonnances prévues à l’art. 5, même si elles étaient strictement prohibitives:

[TRADUCTION] Une loi provinciale ne devient pas une matière de droit criminel pour la simple raison qu’elle édicte une interdiction et érige en délit le défaut de se conformer à celle-ci;…

(le juge Judson, dans O’Grady c. Sparling[21], à la p. 810).

A mon avis, les textes attaqués visent une matière de nature purement locale dans la province au sens du par. 92(16) de la constitution. Puisque tous les autres domaines de pouvoir législatif énumérés à l’art. 92 ne sont que des exemples du pouvoir général de la province de faire des lois relatives à toutes les matières de nature purement locale ou privée dans la province, je suis d’avis que les textes attaqués tirent aussi leur validité constitutionnelle des par. (8), (13), (14) et (15) de l’art. 92.

[Page 793]

L’arrêt Re Race Track and Betting[22], de la Cour d’appel de l’Ontario, et District of Kent v. Storgoff[23], un jugement du juge Whittaker de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, nous ont été cités à titre de jurisprudence montrant l’invalidité de l’art. 5 du Règlement et de l’Ordonnance. Ces affaires traitaient de situations différentes et j’estime préférable de ne pas les commenter afin d’éviter d’aller plus loin que nécessaire aux fins de la décision en l’espèce. L’arrêt Johnson c. Le procureur général de l’Alberta[24], fut également cité. Il convient de faire ici une distinction nette: dans cette affaire, une province avait ajouté une sanction à une infraction déjà prévue auCode criminel.

III

Lorsqu’un texte législatif est en soi de nature locale ou privée, il incombe à la partie qui affirme qu’il relève d’une ou de plusieurs catégories de sujets énumérés à l’art. 91 de le prouver: L’Union St-Jacques de Montréal c. Bélisle[25], à la p. 36. Les appelants ont essayé de s’acquitter de ce fardeau en alléguant que l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance sont relatifs au droit criminel.

Un volet de leur argumentation dit que les dispositions attaquées sont des mesures de prévention des émeutes et traitent d’un domaine déjà couvert par les art. 64 à 70 du Code criminel et que leur but essentiel est de suppléer à ce qui peut apparaître comme une lacune du Code.

Je ne suis pas d’accord que l’art. 5 et l’Ordonnance traitent du même sujet que le Code, sous le même aspect et dans le même but. Ils diffèrent de plus d’une façon, mais la différence principale est la suivante: le Code criminel interdit les attroupements illégaux et les émeutes et prévoit des peines pour ces infractions une fois qu’elles ont été commises; il oblige également tout juge de paix, maire ou shériff à ordonner, au nom de Sa Majesté, la dispersion immédiate de tout attroupement illégal qui a déjà commencé à troubler tumultueusement la paix publique; l’art. 5 et l’Ordonnance, par

[Page 794]

contre, ont pour but la prévention d’assemblées, de défilés et d’attroupements qui n’ont pas encore eu lieu. Le Code ne contient aucune mesure préventive similaire à l’art. 5 du Règlement. L’avocat du procureur général du Canada l’a admis sans détour, mais il prétend que seul le Parlement pourrait édicter une mesure telle que l’art. 5 du Règlement.

Il est possible que le Parlement puisse édicter des mesures de nature préventive en vertu de ses pouvoirs accessoires. Mais il n’est pas question en l’espèce des limites externes de la compétence fédérale en droit criminel et je ne vois pas comment le fait que le Parlement n’a pas exercé un pouvoir accessoire pourrait paralyser la compétence législative provinciale et empêcher une province ou une ville d’exercer ses propres pouvoirs. Dans l’exercice de leur propre compétence, les provinces peuvent constitutionnellement compléter la législation fédérale. La jurisprudence abonde en exemples où une législation provinciale complémentaire de la loi fédérale fut maintenue dans la mesure où elle n’était pas incompatible avec cette dernière: Le Secrétaire de la province de l’Île-du-Prince-Edouard c. Egan[26]; In re La validité de l’art. 92(4) de la Vehicles Act, 1957 (Sask.)[27]; Smith c. La Reine[28]; O’Grady c. Sparling, (précité); Stephens c. La Reine[29]; Lieberman c. La Reine[30]; Fawcett c. Le procureur général de l’Ontario[31]; Mann c. La Reine[32].

Ce volet du premier moyen invoqué par les appelants ne peut donc pas être retenu.

Le second volet de ce moyen est que l’art. 5 du Règlement et l’Ordonnance sont ultra vires en vertu des principes établis par Saumur c. La Cité de Québec[33], Henry Birks and Sons Ltd. c. La Cité de Montréal[34] et Switzman c. Elbling[35].

[Page 795]

A mon sens, rien dans l’Ordonnance ne porte atteinte à la liberté de religion, à la liberté de la presse ou d’expression, ni n’impose d’observances religieuses, de manière à amener la question sous le pouvoir du Parlement en matière de droit criminel. L’Ordonnance interdit la tenue de toute assemblée, de tout défilé ou attroupement pendant une période de trente jours, sans aucune référence aux opinions religieuses, idéologiques ou politiques. Cette interdiction est fondée sur les raisons invoquées par le directeur du Service de la police et l’avocat en chef de la ville; ces raisons n’ont rien à voir avec celles pour lesquelles des lois provinciales ont été annulées par les arrêts Saumur, Birks et Switzman.

En outre, le pouvoir discrétionnaire d’adopter l’Ordonnance en vertu de l’art. 5 du Règlement n’est pas un pouvoir discrétionnaire illimité accordé à un fonctionnaire municipal, comme c’était le cas dans l’affaire Saumur: il est conféré au comité exécutif de la ville; il ne peut être exercé que sur présentation d’un rapport du directeur du Service de la police et du chef du contentieux de la ville; ce rapport doit donner les motifs pour lesquels il y a lieu d’adopter une telle ordonnance; ces motifs doivent répondre aux normes fixées dans le préambule du Règlement et à l’art. 5, savoir, l’existence d’une situation exceptionnelle qui justifierait des mesures préventives d’urgence; enfin, l’interdiction doit se limiter à la période fixée par le comité exécutif; elle doit être temporaire puisque, de par leur nature même, des mesures exceptionnelles d’urgence ne peuvent pas être permanentes.

Si le pouvoir discrétionnaire conféré au comité exécutif par l’art. 5 devait être exercé à des fins inconstitutionnelles, ou simplement exercé de façon déraisonnable, on pourrait recourir au contrôle judiciaire.

Je devrais ajouter qu’aux termes de la Charte de la Ville, le comité exécutif n’est pas un organisme irresponsable et que les media ne sont pas réduits au silence par une ordonnance.

Cette autre branche du premier moyen ne peut donc pas être retenue.

[Page 796]

IV

Le deuxième moyen soulevé à l’encontre de la constitutionnalité de l’art. 5 et de l’Ordonnance porte qu’ils visent et contredisent les libertés fondamentales d’expression, de réunion et d’association, la liberté de la presse et la liberté de religion, héritées du Royaume-Uni et incluses dans la Constitution par le préambule de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 ou qui relèvent de la compétence fédérale et sont protégées par la Déclaration canadienne des droits. A l’appui de cette prétention était invoqué le Renvoi relatif aux lois de l’Alberta[36].

Il m’est extrêmement difficile de traiter d’un moyen libellé dans des termes aussi généraux. Quelle différence y a-t-il entre un droit et une liberté et entre une liberté fondamentale et une liberté qui n’est pas fondamentale? Y a-t-il une corrélation entre la liberté d’expression et la liberté de réunion d’une part et, d’autre part, le droit, s’il en est, de tenir une réunion publique dans la rue ou un parc, par opposition à une réunion ouverte au public, sur un terrain privé? Comment distinguer une assemblée, un défilé, un attroupement, une manifestation et une procession? Le parler moderne a développé chez les hommes de loi un langage vague. Comme le disait Sir Ivor Jennings, les Anglais ont au moins l’avantage de ne pas avoir de constitution écrite et peuvent ainsi organiser leur droit logiquement. (W. Ivor Jennings, «The Right of Assembly in England», (1931-32), 9 New York University Law Quarterly Review, 217.)

Pour répondre au moyen des appelants, j’utiliserai donc le même langage. J’estime pouvoir donner mon opinion en quelques courtes propositions qui nécessitent peu ou pas de commentaires car, à ce niveau d’abstraction, je dois essayer de ne pas dire plus que nécessaire pour répondre à ce moyen:

1. Aucune des libertés mentionnées n’a été consacrée par la constitution au point d’être mise hors de la portée de toute législation.

2. Aucune de ces libertés ne correspond à une seule matière relevant de la compétence exclusive

[Page 797]

fédérale ou provinciale. Chacune d’elles est composée de plusieurs matières qui, selon l’aspect, relèvent de la compétence fédérale ou provinciale.

(C’est le postulat sur lequel repose l’art. 5(3) de la Loi ayant pour objets la reconnaissance et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dont la Partie I constitue la Déclaration canadienne des droits.)

3. Les libertés d’expression, de réunion et d’association, ainsi que la liberté de la presse et la liberté de religion, sont distinctes et indépendantes de la faculté de tenir des assemblées, des défilés, des attroupements, des manifestations, des processions dans le domaine public d’une ville. Cela est particulièrement vrai pour la liberté d’expression et la liberté de la presse dont traitait le Renvoi relatif aux lois de l’Alberta (précité). Une manifestation n’est pas une forme de discours mais une action collective. C’est plus une démonstration de force qu’un appel à la raison; la confusion propre à une manifestation l’empêche de devenir une forme de langage et d’atteindre le niveau du discours.

4. Le droit de tenir des réunions publiques sur un chemin public ou dans un parc est inconnu en droit anglais. Loin d’être l’objet d’un droit, la tenue d’une réunion publique dans une rue ou dans un parc peut constituer une atteinte aux droits des pouvoirs municipaux qui sont propriétaires de la rue, même si aucun tiers n’est gêné et qu’aucun préjudice n’en résulte; elle peut également constituer une nuisance: A.L. Goodhart, «Public Meetings and Processions» (1937), VI Cambridge Law Journal, 161; W. Ivor Jennings, op. cit.; E.C.S. Wade, «Police Powers and Public Meetings», (1937), VI Cambridge Law Journal 175; André Jodouin, «La liberté de manifester», (1970), Vol. 1, Revue Générale de Droit, U. d’Ottawa, 9. Le meilleur résumé de l’état du droit anglais est peut-être ce dictum d’un grand juge anglais, le juge Wills, dans l’arrêt Ex parte Lewis[37], à la p. 197:

[TRADUCTION] La revendication du droit de se réunir en quelque nombre que ce soit, et de rester assemblé pour aussi longtemps que l’on souhaite sur un chemin public, au préjudice d’autres personnes ayant des droits égaux, est en elle-même incompatible avec le droit d’al-

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ler et de venir, et, pour autant que je sache, elle n’est appuyée par aucune jurisprudence. On a prétendu que le droit de tenir une réunion publique et le droit d’occuper tout terrain inoccupé ou chemin public où choisiraient de se réunir des sujets de Sa Majesté, étaient, sinon synonymes, tout au moins équivalents. L’argument ne nous convainc pas, ni d’ailleurs le tableau des graves conséquences qui, nous a-t-on dit, résulteraient d’une opinion contraire. Il n’y a jamais eu de difficulté, jusqu’ici, et nous n’en prévoyons aucune, lorsque le but légitime et unique de la réunion est la discussion publique et qu’il est improbable qu’elle entraîne des résultats tendancieux ou préjudiciables. Chaque jour et partout dans le royaume sont faites certaines choses, sans permission ni interdiction, qui ne font ni ne peuvent faire l’objet d’un droit, et auxquelles il n’est pas rare qu’on se soumette de bonne grâce parce qu’en raison de leur nature même, il est impossible, quelle que soit l’importance de l’usage, qu’elles deviennent un droit.

Inconnu en droit anglais, le droit de tenir des réunions publiques dans le domaine public d’une ville n’a pas été inclus dans la constitution canadienne en vertu du préambule de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867.

5. La tenue d’assemblées, de défilés ou d’attroupements dans le domaine public est une question qui, selon l’aspect, relève de la compétence fédérale ou provinciale et est régie par des lois fédérales et provinciales telles le Code criminel, le droit relatif au piquetage, le droit civil, les règlements municipaux, etc., y compris l’art. 5 du Règlement en et l’Ordonnance adoptée en conformité de ce dernier.

6. La Déclaration canadienne des droits, à supposer qu’elle ait un rapport quelconque avec la tenue d’assemblées, défilés ou attroupements dans le domaine public, ne s’applique pas à la législation provinciale et municipale.

Le second moyen des appelants doit aussi être rejeté.

Je rejetterais donc les deux pourvois.

Il n’y a pas lieu d’adjuger de dépens.

Pourvoi rejeté, le juge en chef LASKIN et les juges SPENCE et DICKSON étant dissidents.

Procureur de l’appelant, le procureur général du Canada: Paul Ollivier, Ottawa.

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Procureur de l’appelante, Claire Dupond: Gaétan Robert, Montréal.

Procureurs de l’intimée, la Ville de Montréal: Péloquin, Bouchard, Badeaux & Allard, Montréal.

Procureurs de l’intimé, le procureur général du Québec: Pouliot, Dion & Guilbeault, Montréal.

Procureur de l’intervenant: William Henkel, Edmonton.